以城市化帶動城鄉一體化
——銅陵的探索和實踐

方元

（中共銅陵市委，安徽銅陵244000）

以城市化帶動城鄉一體化
——銅陵的探索和實踐

方元

（中共銅陵市委，安徽銅陵244000）

文章全面總結了銅陵近幾年來“以城市化帶動城鄉一體化”的新探索、新實踐、新經驗，并針對銅陵下一步“以城市化帶動城鄉一體化”的政策，提出相關建設性意見。

城市化；工業化；均等化；城鄉一體化

一

銅陵自2008年被確定為全省城鄉一體化綜合配套改革試驗區以來，立足本市工業化、城市化水平較高，農業比重相對較低，農民增收和就業主體趨于非農化，已進入城市主導型的新特點，加速工業化、城市化，大力實施“城鄉一體”戰略，把城市建設作為推進城鄉一體化的重要引擎，大力度、快速度、高強度推進主城區由環天井湖建設向環西湖新區建設邁進，加快推進東、南部城區建設步伐，認真實施城鄉一體化建設“1+9”方案，著力提高城市的綜合競爭力，進而成功地探索出了一條以城市化帶動城鄉一體化的新路。

（一）把城市化作為城鄉一體化的引擎。銅陵市委、市政府認為：城市是區域的核心，是城鄉一體化的發展極。現代經濟，是城市的經濟；現代文明，是城市的文明。建設一座功能齊全、設施完備、個性鮮明的城市，是實施城鄉一體化戰略的首要環節。只有首先把城市建好了，才能“反哺”農村，以城帶鄉，最終實現城鄉一體化。

其一，積極謀劃銅陵未來20年城市發展目標和空間布局。近年來，隨著銅陵市經濟社會快速發展，中心城區城市人口規模不斷加大，城市建設用地需求量逐年增長。尤其是2010以來，國家重大政策不斷出臺，銅陵市被確定為皖江城市帶承接產業轉移示范市，再加上京福高鐵、國電等重大項目落戶銅陵，調整城市建設用地迫在眉睫。為適應城市發展需要，市委、市政府圍繞建設“宜商宜居宜游生態山水新銅都”、“皖中南中心城市”的目標，提出到2030年，銅陵市中心城區城市人口規模為100萬人，城市建設用地規模為100平方公里，構筑以現有主城區為核心，以東部城區和南部城區為兩翼，以中心鎮（中心村）為側翼的城鄉規劃體系。并依據“一城三區、一主兩副”城鄉空間結構，完成了東部城區和南部城區起步區規劃。

其二，積極推進城市大建設、大發展。安排編制了40項專項規劃建設任務。尤其是西湖新區標志性工程——西湖立交橋、新火車站站房、站前廣場已投入運營；南京至安慶城際鐵路建設順利推進，銅陵長江公鐵兩用大橋已進入施工準備階段；橫港集裝箱碼頭一期建成使用，銅陵港成為海峽兩岸海運直航港口；由環城北路、濱江大道和沿新大道構成的城市外環道路全線拉開等，有力地促進了西湖新區、東部城區和南部城區建設，拉開了城市框架。還配合城市化建設的需要，做出實施農村土地整治推進的重大戰略決策，將農村土地整治將城鄉建設用地置換結合起來。

（二）把工業化作為城市化的動力。銅陵市委、市政府認為：沒有工業化就沒有城市化，工業化是城市化的原動力，城市化是由工業化來推進的，工業化的過程同時也就是城市化的過程。

