我國中長期稅制改革戰略目標及其實施方案研究

龐鳳喜

（中南財經政法大學，湖北 武漢 430073）

我國中長期稅制改革戰略目標及其實施方案研究

龐鳳喜

（中南財經政法大學，湖北 武漢 430073）

稅制改革戰略目標是指通過稅制的調整、改革與完善希望實現的主要成果。而中長期稅制改革戰略目標，一般是指未來3-5年或更長一段時間內通過稅制改革安排希望達成的主要預期值。其確立，決定著稅制改革將采取的具體措施與步驟。在我國，自1950年建立新稅制以來，歷經1953年、1958年、1973年、1984年、1994年的多次稅制調整與改革，已初步形成了適應社會主義市場經濟體制要求的現代稅制基本框架。但與當代稅收承載的責任、稅收的地位、稅收面臨的環境等諸多方面聯系起來分析可以發現，我國現行稅制仍存在諸多難以適應當前政治經濟形勢要求的內容。明確中長期稅制改革目標，以盡快確立未來稅制改革的基本思路與方案，是當前亟待研究的一個重大課題。

一、影響我國中長期稅制改革戰略目標確立的因素

中長期稅制改革戰略目標，盡管屬于主觀預期上的期望值，但其確立并不是主觀臆想的東西，而是受制于客觀存在的諸多因素。這些因素既決定著中長期稅制改革戰略目標的確立，也是衡量中長期稅制改革戰略目標實現程度的重要參數。綜合來看，這些因素主要包括：

1.當代稅收的使命或職責

在現代市場經濟條件下，政府與企業及居民個人之間的關系主要體現為征納稅關系。而稅收作為國家的一種非直接償還的強制性征收，無論是稅種的設立，稅目的增減，還是稅率的調整，在利用國民收入在國家與納稅人之間分配份額進行調整的同時，也將對納稅人的經濟利益產生影響，并由此影響納稅人的行為，進而對整個社會經濟生活產生影響。因此，現代市場經濟條件下，稅收政策工具的運用，一是可以為國家籌集足額的財政資金，以滿足政府支出的需要；二是可以作為國家進行總量調控與結構調控的工具。從總量調控來看，稅收作為一種非直接返還性的財政收入，其任何增加或減少，不僅會直接減少或增加消費需求與投資需求，而且將影響企業和居民的需求行為，從而成倍放大稅收政策對社會總需求的擴張和收縮效應。從結構調控來看，在市場經濟條件下，稅收作為國家進行宏觀調控的主要工具，可通過對產業結構、收入結構、地區結構、企業規模結構等的調控，使經濟實現協調發展。而這實際上也是現代各國稅收的一般使命或職責。在我國當前經濟高速增長，而居民之間收入差距不斷拉大、社會矛盾不斷凸顯的情況下，稅收政策的實行，不僅要能獲得足夠供應一般公共支出的經費，更重要的是應發揮稅收的職能，促進經濟的持續穩定發展和協調國民所得與財富的分配。

2.當前稅收的實際地位

在市場經濟條件下，政府支出的范圍主要限于為社會提供難以按市場原則提供的公共商品，而政府支出的這種性質客觀上必然要求一種與之對應的財政收入形式。在已有的規范的財政收入形式中，就直接的意義上看，只有稅收的取得無需償還，它對應著公共商品的享用無需付費。因此，稅收實際上是社會成員為獲得公共需要的滿足或為消費公共商品而被強制性支付的一種價格或費用形式，是公共財政下最基本和最主要的收入來源，也是市場經濟條件下最基本的和唯一的公共收入形式。因此，稅收地位的重要性是顯而易見的。但實際上，由于我國當前列入政府預算的稅收收入或財政收入只是政府收入的一部分，或者說，除規范的政府收入外，還有其他支撐政府支出的資金來源，相應地，對于企業來說，稅收只是企業負擔“政府公共支出”的一個部分。而利用稅收政策實施有效的宏觀調控所須具備的一個基本前提就是：政府與納稅人之間的關系基本上是一種稅收關系。換言之，只有將政府與企業的分配關系真正確立為稅收的征納關系，使稅收收入真正成為政府的基本收入分配形式，使納稅成為企業對政府最基本的支出，從而真正確立稅收在政府收入體系中的主體地位，稅收對經濟社會活動的調控作用才能真正得以實現。

