政府審計機關政策評估業務研究

楊 麗

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233041）

政府審計機關政策評估業務研究

楊 麗

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233041）

政策評估作為政府審計機關工作的一個新領域，需要注重借鑒政策科學中的一些政策評估方法，理論聯系實踐，在借鑒中加以學習、運用，在借鑒中學會創新，摸索出一套科學、合理、有效的方法，逐漸建立起一套完善的體系。

政策評估；政府審計；專項審計

政策評估就是根據一定的標準、指標和尺度，對公共政策的效率、效益、效果及其價值進行判斷的一種管理和研究行為，其目的在于取得有關這方面的信息，作為決定政策變化、改進以及制定新政策的依據[1]。

一、政府審計機關開展政策評估的原理與方式

審計職能理論強調，審計的職能就是通過調查取證，對審計對象從法規和制度等層面提出宏觀性的政策意見和建議，這與政策評估在性質上也是不謀而合的。尤其在當下，我們對審計提出了新要求，審計不僅要起到監督的作用，還要發揮預防性和建設性的作用，注重從制度和機制上提出解決問題的對策和建議，國家審計要真正更好的發揮“免疫系統”的作用，還必須從政策層面加以關注和考察，以促進政策制定過程的科學化和規范化，這和政府審計機關開展政策評估也有異曲同工之處。

政策評估是評估主體根據收集來的信息資料，依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果等價值進行判斷的過程。因此，政府審計機關開展的政策評估業務不易采用一般的審計程序，也不易采用傳統的審計方式和方法，而是應采用政策科學的一套理論方法，依據政策科學中的程序和要求進行。當然在方式選擇上，審計調查因其方式靈活、操作簡便等，不失為一種好的方式，可以在政策評估的過程中加以采用。

二、政府審計機關開展政策評估的必要性

評估主體是政策評估系統的核心要素，現階段我國的公共政策評估主體以內部評估主體為主，缺乏外部評估主體。作為外部評估主體，政府審計機關有其獨有的內在優勢。

國家審計機關作為外部評估主體，其開展政策評估不僅能克服內部評估主體的不足，而且也能夠彌補其他一般性評估機構的缺陷。由于國家審計機關所具有的獨立地位，不會因為經濟利益的誘惑而喪失獨立性，從而其政策評估的結果會更加客觀公正、可靠可信。與政策的制定與執行者等內部評估主體相比，國家審計機關所具有的獨立性是法律賦予國家審計機關地位所決定的，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計法》明文規定審計機關在行使審計監督權的過程中，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。[2]

與其他一般的外部評估機構相比，審計機關是一個相對封閉的對政府的監督系統，不僅具有法定的獲取相關信息的手段，來收集政策評估所需要的各種資料，而且還具有暢通的信息反饋機制，以及時向政府高層決策部門報告評估結果，促進評估結論的應用。審計機關作為權威的政策評估機構，有高素質的專業評估人員做保證，有自上而下的組織系統為依托，使得評估更具科學性，更加嚴謹高效，因此更容易被采納。審計機關開展政策評估的獨特優勢，使得開展政策評估成為國外大多數國家審計機關的普遍做法。

三、政策評估是審計機關開展工作的有效途徑

政策評估是公共政策過程中的一個重要環節，是政府決策民主化、科學化的必然要求，是合理配置資源的基礎，是審計機關為政府宏觀決策服務的有效途徑。政策評估確定的政策效果，可以作為決定政策未來走向的主要依據，政策評估的目的在于分析政策的有效性信息,評估當期目標與效果是否達到,分析其預后效應和綜合效應。一個有效率的政策評估系統是促使政策制定和實施系統有所改進的動力來源，通過政策評估還有利于提高公共政策機構的工作效率和服務質量。

（一）政策評估是檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑

實踐是檢驗真理的唯一標準。政策方案制定和執行以后效果如何、政策目標的實現程度如何，我們只有通過政策評估實踐，即通過設計嚴格的科學程序，加以準確充分的數據，運用客觀科學的方法對政策進行評估，才能作出正確的判斷。因此，一項政策究竟是否實現了預期的效果，多大程度上實現了預期目標，產生了怎樣的社會影響，公眾的反應如何，或產生了哪些非預期的連帶的效果，都需要我們進行科學的評估工作。也就是說，在政策評估過程中，評估人員要密切關注政策執行的動向，搜集相關的資料和信息，再加以科學的分析、論證，得出可靠的結論，以此確定該項政策的效果好壞與否，執行過程的效率高低如何以及其效益如何。它包括兩個方面：一是對政策方案制定的效果進行評價，即對政策方案的科學性合理性進行評價；二是對政策執行的效果進行評價，即在執行政策中各種資源配置的效率效益如何。