其一，實施“工業強市”戰略。堅定不移地走新型工業化道路，牢牢把握皖江城市帶承接產業轉移示范區和第二批資源型城市轉型試點市等契機，以轉變經濟發展方式為重點，在更高起點和層次上推進工業強市，重點打好“銅產業和循環經濟”兩張牌，加快實施“千百億”工程，大力發展現代服務業，毫不動搖地強化招商引資和重點項目建設，積極推進產業結構優化升級，加快推進城市經濟轉型。目前，銅陵有色投資60多億元的銅冶煉工藝技術升級改造項目、上海中發電氣投資20多億元的特高壓產業園項目已進入實施階段，精達工業園等20個投資億元以上的項目建成或投產，銅陵海螺日產1.2萬噸水泥熟料生產線、皖能銅陵電廠100萬千瓦機組等重大項目建設進展順利。2009年完成項目建設拆遷面積63萬平方米；開工和在建億元以上項目84個，在建項目總數650個，投資總額達820億元，增長51.9%。同時，正向國家申報把銅陵作為全國廢舊金屬拆解基地；積極與上海聯合產權交易所聯系，力爭合作在銅陵建設全國銅產品交易中心。

其二，進一步優化工業布局。圍繞率先建成承接產業轉移示范市目標，根據銅陵的區位條件和產業基礎，綜合考慮城鄉產業分工與配套，規劃建設了銅陵產業集中區，以銅陵經濟技術開發區和江北產業園為核心，構建了“一區（銅陵產業集中區）、兩片（江南片的銅陵經濟技術開發區、金橋工業園、獅子山經濟開發區、大橋經濟開發區；江北片的江北產業園）”的產業發展格局。充分利用銅陵段長江岸線優勢向兩翼展開，全力推進銅陵經濟技術開發區升格為國家級開發區，重點發展銅材加工、電子信息、冶金化工、裝備制造、紡織服裝等產業，成為全市經濟增長極。著力打造江北產業園，重點布局銅深加工、裝備制造、電子信息、生物醫藥、新材料等，實施跨江發展，為建設江北新城奠定基礎。進一步打造金橋工業園、獅子山經濟開發區、大橋經濟開發區，重點發展裝備制造、電子材料、光電產業、現代物流和現代農業等，努力形成既保持相互聯系，又錯位發展的產業分工體系。

（三）把均等化作為城鄉一體化的目的。銅陵市委、市政府認為：城鄉之間的差距不僅表現在經濟發展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共交通、醫療衛生、義務教育、最低保障等基本的公共產品上，必須把實現城鄉基本公共服務均等化就成為推進城鄉一體化的重要目的，把以人為本的理念貫穿到城鄉一體化的各個環節，2009年，銅陵市實施45項民生工程，投入資金6億元，2010年又實施48項民生工程，投入資金達8億元，使群眾真正享受到城鄉一體化發展的成果。

其一，加快城鄉基礎設施建設向農村延伸。以境內高速公路、寧安城際和銅陵長江公鐵兩用大橋建設為契機，積極推進市域“六縱六橫”干線路網建設，初步形成了行政村30分鐘到主城區、主城區和中心鎮30分鐘上高速的“半小時”交通圈。加大公交換乘中心和公交停車場建設，建成了4個公交換乘中心和1個停車場，基本實現了城市公交與農村客運的無縫對接和零距離換乘。在道路交通建設的同時，同步推進城市供水、供氣、供電、通訊、垃圾污水處理等基礎設施向農村延伸和覆蓋，基本實現了交通、供水和供氣延伸至中心村，供電和電信覆蓋到所有自然村。實施農村清潔工程，分別在順安、西湖和大通建起了三個垃圾中轉站，解決了11.3萬人的生活垃圾問題。加強水利基礎設施建設，重點實施了洲灘圩堤防加固、大型泵站更新改造和水庫標準化建設，筑牢了城鄉一體的防洪保安體系。

其二，努力使社會事業向農村覆蓋。統一城鄉就業政策和服務體系，建立健全覆蓋城鄉的社會保障體系，基本實現了城鄉養老、醫療和最低生活保障全覆蓋。2009年全市共有73.89萬人次參加養老、失業、工傷、醫療和生育保險。在鞏固擴大城鄉均衡教育的基礎上，積極推進城鄉衛生資源均衡化。2009年全市標準化鄉鎮衛生院達80%，標準化村衛生室達60%。在全省率先實施了免費婚檢，免費新生兒疾病篩查，每個農村戶口兒童都享受所有一類疫苗免費接種。8家市級醫院分別對縣（區）8個鄉鎮衛生院進行對口幫扶，20名城市衛生技術人員到鄉鎮衛生院技術掛職，20名鄉鎮衛生院技術骨干到城市醫院進修，促進城鄉衛生資源共享。加強城鄉公共文化體育設施建設，建成了78個社區文化家園和78個行政村農家書屋，廣播人口覆蓋率和電視人口覆蓋率分別達98.1%和100%，有線電視入戶率41.6%。50%街道達到省級城市社區體育先進街道標準，25%鄉鎮達到省級全民健身示范鄉鎮標準。