3.當前稅收面臨的環境

稅收環境是由社會各相關因素有機構成的諸社會條件，這些條件能夠影響稅制的存在與發展，以及稅制的內容與實效。因此，一定時期一國所面臨的稅收環境在很大程度上直接決定著一國稅制的改革與發展趨勢。當前，我國面臨兩大最基本的稅收環境挑戰。一是全球經濟一體化已成為世界經濟帶全局性、長期性的發展趨勢。20世紀90年代以來，以信息技術革命為中心的高科技的迅猛發展，以及WTO從制度層面上的積極推進，全球經濟一體化的進程已大大加快。可以說，國際貿易范圍的不斷擴大，國際投資的迅速增加，跨國公司作用的進一步增強，甚至已經改變了全球經濟的本質。而我國經濟已日益明顯的成為世界經濟的一個重要組成部分，這使得我國整個經濟政策以及稅收政策的確立都面臨嚴峻的全球化挑戰。二是高投入、低產出、高污染的粗放型經營發展模式的不可持續與亟待改變。改革開放30年來，我國經濟雖然持續高速增長，但付出了慘重的環境、資源與社會代價，導致目前經濟發展的瓶頸從過去的受“資金、技術和基礎設施”的約束，轉變為“高能耗、高污染”為特點的“資源緊缺”的約束，且有不斷加劇的趨勢。

4.當前稅收秉承的理念

“理念”實際上是指人們對某種事物的觀點、看法和信念。而稅收理念更多地是指立法當局對于稅收的基本看法或態度。其對稅制的確立，稅政的實施也發揮著重要的影響作用。這些理念起碼包括三個部分：一是稅收經濟觀。即稅收來源于經濟，稅收是對經濟之“果”的分配，并影響經濟之“花”的開放，如何對待稅收與經濟的關系，是涵養稅源還是竭澤而漁，無疑會影響著稅收政策的選擇與稅制的確立。二是稅收社會觀。稅收事關收入分配問題，而不是簡單的國家拿走一部分錢的問題。在市場經濟條件下，稅收作為納稅人消費公共商品支付的價格，其收取直接關系到整個國民收入分配中國家、集體、個人之間的收入分配格局；在分稅制財政體制下，稅制的確立，關系到中央與地方，以及地方各級政府之間的財政利益分配格局。在我國，伴隨著市場化改革的不斷深化，尤其是經濟轉型期居民收入差距的迅速拉大，收入分配的社會公平問題，已日益成為全社會普遍關注的最為重要的議題。因此，如何看待稅收與社會的關系，實際上事關社會的和諧發展。三是稅收法治觀與稅收權利觀。稅收的征收，從直接的意義上看，體現為一部分社會財富單方面地從納稅人手中轉為國家所有，是政治權力對財產權利的侵犯，因此，現代市場經濟國家的稅收均奉行嚴格的稅收法律主義原則，它是稅收法治精神的基本體現。而所謂稅收法治不僅是指稅制要具有形式上的法律制度，更重要的是指它必須具有獨立于法律制度之外的價值判斷。其基本要求是：制定和實際執行的稅制應當是既能夠有效保障納稅人財產權利，又能夠滿足社會公共需要的公平合理的值得尊重的“良法”。而要達到這樣的效果，無疑就必須切實賦予公民參與立法的政治權利，并通過一套運行良好的立法原則、立法程序及執法和救濟程序予以保障。反之，閉門造車，部門造法，保障的必然只是政府征稅權力，相應損害的是納稅人財產權利，也將使得和諧征納關系難以達成。

二、我國中長期稅制改革戰略目標的確立

稅收作為國家存在以來，政府手中直接掌握的財政收入手段與經濟杠桿，綜合考慮我國今天的稅收使命、稅收地位、稅收環境與稅收應秉承的理念，其戰略目標可分為一般目標、短期與長期目標及直接目標。其中：一般目標是中長期稅制改革在今后較長一段時期內始終應堅持的目標，短期與長期目標則是一般目標總攬下稅制改革方案的相對短期與長期所要堅持的目標，而直接目標則是實現上述一般目標與短期和長期目標的基本途徑。

1.一般目標：公平優先，兼顧效率

公平與效率是人類社會追求的永恒目標。通常意義上的公平與效率，是指社會公平與經濟效率。前者是指人們的收入差距應保持在社會所能接受的合理范圍之內，以避免貧富過分懸殊；后者則是指對資源利用的有效性。一般認為，經濟效率與社會公平之間存在著一定程度的替代關系。即要獲得較高程度的社會公平，通常要以犧牲一定的經濟效率為代價；而要得到較高的經濟效率，則要以犧牲一定程度的社會公平為代價。但實際上，社會公平和經濟效率是矛盾的統一。其統一性主要表現在：經濟效率使社會公平建立在更為雄厚的物質基礎上，且社會公平的最終實現要以經濟效率的極大提高為基礎。而分配的公平合理有助于社會的和諧及勞動者主動性、創造性和積極性地充分發揮，從而促進社會的穩定發展，進而全面促進勞動效率的提高。相反，嚴重的分配不公，會降低勞動者的積極性，并最終影響經濟效率的提高。