（二）政策評估是決定政策去向的重要依據

政策評估不僅是為政策制定者提供政策實施后的效果、效益及其價值方面的信息，更重要的是為政策未來變化提供依據，政策評估的結果影響著政策未來的發展趨勢。伴隨著政策執行過程的不斷推進，其發展總會呈現出一定的走向，是偏離了原來的目標，還是離目標越來越近，目標實現是更加順利，還是變得更加艱難曲折，該項政策是應該延續、修正革新還是終結？這都必須依據一定的客觀資料，能夠提供這種客觀資料并加以分析判斷的有效活動，只有政策評估。政策的走向一般分為三種情況：第一，政策繼續。即通過科學的評估，發現該政策針對的問題還沒有得到解決，而且政策環境也沒有發生很大的變化，基于此，我們不需要對政策進行改正或是調整，還適宜用原來的政策繼續指導解決這個問題。第二，政策調整，或稱政策革新。如果一項政策在執行過程中，環境發生了變化，或是遇到了新情況、新變化，原來的政策對新發生的情況卻沒有預見性，致使其在新形勢下不再具有適應性，但又不值得完全推翻它來制定新的政策，那我們就需要對原有的政策進行調整或者革新，以適應新變化，更好地實現政策目標。第三，政策終結，即對政策的完全終止。政策終結分為兩種情況：一種情況是政策目標已經實現，這項政策已經達到最初制定時要完成的目的，也就是一個政策周期已經完成了，屬于“壽終正寢”；另一種情況是政策環境或問題本身發生了非常大的變化，以致原有的政策已明顯不能解決問題，而且通過調整也已無濟于事，或與制定新政策相比，調整的代價更高，這時就需要終結原有的政策，制定出新的、更有效的政策來取而代之，此乃屬于“半路夭折”型。值得說明的是，為了避免終結舊政策帶來的混亂和舊政策與新政策之間的脫臼，最好舊政策的終結與新政策的出臺能夠同步。由此可見，無論是政策的繼續、調整還是終結，都必須建立在科學、系統和全面的政策評估的基礎之上。

（三）政策評估是合理配置資源的有效手段

當我們面臨很多問題需要解決的時候，比如說對政府而言，政府需要同時制定與執行很多項政策，如經濟政策、政治政策、環境政策、教育政策、能源政策等等，但是在資源有限的情況下，我們不能夠對每項政策都不計成本的大規模投入，那么究竟哪項政策需要大規模的投入，而哪項政策不需要大張旗鼓，或者不具有時間緊迫性，可以暫時緩一緩，也就是說，有限的資源要怎樣進行配置才算合理呢？要回答這些問題，我們只有通過政策評估。政策評估的意義就在于，通過政策評估我們可以確認每項政策的價值，以此來確定政策資源的投入比例和優先順序，以實現這些資源的價值最大化。通過政策評估，我們還可以發現以往政策資源的分配是否具有合理性，并作為以后工作的借鑒，以此實現政策活動更加優質高效的進行。

（四）政策評估是公共決策科學化、民主化的必由之路

社會的發展與進步，必然使得一些新情況和新變化的不斷涌現，國家在管理社會生產和社會活動中，不能僅僅依靠老眼光和所謂的過去經驗來解決當下的問題，社會的發展，我們解決問題的方式也要與時俱進，要真正的突破經驗主義的束縛，唯有進行政策評估，政策評估也正是使決策邁向科學化的必由之路。通過政策評估，我們也可以隨時抓住情況的變化，對政策的繼續、調整或終止做出決定。

政策評估的過程就是全民參與的過程，要使政策的制定和執行真正了解民意，反映民意，來實現人民當家做主。此外，科學的政策評估也為下一步進行民主決策奠定堅實的基礎。因此，政策評估對于公共決策的科學化民主化是不可或缺的。

四、政府審計機關開展政策評估的內容選擇

從西方管理科學理論中我們可以看到，由于發達國家擁有了成熟的市場經濟和較完善的民主程序，政策評估體系從內容到形式都是沿著“技術評估(單一評估)——道德評估(社會評估)——系統評估(綜合評估)”的路線發展的。而從時間序列上表現為：事前評估——事中評估——事后評估。

