創新管理模式推動檢察工作科學發展

深圳市人民檢察院

創新管理模式推動檢察工作科學發展

深圳市人民檢察院

深圳檢察機關在新一屆領導班子帶領下，大力解放思想、深化改革創新，堅持“打基礎、利長遠、重實效”，把檢察工作創新作為落實科學發展觀的重要途徑，取得了可喜成績。對近五年檢察工作創新情況進行系統總結，有利于適應新形勢新任務新要求，進一步提升和完善各項改革創新舉措，進一步推動深圳檢察工作的科學發展。

一、實踐探索

所謂創新，就是順應時代的發展和人民的需要，革除舊的思路、辦法和機制，創造推行新的思想、制度和方法。創新是推動檢察工作不斷科學發展的動力和源泉，深圳檢察最有特色的工作創新可以概括為“創新以三大管理新模式為核心的戰略支點”。主要是指以案件管理系統為核心的業務管理新模式、以政務管理系統為核心的政務管理新模式、以績效管理系統為核心的隊伍管理新模式，即案件管理——管業務，政務管理——管事務，績效管理——管人員。

（一）主要原因。之所以確定這三個方面為檢察工作創新的戰略支點，是因為：案件管理工作即業務管理是加強法律監督能力建設的根本，既是法律監督能力建設的主體工程，也是檢驗隊伍建設和保障建設成效的標準。因此，把工作創新重點放在業務工作上來，把人力和物力等資源優勢集中到業務工作上來具有重要意義；政務管理即事務管理是保證檢察機關在以檢察長為核心的前提下有序、科學、高效運行的載體，也是制約檢察機關法律監督職能高效發揮的重要因素，如何在繁雜的事務型工作中凸現服務領導參謀決策功能、強化行政執行力和督查督辦效能，創新政務管理工作意義同樣十分重大；績效管理即人員管理體現的是馬克思主義以人為本、促進人的全面發展的哲學觀，馬克思主義認為，人是生產力中最活躍最革命的因素，沒有全面發展的人，實現社會變革是不可能的。檢察機關法律監督職能的履行，再完備的工作流程、再嚴密的監督制約、再科學的信息技術網絡，都要依賴于人的開發、使用、運行和執行，因此，加強對檢察人員的科學管理具有特殊意義。所以，在檢察工作創新中，三大管理新模式在創新格局中具有核心地位。

圖一

（二）邏輯關系。為什么把創建政務、案件、績效三大管理新模式作為深圳檢察機關改革創新的切入點？這三點有什么樣的邏輯關系？可以從兩方面進行比擬：一方面，在平面上，三個戰略支點，組成一個非常穩定的三角形，其目的是為了提高法律監督能力，如圖一所示：另一方面，在空間里，這三大管理模式以深圳檢察機關的工作實際為立足點，以增強法律監督能力為核心，以社會主義法治理念為主線；且每一管理新模式都是以社會科學方面的現代管理理論和自然科學方面的現代信息網絡技術為兩大支撐，又構成一個立體的三角型。如圖二所示：

圖二

綜合起來，可以用下圖把邏輯關系表現出來：

圖三

（三）基本內容。（1）創新案件管理模式。對案件管理主要體現在加強內部監督制約、提高辦案效率、提高檢察機關的社會公信力上。具體舉措：一是設立了案件管理機構。市院和各區院全部設立了案件管理部門，建設案件受理大廳，實現了案件的統一收送案、統一分案、統一流程監控、統一錄入信息、統一管理贓證物“五個統一”。二是自主開發了案件管理系統。將自偵、偵監、公訴、控告、申訴、監所、民行等七項檢察業務涉及的所有案件全部納入網上流轉，實行自動輪案、跟蹤監督、問題預警。三是強化了案件管理系統輔助辦案的功能。根據自動提取的各種案件數據、信息，自動生成各類專項指標、特殊指標、效率指標，并加以量化綜合，預測案件走勢，分析把握案件質量。四是建立了案件質量監督控制體系。實行實體與程序并行管理，在實體審查方面，對檢察委員會和檢察長決定的執行情況進行督辦，防止案件處理失當或承辦人暗箱操作。在程序監控方面，案件管理系統通過設置辦案程序監控節點，對辦案環節進行同步跟蹤監控。五是加強對贓證物的管理。在案件管理系統中，使用條形碼信息技術，建立贓證物管理信息庫，對贓證物實行統一管理，堵塞了贓證物管理漏洞，確保贓證物隨案移送，及時依法處理。