稅收作為政府參與國民收入分配的重要工具，其運用同樣涉及稅收公平與稅收效率的問題。其中：稅收公平包括經濟公平和社會公平兩個方面。前者是指通過稅制安排應為所有市場利益主體建立平等的競爭環境；后者則是指通過稅制安排影響或改變收入分配，使社會成員之間的財富占有和收入分配結果處于相對均等狀態，以實現社會公平目標。而稅收效率具體包括稅收的經濟效率與稅收本身的行政效率。前者是指稅收政策的實施，應該有利于資源的有效配置和經濟機制的有效運行，從而使稅收的額外負擔最小。后者則是指政府在取得既定收入的基礎上，應使稅收的征納成本耗費最低。顯然，稅收效率與稅收公平之間同樣存在著既統一又矛盾的關系。

在我國長期實施“讓一部分人先富起來”、“讓一部分地區先富起來”的“效率優先”思維支配與系列政策配套支持下，確實有一部分人、一部分地區率先富裕了起來，但遺憾的是，始終未能有效啟動國內需求市場，或為國內提供廣泛而有效的需求。而其重要原因又在于，地區之間、居民之間收入差距的迅速拉大。事實上，現代市場經濟條件下，政府的主要職能是維護社會公正與公平。但在我國，不僅政府在再分配中存在嚴重缺位，而且在初次分配所導致的社會不公平中，我國政府本身就負有不可推卸的責任。其基本表現在于：正是由于政府背離社會公正的原則，從而造成了社會成員在城鄉之間、地區之間、行業之間、單位之間等方面資源利用上不公平，以及收入差距的擴大。其最主要的表現又在于壟斷行業收入過高。而其背后的原因就是：政府缺乏社會公正的理念，缺乏維護社會公正與平等的作為。加之我國政府掌握著計劃經濟時期遺留下來的大量資源，并大多以國有壟斷行業、國有壟斷經營企業的方式進行分配，從而使得其對社會不公平的加劇作用尤其明顯。因此，在當前的國際國內環境下，稅收作為政府掌握的調節收入分配的重要手段，應固守公平優先的原則，在國民收入初次分配、再分配及第三次分配中都應該積極發揮重要的調控作用。

2.短期與長期目標：短期經濟增長與長期經濟可持續發展目標相互搭配，并服從于長期稅制建設的健康發展

經濟增長，通常是指在一個較長的時間跨度上，一個國家人均產出或人均收入水平的持續增加。它之所以應成為我國中長期稅制改革方案中應確立的短期目標，其基本理由在于，盡管2008年我國人均GDP首次超過3000美元，2010年中期最新統計顯示，我國經濟總量更是已超過日本成為世界第二大經濟體，但我國人均國民收入與發達國家相比仍存在著極大的差距。實現較快的經濟增長，是較為迅速地增加居民的收入，提高居民生活水平的基本途徑。況且，我國目前還面臨著一系列的社會問題，沒有較快的經濟增長也難以解決。

而從長期來看，我國經濟已不允許繼續沿著老的套路進行發展，經濟發展模式亟待轉型，經濟增長方式亟待轉變。具體包括：一是應努力將帶動經濟發展的主要力量由投資、出口轉變為投資、消費、出口協同發展；由第二產業帶動經濟增長轉變為第二產業、第三產業協同帶動；由物質資源消耗帶動轉變為科技進步、管理創新帶動。二是在保經濟增長的同時，要堅決防止高耗能、高污染、低水平的重復建設，引導全社會更加珍惜資源，積極開發節能降耗環保技術，防止為保增長重走粗放型發展老路。

而短期目標與長期目標通常是有一定沖突的。在我國現有的經濟發展階段與當前的宏觀經濟環境下，短期利益大多具有矛盾的尖銳性、時間上的緊迫性，因而套用傳統手法、依循傳統路徑的經濟干預措施極易出臺并獲得實施。但這樣做的結果是，從短期來看，經濟雖然能保持一時的高速增長，并一定程度上解決社會穩定和就業等問題，但實際上解決不了長期以來形成的經濟內外失衡問題與增長方式不科學的問題，因而極易出現以短期利益損害長期利益的局面，從而也易導致更大的經濟波動。例如，單純著眼于投資的增加，短期內有助于拉動內需，但長期來看，對增加私人消費作用是有限的，且極易進一步加大產能過剩。而我國經濟的根本出路在于實現經濟增長模式的轉型。因此，致力于短期經濟增長的稅收政策應與著眼于長期經濟可持續發展的稅制改革相互搭配，不應因短期利益損害長期利益，妨礙長期稅制建設的健全發展。同時，短期稅收政策應視經濟情況靈活調整，以避免短期政策變成永久性制度。