其三，還在政策創新上進行了探索。從戶籍制度改革入手，建立了以合法固定住所為基本的準入制度，逐步取消本市戶籍人口農業和非農業性質劃分，按實際居住地登記為“居民戶口”，實行城鄉一元化戶口登記管理制度，并率先在郊區大通鎮和悅洲進行了試點。深化農地制度改革，2009年市財政安排專項資金500萬元用于土地流轉，對土地流出農戶和從事糧食生產的流入主體，按每畝土地給予一定額度的資金補助，對流轉工作較好的鄉鎮、村給予獎勵，全市農村土地流轉總面積13.9萬畝。開展了農村宅基地確權登記試點，完成了三個村的登記發證工作。組織實施了土地整治推進新農村建設項目，涉及9個鄉鎮16個村，爭取中央和省兩級專項資金7500萬元。在全國率先取消涉農行政性收費。實施村級公益事業“一事一議”財政獎補試點132個，促進了農村公益事業發展。實施了“四百”工程(即百家組織大聯建、百名干部下基層、百個項目促發展、百件實事惠民生)，通過構建黨建新格局，以激發城鄉一體化發展活力。

二

雖然銅陵市探索出了一條以城市化帶動城鄉一體化的新路，但要將城鄉一體化發展推向一個更高層次的新階段，實現建設幸福銅陵的新境界，仍需要我們不斷探索，不斷創新。

（一）把土地政策創新作為新階段城鄉一體化發展的突破口。對于任何一個正處于高速工業化城市化階段的區域來講，土地供應與經濟發展之間的矛盾是不言而喻的，銅陵也不例外。如何通過土地政策創新和土地的集約節約利用來促進城市化帶動城鄉一體化，就顯得非常重要。

其一，要在土地政策的創新上找出路。銅陵在進行城鄉一體化綜合配套改革試驗時，面臨土地供求的較大矛盾，應該借鑒東部沿海地區的做法，在土地政策上大膽創新，為全國性土地政策改革提供先行經驗。故我們建議，一要采取“三集中”“、三置換”的政策，所謂“三集中”，就是進一步推進農民居住向社區集中、工業企業向園區集中、農業用地向規模經營集中。為推進“三集中”，切實保障農民利益，可實施“三置換”，即鼓勵農民將集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、城鎮保障和住房，實行換股、換保、換房進城、進鎮，探索農民變市民途徑。通過“三集中”“、三置換”，為城鄉一體化騰出發展空間，促進城市化進程。二要將城鄉建設用地置換項目管理改為指標管理，盡快建立市級建設用地指標交易中心，通過市場機制配置建設用地指標，實施土地利用指標的交易，體現指標的市場價值，即地票交易。地票交易使農村集體建設用地與城市建設用地增減掛鉤能夠遠距離、大范圍的轉換，大幅度提升偏遠地區的農村土地價值，較好地實現城市反哺農村的目的。