通過這些舉措，基本建立起以加強內部監督為根本目標，以信息化為基本手段，以權力集中、統一管理為原則，堅持效率和質量并重、程序和實體并重、管理和監督并重，打造體現檢察工作特點、符合現代司法理念的檢察業務管理新模式。

（2）創新政務管理模式。是指對檢察機關行政事務方面的管理，主要體現在提高事務工作效率、提升參謀決策水平、強化行政執行力上。具體舉措：一是建立了精簡統一效能的檢察政務管理中心。二是研發了政務管理系統，搭建信息化的檢察政務管理工作平臺。應用管理系統3.0版本，完善了收文流程，制定并實施工作周報制度，加強檢察信息工作，強化擬辦、轉辦、執行和督辦環節。三是優化運行機制，打造科學高效的檢察政務管理決策體系，起草制定了《檢察政務管理工作規范》，《對外聯絡工作規范》、《信息工作規范》等規章制度，將其作為檢察政務管理的“程序法”和“實體法”，指導各項檢察政務工作的開展。四是把政務督查納入政務管理的范圍，以強化檢察機關對黨委政策和黨組決策的貫徹落實。

通過這些舉措，基本建立起以整合機構職能為先導、以電子信息化為依托、以建立健全工作制度為保障、以政務管理中心為中心樞紐、以政務管理系統為操作平臺，以增強決策力、強化執行力、提升公信力為核心理念的檢察政務管理新模式。

（三）創新績效管理模式。實際上是對檢察人員、各內設部門和基層院建設的管理，主要體現在增強檢察人員的執法辦案水平、履行法律監督職能上。具體舉措：一是推行《職位說明書》，對每一個檢察工作崗位進行職位分析。市院按照職位基本信息、職位職責、素質要求和職位管理四個大方面的內容，對院內224個崗位編制職位說明書。這是解決“是什么”的問題。二是編寫《檢察工作指引》，將所有的崗位如何履行職責制定了工作流程圖，加以指引。這是解決“怎么辦”的問題。三是出臺《檢察人員績效考核試行辦法》、《部門績效考核試行辦法》和《基層院績效考核試行辦法》等規章制度，加強對檢察人員和機關各部門以及區院的考核。這是解決“辦的結果如何”的問題。四是依托信息化手段，專門開發績效考核管理系統，對個人考核和部門考核，在平時定期填寫指標完成情況后，年終系統自動生成考核結果，避免了考核結果的隨意性。

通過這些舉措，基本建立起以職位說明定崗定編定職定責、以工作指引解決工作流程、以績效考核對工作成果進行評估評價、為提拔任用、崗位交流建立電子業績檔案的檢察人員管理新模式。

二、理論認識

（一）創新動因。進行工作創新是因為工作中存在“四個不相適應的矛盾”。一是檢察機關執法能力與人民群眾日益增長的司法需求不相適應的矛盾仍然突出。深圳市場經濟比較發達，市民素質比較高，利用法律武器維護自身權益的意識比較強，司法需求快速增長。但檢察機關的執法理念、執法能力、執法方式、執法保障等自身建設仍然存在薄弱環節。二是檢察機關關注和保障民生的能力與人民群眾對司法公正高期望值不相適應的矛盾仍然突出。人民群眾依靠檢察機關尋求公正的期盼越來越強烈，越來越多的矛盾和糾紛以案件的形式進入了司法渠道。但檢察機關在司法實踐中保護人民群眾的根本利益的方式和途徑仍有待進一步完善。三是檢察機關查處和預防職務犯罪的能力與黨的要求和人民的愿望不相適應的矛盾仍然突出。市場經濟是法治經濟，市民社會是法治社會。深入開展反腐敗斗爭，關系黨的執政地位和生死存亡。中央對檢察機關查處和預防職務犯罪提出了新要求，人民群眾也高度關注反腐倡廉建設。但檢察機關作為反腐敗的主要力量，監督方式、辦案方式仍不完善，反腐敗工作任重道遠。四是檢察機關履行法律監督能力與維護社會穩定的壓力不相適應的矛盾仍然突出。由于深圳受特殊的地理位置、特殊的發展階段、特殊的人口結構影響，各類社會矛盾和問題“首當其沖、異常復雜、集中顯現”，維護社會穩定的壓力仍然很大。這些問題的存在，“倒逼”全市檢察機關不得不走上“改革創新以實現科學發展”的必由之路。