3.直接目標：建立商品勞務稅、所得稅、財產稅并重的稅制體系，且實現征管改革與稅制改革的同步推進

學理上來講，稅種可以分為三大類別，即商品勞務稅、所得稅與財產稅，它們在國民收入形成與分配的各階段課征，包括所得取得環節、消費支出環節、儲蓄環節、投資環節、財產持有環節、財產轉移環節等協同配合，達到財政目標與經濟社會目標。

商品勞務稅以商品和勞務為課稅對象征收，稅基廣泛、可靠，且以商品和勞務的銷售收入或者銷售數量為計稅依據，計稅方法簡單，因此，商品勞務稅一直是各國政府財政收入的主要來源之一，并因此也成為政府調節經濟的一個重要杠桿，在各國的稅收、財政以至經濟發展中發揮著重要的作用。但商品勞務稅屬于對物稅，即不考慮不同納稅人各自的具體情況，對從事同樣商品、勞務交易的納稅人按照相同的標準課稅。盡管從橫向來看，此類課稅負擔比較公平，但縱向來看，即從不同納稅人的負稅能力來看，則具有累退性。因此，現代國家的課稅，在課征商品勞務稅的同時，還會課征所得稅及財產稅，以便既滿足政府的支出需求，又滿足政府調節收入與財富差距的需要。

從所得稅來看，它實際上是對生產要素交易發生的所得征收的稅。而由于課稅所得通常是能夠用貨幣計量且能夠增強納稅能力的凈所得或純所得，因此，所得稅的課征，盡管征管難度大，但具有稅負公平、調節靈活的特點。這使得所得稅不僅成為當今各國政府財政收入的一項主要來源，而且成為政府調節經濟，促進社會分配公平的一個重要杠桿，并成為各國政府社會政策和經濟政策的主要傳導工具之一。

從財產稅來看，在商品經濟條件下，財產課稅與所得課稅具有一定的同一性。這是因為：一是財產稅的納稅人必須用所得來繳納財產稅；二是如果財產稅的課稅對象屬于可以取得收入的資本，則財產和所得之間就具有可以相互轉化的性質。但財產課稅與所得課稅仍然有明顯的區別，表現在：財產課稅是對財富的存量，即對財產本身的數量或價值課稅，而所得課稅是對財富的流量，即對財產產生的收益或所得課稅，且財產課稅的納稅人不一定是財產的主人，而所得課稅的納稅人多是所得的擁有者。而財產課稅和商品課稅的關系也比較密切。從課稅客體看，財產也表現為物品，不過是耐久性相對較長的物品。當財產出售時，這些物品就更具有名副其實的商品性質。二者的區別在于：一是商品課稅的課稅對象是流通中的商品，屬貨幣資金流量部分；而財產課稅的課稅對象是財產，屬財富的存量部分。商品課稅中的商品都加入商品流通行列，發生一次或多次交易行為；財產課稅中的財產多半不參與流通，不發生交換或交易。商品課稅是一次課征；財產課稅則是定期征收。且財產課稅中的大多數稅種都具有直接稅性質，稅負一般難以轉嫁。

因此，財產稅與所得稅、商品勞務稅搭配可以真正發揮稅收的功能，實現稅收的職責。但這些稅種稅系的改革，如果沒有稅政的及時推進，同樣是紙上談兵，難以收到預定的效果。正因為如此，我國中長期稅制改革方案的直接目標應該是：建立商品勞務稅、所得稅、財產稅并重的稅制體系，且實現征管改革與稅制改革的同步推進。

三、我國中長期稅制改革方案的實施

在1994年大規模的工商稅制全面改革以后，自2003年起，我國實際已開啟新一輪的稅制改革與完善工作。尤其是2008年內外資企業所得稅的統一，2009年增值稅的轉型，成為新一輪稅制改革以來最重要的改革舉措，這些改革雖然一定程度上正在逐步彌補現行稅制的缺陷，但由于改革采用的方式是“零敲碎打”式的，即是成熟一項改革一項，因而仍然難以適應我國經濟社會快速發展變化期待稅收作用有效發揮的迫切要求。綜合當前的諸多因素考慮，我國中長期稅制改革方案應該是系統性的、較大規模的全面改革。