和政策科學中廣義的政策評估不同，因廣義的政策評估還包括在政策制定環節對尚未實施的政策方案的評估，而審計機關進行的政策評估應該是在政策開始執行之后，對政策執行過程和執行效果的評估。由于審計機關的獨立性，審計機關不能對尚未實施的政策方案進行評估。但是，這并不意味著審計機關不能關注政策制定過程，審計機關可以對政府制定政策時所依據的信息是否可靠、是否充分等情況進行審查。因此相對而言，我國政府審計機關的政策評估則更多地表現在“事后評估”階段。[3]

為了更好地推進政府審計機關順利的開展政策評估，應該注重評估內容的選擇。政府審計機關開展政策評估的主要內容有：對政策本身的評估、對政策執行效果的評估、對政策執行效率的評估、對政策執行外部效應的評估。

（一）對政策本身的評估

任何一項政策的制定都是為解決某一社會問題而產生的，那么政策本身是否合理、合法，成為我們判斷這項政策好壞的前提，即任何一項政策不能與國家的法律法規相背離，必須和國家的宏觀經濟戰略相一致，與其他相關的政策相協調，否則，再好的政策也只會和國家和人民的利益背道而馳，只會南轅北轍離目標原來越遠，目標永遠也不會實現。因此，審計機關在開展政策評估的過程中，要立足于對現有法律、法規和國民經濟發展戰略的準確把握之上，通過對政策執行結果的調查了解和以往經驗的總結，做出合理的評價。

（二）對政策執行效果的評估

政策執行的效果，就是政策實施之后所產生的各種社會影響影響和結果，對政策執行效果的評估，應考察該項政策是否實現了預期的目標，多大程度上實現了預期目標，產生了怎樣的社會影響，等等。并分析個中原因，找出應對措施。

（三）對政策執行效率的評估

政策執行的效率，是指政策的投入與產出之間的比例關系，即為取得預定的政策效果所耗費的政策資源的數量。政策成本即政策的投入，它既包括人力、物力、財力和信息資源，還包括必要的時間；政策產出既包括好的產出，也包括不好的副產品。因此，我們對政策執行效率的評估，應是在保證政策效果的基礎上，在有效的時間內對它進行成本—效益分析。

（四）對政策執行外部效應的評估

政策執行的外部效應，是指在政策實施后，產生的超出政策制定者預期目標，即期望之外的其他影響結果。我們對政策執行外部效應的評估，一方面是要評估其對社會發展的影響；另一方面其是否有損于社會的公平公正；最后則要考察公眾對此項政策反映和看法。這些都是我們評價、判斷政策結論的重要因素。

政府審計機關在進行評估工作時，可以對一項政策從以上方面進行評估，這樣既可以確定評估的工作重點，也可以減少政府審計機關在進行政策評估時不必要的資源浪費。

五、審計機關開展政策評估的一些建議

政策評估專項審計調查與其他類型的專項審計調查也不盡相同，在制定政策評估的專項審計調查方案時，不僅要明確政策的內容、背景、目標等，更重要的是還需要清楚政策發生作用的原理，因而需要具備一定的專業理論知識。所以，政策評估對審計人員的理論素養要求比較高。

因此，我們要建立起一個高素質的團隊，這個團隊不僅要具備過硬的專業知識，還要具有高度的責任心。我們還要建立起完善的制度，保證政策的制定、執行與評估的規范性和連續性。在法治的前提下，也能更加明確各個環節的責任。政策評估過程做到公開、公正、準確、及時，保障信息的全面公開與交?流渠道的暢通，這些都需要法律和規章來保證實施。

［1］武漢市委組織部，市人事局.公共經濟與公共政策[M].武漢：武漢出版社，2005.

［2］鄭國洪，丁時勇，張萬鈞.國家審計機關開展經濟政策評估問題研究[J].云南行政學院學報，2010，（1）.

［3］崔孟修.政府審計的新領域：政策評估[EB/OL].審計署網站，2006-10-17.

F239.4

A

1672-0547（2010）05-0045-02

2010-09-15

楊 麗（1985－），女，安徽宣城人，安徽財經大學會計學專業碩士研究生，研究方向：審計理論與方法。