其二，要在土地集約節約利用上做文章。在耕地資源越來越稀缺和土地嚴控的政策環境下，銅陵的城市化不可能永遠靠推進農村土地整治，通過農村地區土地整理與建設用地指標交易、農村建設用地的減少與城市建設用地增加掛鉤，來獲得大量建設用地。這就要求銅陵在城市化建設中，也要探索在現有存量建設用地上做足文章，進行大膽的創新，求得存量建設用地的更集約節約利用。故我們建議銅陵一要加快舊城區低矮建筑物的改造進度，切實改變舊城片區商住、工業用地規劃容積率低、密度大、土地利用效率低的現狀。二要嚴格項目預留用地。對確需分期實施的大型項目可實施預留規劃用地辦法，但必須根據其實際到帳資金和生產建設進度分期確定供地數量。要建立有效的監督機制，對已建成投產的項目內預留用地，要督促企業盡快開工建設。三要嚴格工業項目用地管理。工業項目投資強度及建筑系數不得突破規范標準，對不符合用地定額標準的項目，應核減用地規模或停止供地。四要嚴格界定和控制工業項目配套用地。工業項目所需行政辦公及生活配套設施的用地面積，不得超過工業項目總用地量的7%。要按照集約用地的原則，調整有關廠區綠化率，不得圈占土地搞“花園式工廠”。對工業企業配套的居住、食堂等用地一律實行社會化服務。五要嚴格按照轉讓土地條件辦理工業用地轉讓手續，防止炒賣土地行為。對取得土地后沒有按合同規定期限建設廠房的土地，不得擅自轉讓過戶。屬于閑置土地的，先按閑置地作出處置，足額繳納閑置費后，再轉讓給具備使用土地條件的項目，或由政府收回其土地使用權。

（二）把提升城市綜合競爭力作為新階段城鄉一體化發展的動力源。城市綜合競爭力是一個城市在一定區域范圍內集散生產要素、提供產品和服務的能力，是一個城市經濟、社會全面協調發展的綜合體現。因此，要加快城鄉一體化發展，就必須要提升城市綜合競爭力。

其一，加快城市建設。按照“一城三區”空間結構，加快城市化進程，拉開城市框架。主城區應突出舊城改造，加快城市綜合體建設，打造中央商務區，提升城市功能，增強輻射帶動能力。西湖新區作為未來城市核心區，要按照既定的目標強力推進，加快西湖公園退耕還湖、會展中心等一批標志性工程建設，盡快形成新區雛形。東部城區和南部城區作為以城帶鄉，以工促農的兩翼，要在加快政務新區建設的同時，加快推進基礎設施建設，完善配套功能，增強聚集能力，帶動人流、物流、信息流和資金流匯集。

其二，加快發展現代服務業。要推進主城區“退二進三”，繁榮中心商務區，積極在西湖新區發展文化、體育、會展等產業，努力培育一批競爭力強的文化創意產業集群；要大力發展港口經濟，整合與開發銅陵長江段的兩岸岸線資源，全面改造濱江地區，加快橫港物流園區建設，構建以現代化倉儲為基礎，以集裝箱業務為中心，立足皖中南、呼應上海港、面向國內外航運業務的區域性港口物流中心；要依托合銅黃高速和梅龍機場興建給本市旅游業提升帶來的契機，規劃建設大銅官山公園，擴大本市中轉旅游影響力。進而加快使主城區成為現代服務業的高地。與此同時，要大膽超前謀劃京福高鐵兩用大橋橋頭經濟園區的建設。鑒于廬銅鐵路主要承擔貨運功能，并與銅九鐵路在銅形成新的交匯點，是物流業發展的最佳節點，因而可在該區域高起點規劃物流園區，努力把該區域建設成為銅陵乃至安徽最具活力的物流園區。

其三，突出產業結構優化升級。銅陵因銅立市，就城市的經濟功能而言，銅產業是唯一一個在全國有較大影響、全球有一定影響的產業，也是銅陵迄今為止唯一的核心產業。因此，銅陵的產業結構優化升級，銅產業升級是戰略重點，要作為主攻方向。要緊緊抓住銅產業鏈延伸這個重點,依托市經濟技術開發區的擴容升級和銅陵有色的國際影響力，積極承接高端銅深加工產業，做大棒、桿、帶、管的精深加工，大力實施“千百億”工程，加速形成銅產業集群，打造世界銅加工基地。與此同時，要按照“抓住銅，延伸銅，不惟銅，超越銅”的思路，重點發展高技術、高集約度和高附加值產品，推進化工、建材、電子材料等主導產業高端化、精細化，大力發展節能環保、裝備制造等新興戰略性產業。