1.商品勞務稅的改革

（1）進一步改革與完善增值稅制度，使增值稅真正回歸中性的特性

我國采行國際規范的增值稅計稅方法已逾15年，但由于我國一直存在著增值稅征稅范圍偏窄、稅率結構復雜、小規模納稅人范圍過大、稅收優惠過寬等大問題，從而使得規范的增值稅所應具備的一般特點在我國始終難以真正體現，增值稅內在的優越的自我監控機制難以有效運行，由此也抑制了增值稅優越性的發揮。事實上，增值稅自我監控機制生效的基本要求包括：一是納稅人完整。即應將所有參與經濟活動過程的組織或者單位納入增值稅納稅人范圍。二是對所有增值稅納稅人一視同仁。即所有納稅人應適用相同的計稅方法和征收方式，以保證所有增值稅納稅人都處于增值稅鏈條之中。三是征稅范圍完整。即應在農、工、服務各產業部門和批、零各交易環節普遍征收增值稅，以避免增值稅鏈條的中斷。四是實行單一稅率。即所有納入增值稅征稅范圍的業務全部實行相同的稅率。五是基本上不存在增值稅稅收優惠。即幾乎所有商品、勞務所含的已繳增值稅稅款都可以得到全部抵扣，以保持鏈條的連貫性。此外，還需要有較高的稅收管理水平。因此，增值稅改革涉及的主要內容包括：一是首先應將與企業產品生產和銷售密切相關的物流業中的運輸、倉儲、裝卸、搬運、包裝、流通加工和配送先行納入增值稅征收范圍；其次，應將租賃業、廣告業、銷售不動產及整個服務業等行業逐步納入增值稅征收范圍，以逐步消除對服務業征收營業稅而存在的重復征稅問題，并通過對不動產征收增值稅，實現完全的抵扣制。二是努力減少小規模納稅人的范圍。換言之，應努力擴大增值稅一般納稅人的范圍。三是簡化增值稅的稅率結構。四是完善增值稅的免稅制度。同時，應特別注意加強增值稅涉稅資料的管理。因為在憑專用扣稅憑證實施抵扣的計稅方法下，發票管理僅僅是增值稅管理的基礎環節，而會計報表、納稅人金融往來數據、經濟交易往來數據以及內部管理資料等都是增值稅管理中必不可少的輔助資料。

（2）改革和完善消費稅制度，加強對消費支出的調節

消費稅是市場經濟條件下稅收調節消費支出方向，緩解居民之間收入分配的主要稅種。未來的消費稅改革，一是應調整征稅范圍。包括將一些原來作為奢侈品但已逐步轉化為大眾消費品的情況剔除出消費稅征稅范圍；而一些高污染、高資源消耗、限制性高檔商品、奢侈性消費品及消費行為則應納入消費稅調節范圍。二是改革消費稅價稅搭配方式。即應將價內稅模式轉換為價外稅模式，以便直接發揮稅收對消費支出的調節作用，而不是借助于價格間接地發揮調節作用。

（3）改革和完善資源稅，研究開征環境稅，促進資源、能源節約利用和環境保護

我國資源稅自1984年正式開征。理論上講，資源稅應在較大程度上承擔起保護資源合理利用、維持經濟社會可持續發展的重任，但我國資源稅實際上更多地成為了地方的一種財政收入來源。在我國甚至全世界當前及未來的經濟社會發展都面臨越來越嚴峻的資源約束的情況下，我國亟待加快以完善資源有償使用制度和生態環境補償機制的資源稅制改革。其內容主要包括：擴大征稅范圍、合理分配稅負、優化稅率結構、調整計稅方式、細化稅目設置等。

而環保稅是指國家為了限制環境污染的范圍與程度，對導致環境污染的經濟主體所征收的特別稅收。在我國，盡管經濟發展之初即提出過要防止走發達資本主義工業國家走過的“先污染、后治理”的發展道路，但實際的發展過程中，對GDP的過分熱衷，對政績追求的急功近利等諸多因素的影響，我國無疑重蹈了發達國家的覆轍，并嚴重損害了我國經濟社會發展的質量。本著污染者付費的原則，開征環保稅有助于促進環境資源的合理利用，而這也是促進經濟社會可持續發展的內在要求。當前，可在費改稅的基礎上，積極推動環保稅立法，可重點考慮對碳排放、二氧化硫排放和污水排放征收。同時，密切關注發達國家環保稅的征收與改革態勢，積極應對，以保護我國利益不受到大的損害。