（二）有利條件。一是工作創新的實踐積累比較豐富。深圳檢察機關恢復重建30年來，推行了很多在全國具有開創性的創新舉措。如1988年，深圳檢察機關借鑒新加坡的反貪腐經驗，率先在全國成立“經濟罪案”，實現了反腐倡廉工作體制的根本性變革。如2008年成立的“知識產權刑事法律保護中心”，在全國就是第一家成立專門機構（內設）保護知識產權的檢察院。二是工作創新的保障條件比較成熟。全市檢察人員35歲以下青年干部占干部總數的44%，本科以上學歷占干部總數的83.5%，研究生以上學歷占干部總數的16.6%，法律專業的檢察人員占干部總數的75%。具備了較強的人力與智力條件。深圳多年來積累的敢為人先的創新觀念、厚實的經濟基礎和先進的信息網絡技術，使推進工作創新具備了良好的思想觀念、物質技術等條件。三是工作創新的時代要求比較迫切。創新是深圳的根、深圳的魂。處于改革開放前沿和比鄰港澳的深圳，正處于重要戰略機遇期和矛盾凸顯期、對敵斗爭復雜期并存的特殊歷史時期，市場經濟比較發達，經濟社會轉型走在全國的前面，有些情況凸現得更早、更突出、更集中。深圳檢察工作如何通過工作創新，積極發揮實踐與創新中國特色社會主義檢察制度的示范作用，勇當全國檢察機關科學發展排頭兵，率先實現科學發展并為全國檢察機關的科學發展提供經驗，具有特殊的示范意義。

（三）兩大支撐。一是社會科學方面的現代管理理論。思想決定行為，一定的管理理念決定了一定的管理模式。管理理念更新，科學的管理模式才有可能產生。過去簡單的、準軍事化的、行政屬性突出的、效率低下的管理理論和模式顯然已經不能適應形勢發展和時代進步的要求。而突出司法屬性、強化創新功能、優化資源配置、提升工作效率、有效結合行政管理理念和企業經營管理理論的新的管理理論在檢察工作創新中得到了廣泛的適用。二是自然科學方面的信息網絡技術。信息化是當前和今后最為顯著的時代特征。信息網絡已不單是一般地提高效率和降低成本，還將通過管理的科學化和民主化全面增強管理功能，積極促進管理業務流程的合理重組，綜合集成各種互有聯系的管理職能，使管理工作的面目根本改觀。信息網絡成為創新的戰略資源而成為管理本身不可分割的重要組成部分。

這兩方面的有機結合對檢察工作創新起到了根本性的作用：一方面信息化是推動檢察業務管理科學化的重要手段，另一方面，科學管理理論的廣泛應用又是信息化建設的動力和發展源泉。如以案件管理（即檢察業務管理）創新為例，就是在科學的管理理念指導下，以信息化管理為重要支撐，以規范業務活動和提高辦案質量為重點內容，以業務工作流程管理和質量評估為基本方式，以標準化為主要途徑，把現代管理理念和管理手段引入檢察工作，同步信息時代的科技發展，將計算機信息網絡技術運用于檢察業務管理，由過去注重方式方法的思路向形成系統的配套的思路轉變，跳出長期以來呈閉合狀態的工作體系和工作機制，結合建立完善內部制約監督機制，加大對業務活動內容、程序、效果的公開力度，逐步實現由注重結果的管理向注重過程的管理轉變、由相對靜態的規章制度管理向相對動態的模式管理轉變、由事后的監督制約向事先預警、事中監督、事后問責的管理轉變。特別需要強調的是，這兩方面有機結合，已經聚集成為承載后述“三大管理新模式”的信息網絡軟件系統，由深圳檢察機關主導開發，具有自主知識產權。