（三）把創新戶籍制度作為新階段城鄉一體化發展的攻堅戰。據國務院發展研究中心調查，目前與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面，其他還包括義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償等。因此，戶籍制度改革牽一發動全身，唯有創新戶籍政策，方可打好這場攻堅戰。

其一，要繼續堅持“低門檻、漸進式”的戶籍改革新思路。當前銅陵戶籍改革遵循權利義務對等的原則，已使原來的“高門檻、一次性”，過渡到“低門檻、漸進式”地獲得權益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權和就業權，同等參加社會保險的權利，以及免費享受義務教育和基本免費的初級衛生保健。這樣既可以鼓勵人口的有序流動，又可以加強人口管理，也有助于實現基本公共服務的均等化。

其二，要創新戶籍改革政策。一要以推動新生代農民工轉戶進城為突破口，采取“只要是新生代農民工，無需任何前置條件就可轉戶”的政策，以引導農村居民向城市有序轉移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉差異，消除農民向城市轉移的體制性障礙，促進城鄉資源要素合理流動。二要對就讀中等職業學校的在銅學生，自動轉為城市居民。眾所周知，農村孩子一進大學就有城市的學校集體戶口，一般畢業以后到哪個城市都可以落戶。但是對中專生并沒有給這種待遇，建議銅陵大膽突破。三是可對本市西湖新區、東部城區、南部城區當地轉為城鎮居民的農民最長將在3年內保留其農村土地的收益權。允許其自轉戶之日起3年內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權，并在承包期內允許保留林權，不讓農民“裸身”出村。

（四）把創新行政管理體制作為新階段城鄉一體化發展的新要求。近年來，中國國內已有數個城市陸續進行了大手筆改革調整行政區劃，這是因為經濟發展到一定程度要突破傳統行政區劃的界限，必然要引起行政區劃的變化。因此，創新行政管理體制必須要與行政區劃調整結合起來，才能順應經濟發展，促進城鄉一體化。

其一，要結合創新城鄉一體管理體制，進一步調整銅陵行政區劃。皖江城市帶產業轉移示范區中發展潛力較大的銅陵，由于區域小，已明顯制約了經濟發展，使優勢特色主導產業集聚、擴散的回旋余地不大。因此，建議要抓住國家大力度推進行政區劃調整的機遇，努力爭取國家將樅陽縣和普濟圩農場或樅陽縣橫埠鎮、湯溝鎮、老洲鎮、周潭鎮部分區域和普濟圩農場劃給銅陵，使銅陵跨江發展，加快建設江北產業園，進而為形成江北新城奠定基礎；與此同時，要力爭撤縣改區，使目前的銅陵縣與東部城區合一，成立新區，并擴大銅官山區、郊區、獅子山區面積范圍，探索建立“區鎮合一”、“區鎮互補”等模式，促進資源整合，增強區域綜合競爭優勢，進而使銅陵城市管理體制與銅陵經濟發展相適應。

其二，要借鑒山東經驗，建立健全新型社區管理體制。按照地域相近、規模適度、有利于整合公共資源的原則，穩步推進鎮、村體制向區、社區體制轉變。可先在獅子山區率先進行鎮、村體制向區、社區體制轉變的試點。當前，要努力使行政村逐漸消失，取而代之為新型農村社區。建議按照“合村并點建設社區，集約用地發展經濟”的思路發展農村新型社區，可根據村莊不同的特點建社區，探索舊村入城、舊村入鎮、舊村入區、村企合一、合村并點等多種農村社區建設新模式。要以社區服務中心建設為抓手，將縣區級行政審批、公共服務、社會事務管理等功能延伸到農村社區，同時吸引城市科技信息、商貿物流、信用保險等各類經營性服務組織到社區設立網點，搭建公共服務向農村延伸的平臺，以解決公共服務在村鎮之間的斷層問題，進而有效地推進公共服務均等化。

F127

A

1672-0547（2010）05-0057-03

2010-09-15

方元（1965－），男，安徽樅陽人，中共銅陵市委政研室副主任。