2.所得稅的改革

（1）改革和完善企業所得稅，進一步明確稅收優惠的導向作用

企業所得稅是國家以稅收形式影響擁有應稅所得的經濟實體經濟利益的稅種，以按稅法要求調整的企業利潤為計稅依據，直接參與企業純利潤的分配，因而直接關系到企業的切身利益。而稅收對經濟活動的鼓勵與限制通常可綜合地通過企業所得稅稅負加以體現，更直觀的是通過稅收優惠的范圍與力度加以體現。因為稅收優惠是國家為了實現特定的社會經濟目標而對納稅人給予的一種無償援助或補貼，是國家利用稅收手段促進經濟發展的重要舉措之一。在當前的稅收環境下，對于企業所得稅來說，稅收優惠主要應在以下方面加以完善：一是積極扶植新興產業。新興產業是指隨著新的科研成果和新興技術的發明與應用而出現的新的部門和行業，包括節能環保、新能源、信息產業、新材料、新能源汽車、生物產業等。發展新興產業是提高全社會的經濟效率、增強一國綜合國力的需要，我國有必要大力培育和發展戰略性新興產業。尤其是在我國傳統能源中的石油進口依存度已超過50%，煤炭已成為世界上最大的凈進口國，而傳統石化資源污染極為嚴重的今天，實行支持新能源發展、新能源汽車發展的稅收政策具有十分重要的意義。二是鼓勵企業技術進步、企業技術創新和產業升級換代。企業是科技創新的基礎和主體，但是我國企業自主創新能力嚴重不足。很多企業技術落后、資源利用效率低下，核心競爭力不足，而提高自主創新能力是調整經濟結構、轉變經濟增長方式和提高國家核心競爭力的中心環節，我國急需在實踐中走出一條具有中國特色的科技創新之路。稅收政策上有必要繼續加大企業研發資金投入的稅前扣除力度，以鼓勵企業更多地進行研發投入。三是進一步完善就業稅收政策。就業壓力是我國當前和未來一段時間里都將面臨的嚴峻的社會問題，可考慮將一定情況下的大學生、農民工等群體納入稅收政策扶持的范圍。四是實行各具特色的促進區域經濟協調發展的稅收政策。在我國當前地區經濟發展不平衡，社會矛盾凸顯、國內外經濟發展環境錯綜復雜的情況下，仍有必要實施適當的區域發展政策。包括對西部及西部的一些特定區域，如新疆、西藏、廣西，及東部的一些區域，如上海的“兩個中心”建設、天津濱海新區發展、福建海峽西岸經濟區發展等實施一定的各具特色的區域優惠政策。

（2）改革和完善個人所得稅制度，加強對個人流量收入的調節

個人所得稅是調節個人生前收入流量的重要稅種。我國現行個人所得稅稅率偏高，累進級次偏多，級距偏小，既易增加高收入者的逃避稅動機，又容易加重中低收入者的稅收負擔。當前要發揮其調控作用，其基本思路應為：著重減輕中低所得者稅負及提高高所得者稅負，而提高高所得者的稅負的突破口在于掌握稅源資料，擴大稅基，而這也有助于提高個人所得稅占整個稅收收入的比重。同時，通過適時轉換個人所得稅征收模式，可增強個人所得稅調節收入分配的公平性；通過降低稅負，尤其是中低收入階層的稅負，可以緩解居民之間的收入差距。其可以做的工作主要包括：一是可將征稅級次由9級減為4-5級；二是可將最高邊際稅率降至30-35%；三是可將第一級的征稅級距由月應稅所得額500元以下增加至5000元以下；四是可適當增加家庭扶養親屬扣除額及住房租金支出等扣除項目。

（3）研究開征社會保障稅，真正為居民構建強大的社會保障安全網

在我國，自2000年60歲以上的老人占總人口的比重超過10%進入老齡化社會以來，老年人如何被妥善贍養的問題正日益突出，而且隨著生活環境的改變，醫療技術的進步，就業競爭壓力的加大，醫療保障、失業保障等問題同樣日益顯化。近年來，尤其是國際金融危機對我國經濟社會的沖擊以來，我國各級政府投入社會保障的力度不斷提高，使得當前與未來的社保資金壓力越來越大，財政風險越來越高，而且這也是我國當前和未來必將長期面對的一個大難題，迫切需要進一步深化社會保障制度改革。但實踐中卻一直存在著制度不統一、社會保障統籌層次低、社會保障資金征繳體制不合理等原因而面臨的擴面難、繳費基數不統一、繳費基數不實、資金安全存在隱患、征繳成本高昂等一系列障礙。而理論和實踐都不難證明的是，完善社會保障籌資方式，開征社會保障稅，是化解社會保障制度深化改革諸障礙的突破口，是深化社會保障制度改革的切入點，因而也是推進我國社會保障事業發展與完善的理性選擇。應加快研究開征社會保障稅的步伐，以法律形式規范社會保障制度，其目標是真正為居民建立全方位的社會保障體系。而這既有利于增強政府在社會公平實現上的作用，也有助于使人們不必通過大量儲蓄來防范未來的各種風險，從而有可能更多的進行即期消費，從而有效地刺激經濟健康發展。