（四）核心理念。檢察工作創新，無論怎么進行，其核心是必須堅持檢察工作的政治屬性、人民屬性、法律屬性。政治屬性，是指檢察機關的政治職能是為了鞏固黨的執政地位，保證人民當家作主的社會秩序，體現人民民主專政的統治功能；人民屬性是由人民授權在履行法律監督職能，并不斷滿足人民群眾日益增長的司法需求；法律屬性是作為法律監督工作必須以保證法律的正確實施、維護法制統一、實現社會公平正義為己任。具體要求是必須做到“三個始終堅持”：一是鞏固中國特色社會主義檢察制度，始終堅持正確的政治方向不動搖。就是在檢察工作創新中，要堅持中國特色社會主義理論體系，堅持中國特色的社會主義檢察制度，堅持社會主義法治理念，堅持黨的領導至上、憲法法律至上、人民利益至上，始終不渝地堅持黨的領導，始終不渝地接受人大監督，始終不渝地堅持檢察機關的憲法定位。二是強化以人為本的民生意識，始終堅持立檢為公執法為民不動搖。就是在檢察工作創新中，要密切關注群眾需求，傾聽群眾呼聲，圍繞人民群眾反映強烈的問題開展檢察工作，使檢察工作的成效更多體現在改善民生、維護民生、保障民生上，把“護民、親民、利民”的思想落實到工作創新之中。三是立足法律監督職能，始終堅持服務大局不動搖。就是在檢察工作創新中，在打擊犯罪、維護穩定、懲治腐敗、保障民生、司法公正等方面履行好檢察職能，為實現全市經濟社會又好又快發展提供公正、權威、高效的司法保障。特別強調服務大局要堅持以事實為根據、以法律為準繩、以穩定為前提、以發展為目的為指導思想；服務大局要堅持以服務人民、依法維護好人民群眾的根本利益為切入點和歸宿；服務大局要堅持以化解矛盾、構建和諧、促進發展為職責定位；服務大局要堅持以實現法律效果、社會效果和政治效果的有機統一為標準要求。

（五）基本目標。檢察工作創新，最終是為了解決問題。主要著眼于解決“五個方面”的問題：一是有利于解決檢察工作的主要矛盾。當前和今后相當長的歷史時期內，社會主要矛盾體現在檢察工作領域，就是人民群眾不斷增長的司法需求與檢察機關提供的法治保障和法律服務不足的矛盾。隨著社會主義法治國家進程的不斷加快，人民群眾的司法需求會以大量法律糾紛的案件形式進入司法渠道。其基本邏輯是：存在社會矛盾——產生司法需求——體現法律糾紛——進入司法渠道——解決法律糾紛——滿足司法需求——消化社會矛盾。為此就必須不斷進行工作創新。二是有利于推進檢察工作的科學發展。要實現深圳檢察工作的科學發展，必須緊緊圍繞建設中國特色社會主義示范市的發展目標，牢固樹立大局意識、服務意識，提高“維護社會穩定的能力、促進廉政建設的能力、維護社會公平正義的能力、促進社會和諧的能力”四種能力，為深圳經濟社會發展創造和諧穩定的社會環境、廉潔高效的政務環境和公平正義的司法環境。三是有利于檢察機關依法獨立行使檢察權。獨立行使檢察權是指檢察機關獨立于其他機關、團體和個人，檢察機關及其檢察官在行使檢察權時，只服從法律，不受任何其他行政機關、社會團體和個人的干涉。當然，我們特別要強調，檢察權是公共權力，國家通過憲法和法律賦予檢察機關的職權，但不是檢察機關的私有財產，不是實現檢察機關集體利益或檢察人員個人利益的工具，而是實現國家利益和公共利益的工具，因此，檢察權必須始終用來為國家的發展改革穩定服務，為維護安寧和諧的社會秩序服務。獨立行使檢察權只是指業務的獨立而不是政治的獨立、是有限的獨立而不是充分的獨立、是檢察院的獨立而不是檢察官的獨立。四是有利于檢察工作加強內外部監督制約。加強對檢察機關的監督，防止檢察機關濫用職權，是檢察工作創新特別需要注意的問題。在檢察權的行使中，必須建立一套完善合理的監督制約機制，以求最大限度地克服隨時可能出現的權力異化。這里的監督制約，包括外部人大的監督、黨的監督、人民群眾的監督、新聞輿論的監督以及內部的監督制約機制等各方面。五是有利于檢察機關提高執法公信力。檢察機關通過辦理案件與社會發生直接聯系，案件辦理得如何與其社會公信力有直接關系。如果案件得到公正處理，檢察機關的權威和公信力就會加強。