3.財產稅的改革

改革開放以來，隨著經濟的快速發展和市場機制的不斷完善，我國社會財富總量快速擴張，個人財產急劇累積，增值速度也不斷加快，使得財產稅的稅源日益豐厚，與此同時也出現了社會財富日益向少數人集中，社會貧富懸殊加大的不和諧現象。而財富的差距無疑會進一步加大收入的差距。由于個人所得稅主要是對即時收入進行調節，因此，一般只能運用財產稅來對財富的存量進行調節。但我國現行財產稅體系殘缺不全，對居民財富差距的調節作用極為有限，不僅未能有效地調節收入與財富的差距，而且難以為經濟社會的可持續發展籌集足額的財政資金。必須重新認識財產稅的功能，并加以充分開發與利用，以有效彌補所得課稅和商品課稅兩大稅系的功能性缺陷，共同構成一國完整的稅收體系。當前，其改革起碼主要涉及三個方面：

（1）改革和完善房地產稅制，加強對個人存量財產的調節

以房地產等不動產為課稅對象征收的房地產稅是理想的地方稅稅基。因為房產這類典型的不動產具有固定的座落地點，不能隨意移動，地域性強，而且房產與每個家庭、每個個人都息息相關，以房地產等財產作為稅基征稅相當于對轄區內每一居民征稅，收入穩定可靠，不易發生周期性波動。而且房產、土地等財產的增值及收益的高低與當地的基礎設施及地方政府的公共服務的優劣密切相關，不論是企業財產還是個人財產，都享受著來自地方財政公共支付的利益，加之財產稅收入的財政支出目標主要在于地區性的公共服務，因此，對轄區內的財產課稅，極大地體現了付稅與受益對等原則，企業和居民理應承擔相應的納稅義務。尤其是，由于房地產既具有消費資料的性質，又代表了一種相對長遠的資本投資形式，因此，當前我國居民財產存量最主要的表現形式即為價值不菲的房產，居民之間的財產存量差距也更集中地通過房產擁有量的差別體現出來，因此，改革和完善房地產稅制，加強對個人存量財產的調節，不僅有助于為地方政府提供穩定可靠的公共服務的資金來源，緩解地方經濟社會的發展面臨資金困難的窘境，而且對于緩解居民之間的財富與收入差距，構建完善的地方稅制，并完善分稅制財政體制，均具有十分積極的意義。

（2）研究開征遺產稅和贈與稅，有效調節貧富差距

改革開放之初，我國國民收入的分配相對平均，城鄉差距、地區差距、居民之間收入差距都不是特別明顯，但在經濟連續30多年超高速增長后，我國迅速創造了世界上少有的貧富懸殊。據測算，我國的基尼系數 1981 年是 0.288、1990 年 0.343、1999 年 0.397，進入21世紀后則基本上在0.4以上的水平發展，2003年達到0.46后繼續增加①，近兩年的惡化情況更是有增無減，有學者估計已超過0.5的“紅線”②。盡管成因眾多，當中也不乏合理的成分，但與一部分對政治、經濟、社會資源有控制力的個人、部門、階層，利用體制轉換期間的各種體制或制度缺陷率先迅速聚集了大量財富，使得權力——財富、權力——收入成為我國經濟資源分配中極為重要的作用機制也是密切相關的。而正是因為權力“通吃”，資本獲得了暴利，企業家才能獲得了高額回報，唯獨普通工薪階層或勞工階層獲得的是遠低于其貢獻的經濟份額，并更多地成為社會不公平感產生、社會收入差距拉大的重要根源，而相關的稅收始終未能有效跟進，因而我國一直存在較為明顯的“仇官”、“仇富”與“仇窮”情結，并嚴重危害到社會的和諧與穩定。遺產稅和贈與稅作為財產課稅體系中的重要分支，在現實生活中對緩解社會財富差距、抑制社會浪費、促進生產投資等方面，都起著積極的作用。尤其是在我國富豪平均年齡尚輕的情況下開征此稅，對于減少征稅阻力，積累稅制建設經驗是極有裨益的。