三、反思展望

（一）經驗總結。深圳檢察工作創新之所以取得顯著成績，是因為：一是堅持黨委的領導。在檢察創新工作中，及時主動向黨委報告重要情況和重大問題，確保檢察工作創新中得到黨委的支持。二是實踐科學發展觀。這幾年檢察工作創新之所以有些成就，就是堅持了貫徹落實科學發展觀為前進方向。三是提高法律監督能力。推進檢察工作創新不能離開提高檢察機關的法律監督能力這個“本”，只有本質工作做好了，才能體現工作創新的價值。四是踐行社會主義法治理念。五是建設團結和諧干事創業的領導班子。

（二）理性反思。盡管三大管理新模式和十項工作新機制取得了很好的成績，但還是存在一些不足之處：一是單項成績卓著而整體聯動不足。主要體現在：局部突進式的創新而非整體協調型的推進；百花爭艷式的創新而非系統設定型的推進；自發調整式的創新而非組織控制型的推進。二是實踐效果突出而理論提升不足。主要體現在：很多創新舉措比其他地方檢察機關搞得更出色但為人所不知或者知之甚少；對成功的實踐理論上沒有進行總結和提煉；工作創新務實的多務虛的少。三是內生發展有余而學習借鑒不足。主要體現在：主要是走“自力更生”的內生型創新之路，方案設計是逐步自我完善式的，因為本身創新舉措的先進性，所以對其他地區同類的工作舉措之借鑒不足。

（三）未來指向。檢察工作創新是永無止境。深圳檢察事業也是在不斷的改革創新中得到發展的。但對比法治建設比較好的新加坡、香港等其它先進國家和地區以及檢察工作科學發展比較好的其他檢察機關，我們還有很多可以借鑒的先進經驗。面向未來，深圳檢察工作也有一個在新的起點上深化工作創新的問題。這個問題關系中國特色社會主義檢察制度的堅持與發展、關系我們檢察事業的興衰成敗、關系科學發展觀在檢察工作中的貫徹與落實，全市檢察機關要把工作創新上升到這樣的高度來認知、來推動、來攻堅。檢察工作創新要適應新要求，把握新機遇，應對新挑戰，解決新矛盾，全面貫徹落實科學發展觀，進一步解放思想、開闊思維、明確思路，努力實現法律效果和政治效果、社會效果的有機統一，更好地履行檢察職能，為深圳經濟、政治、文化、社會的全面發展保駕護航。工作創新要在落實科學發展觀上下功夫，善于用科學發展觀解決發展中存在的問題；要在創新工作機制上做文章，著眼長遠，夯實基礎，增強發展后勁，建立長效機制；要在強化創新意識上出成效，始終保持良好的精神狀態；要強力推進各項創新舉措，取得扎扎實實的進展，不斷增強檢察工作堅持以人為本、全面、協調、可持續發展的動力；要立足于深圳具體實際，切實解決制約檢察工作長遠發展的體制性困難。