（3）完善車船稅政策，增強稅收對財富差距與資源利用的調節功能

車船稅屬于對不動產的征稅范圍，這類稅收除了籌集地方財政收入外，另一重要功能是對單位和個人擁有的轎車、游艇等財產進行調節，以緩解社會財富分配不公。在我國，隨著經濟的快速增長，部分先富起來的個人擁有私人轎車、游艇及其他車船的情況愈益增加，我國征收車船稅的財富再分配作用亦會更加重要。據統計，2009年，我國汽車累計產銷突破1360萬輛，同比增長創歷年最高，乘用車產銷首次超過千萬輛，商用車也呈現出良好的發展勢頭，并使我國成為世界第一汽車生產和銷售國家③。而我國現行車船稅的基本規范雖然遵照于剛修訂不久于2007年1月1日起實施的《中華人民共和國車船稅暫行條例》，但其稅率全部為粗線條的分類定額稅率，在當今財富差異巨大，以小汽車為例，最貴的達數千萬元，而最便宜的僅區區3萬余元，且環保、低能耗成為今天各國追求的重要發展目標的情況下，現行車船稅顯然完全未能起到稅收應有的調節功能，因此，調整車船稅的稅負水平、改革車船稅計稅方式十分必要。建議對該稅種結合汽車排量與使用年限重新設計稅負與稅率。

4.將對征管的全面配套改革作為中長期稅制改革方案應有的題中之義

衡量一項稅制或稅制改革是否有效的標志，不僅體現為稅制的設計是否適應當時所處的稅收環境，而且還綜合地體現為在稅制執行的結果上，即其理論稅負與實際稅負是否保持一致。而這種有效性的實現，與一定時期的稅務管理能力密切相關。改革開放30年來，我國大規模的稅制改革有兩次，即1984年和1994年的工商稅制全面改革，而小改革、小調整則更是頻繁進行，而稅務征管改革也在稅務機構內部多次進行，但實行的結果卻很難得出稅制改革與征管改革成功的肯定結論。其基本原因在于，從一定意義上講，稅制的設計問題，也就是稅收負擔的設計問題，或確立合理的稅收負擔水平的問題。但我國實際的稅制制定與實施中，由于始終未能從根本上改變對納稅人稅源狀況底數不清、情況不明、預測不準、資料不全、信息不實、監控乏力、管理不到位的狀況，也就是說，始終無法弄清楚納稅人實際的稅負情況與負稅能力，因此，每一次的稅制改革與稅負調整，實際上都只是以保證國家財政收入為基本目的與根本目標，因而從根本上制約了稅制的完善與稅收調控作用的發揮。換言之，正是因為我國稅制的確立過于重視稅制本身而忽略了當時的稅務管理能力，因而也在相當大的程度上使得我國稅制的實施背離了稅制設計的初衷。事實上，稅務管理能力本身就應該成為有效稅制改革的中心。對于本輪稅制改革而言，稅收征管改革的核心應圍繞切實有效地提高稅源監控能力進行。因為無論是財產稅的改革、個人所得稅的完善，還是增值稅范圍的拓展，其最需要解決的瓶頸都在于涉稅信息的收集與控制。因此，中長期稅制改革方案中，對征管實施全面配套改革應成為其應有的題中之義，否則，再完美的稅制改革方案也難以取得實質性的預期效果。

注：

①王紅茹：我國收入差距最高達33倍 第三次分配被寄厚望，《中國經濟周刊》，2006年6月26日

②田嘉力：我國基尼系數是“逼近”還是“越過”紅線，人民網―強國社區，2010年5月30日

③曉峰：全年汽車產銷突破1360萬輛 2009中國車市首居世界第一，大眾網—齊魯晚報，http://www.sina.com.cn，2010年01月20日

［1］于宗先，王金利.臺灣賦稅體制之演變[M].臺北：聯經出版事業公司，2008.

［2］龐鳳喜.國際金融危機、國內經濟環境與我國稅收政策選擇[J].中南財經政法大學學報，2009，(3).

［3］龐鳳喜.增強涉稅信息的對稱性應成為強化稅收征管的聚焦點[J].涉外稅務，2009，(10).

2010-09-06

教育部“新世紀優秀人才支持計劃”項目，國家社科基金項目《稅收調控國民收入分配的有效性研究》（編號：09BJY090）成果。

龐鳳喜（1962-），女，湖南湘潭人，經濟學博士，中南財經政法大學財政稅務學院教授、博士生導師，校首批“511”人才工程財政學學科帶頭人，首批優質課程《中國稅制》首席教師，首屆“研究生創新教育”優秀導師，曾獲財政部“部屬院校成人高等教育”優秀教師稱號，入選教育部“新世紀優秀人才支持計劃”，兼任中國稅務學會常務理事、學術委員等職。已出版個人專著4部、主編教材5部，主持國家社科基金課題3項，在各類刊物上發表學術論文100余篇。