事業單位產權制度改革初探

尤曉燕

（江蘇經貿職業技術學院，江蘇 南京 211168）

事業單位產權制度改革初探

尤曉燕

（江蘇經貿職業技術學院，江蘇 南京 211168）

由于傳統事業單位中的國有資產主體不明確、產權模糊，造成了國有資產管理不善，組織效率低下。只有跳出公有與私有產權效率的爭論，以不斷發展與豐富的馬克思主義理論為指導，并吸收西方產權理論中反映社會化大生產和市場機制運行一般規律的內容，才能有效改革國有資產管理體制，對事業單位產權制度作出科學安排。

事業單位；產權制度；國有資產管理

由于事業單位產權制度和管理體制上“國家統一所有，政府分級監管，單位占有使用”的固有缺陷，造成國有資產管理不善，組織效率低下，直接導致事業單位向社會提供公益性產品和服務的職能行使欠缺。因此，吸收和借鑒西方產權理論中的有益成分，研究現實中國有產權制度的性質、特點、存在問題，并繼承和發展馬克思主義所有制理論，以此來指導當今公益性事業單位的產權制度改革，才有可能獲得改革的成功。

一、事業單位產權制度改革的理論依據

社會主義市場經濟的基本內容是在社會主義國家的各種規范下，各市場主體自主選擇生產與經營行為的一套交易機制。各市場主體以一定的交易規則來規范自己的生產和經營行為，實現資源的合理配置。這種交易規則的核心就是產權制度。

1.公有產權與私有產權的效率之爭

西方主流經濟學和新制度經濟學認為，公有產權會導致資源租金的耗盡，因而是無效率的。如阿爾欽曾指出：“除私有產權以外的其他產權都降低了資源的使用與市場所反映的價值的一致性”?？挛鋭傊赋觯汗膊块T提供福利服務的低效率，遭侵蝕的稅收基礎，對享受福利的更高期望，三者結合，在所有的實質性福利民主國家中造成了嚴峻的財政問題。薩繆爾森在評價蘇聯模式時指出，這種增長是在巨大的人類犧牲生命損失和政治壓制的氣氛之下實現的。

部分西方學者們承認公有產權有效率，僅僅是在當市場機制調節失靈或私有化產權的運行存在高交易成本的情況下。如斯蒂格利茨曾經說過：“盡管市場總的來說回答了這些能夠保證經濟效益的基本經濟學問題，但是在某些地方這些回答是不夠的……當市場運行得不好的時候……人們就轉向政府?！彼祭饕舱J為，當交易成本很高時，公有產權的安排是有效率的。

相反，我國經濟學界學者對西方主流經濟學家提出的私有產權的高效性紛紛提出質疑。葉航認為：與私有產權相比，公有產權在資源配置方面不一定是無效的。因此，在某種程度上,公有制產權可能比私有制產權更有效率；朱富強認為，直到中世紀為止,公有財產都是最有效的制度形式,加拿大國營的加拿大鐵路公司也不比私營的加拿大太平洋鐵路效率低也是一個證明；即使是自發演進的私有產權也并非總是高效率。

在對私有產權的高效性提出質疑的基礎上，我國的經濟學者們認為我國公有制的效率并不低于發達的市場經濟國家的私有制的效率,而且肯定比發達的第三世界國家私有制的經濟效率要高。

對于私有產權與公有產權的效率之爭，吳宣恭教授認為，馬克思主義絕對不抽象地談論公有制和私有制的效率，只有跳出公有與私有產權效率的爭論，以不斷發展與豐富的馬克思主義產權理論為指導，吸收西方產權理論中反映社會化大生產和市場機制運行一般規律的內容，才能正確認識產權在我國事業單位改革中的地位。

2.馬克思的產權理論對國有產權制度改革的指導意義

早在19世紀中葉，馬克思憑藉他在法學和經濟學方面的深厚造詣，對產權理論進行了深入探討：

（1）法權關系是一種反映現實的經濟關系的意志關系，其內容由經濟關系所決定。

（2）所有權是所有制的法律形態，財產權是生產關系的法律表現。

（3）財產權不是單一的權利，而是一組權利，除了所有權外，還包括占有權、使用權、支配權、經營權、索取權、繼承權和不可侵犯權等等。

（4）財產權的各種權利，可以是統一的（統一于一個主體），也可以是分離的，而且分離的形式有多種。

根據馬克思關于財產權的各種權利可以分離的理論，社會主義國家在解決高度集中的計劃經濟體制下形成的國有資產在實際運作中出現的所有權同經營權之間的矛盾時（既存在所有權干預經營權的問題，又存在經營權侵蝕所有權的現象），可以實行財產所有權同經營權相分離，以推進國有資產管理體制改革。

二、我國事業單位現行產權安排存在的弊端

我國目前的事業單位絕大多數為國有國辦，事實上普遍存在著法人治理結構不健全、未能形成有效的所有權約束，以及經營權不能合理有效行使等現象，但把問題歸結在國有產權本身顯然失之偏頗，我們更應注意的是國有產權安排中存在的問題。

1.產權虛置，產權主體缺位

和國有企業一樣，我國的事業單位一直存在著產權主體缺位的現象。這部分國有資產產權實際上處于“虛置狀態”。多頭管理、行業所屬、部門所有、條塊分割的傳統事業體制，使得政府相應機關缺乏監督的積極性和主動性。另一方面，事業單位的主管部門并不是法律意義上的國有資產的國家代表，卻能行政干涉其資產運營。

2.所有者的權利歸屬難于界定

國有事業單位和集團力爭獲得盡可能多的權利，而國有資產管理機構和各種政府部門則盡可能截留權利。導致沒有哪一個部門真正對國有資產的管理負責，主體不清，職責不清。

從政府分級監管的角度看，雖然政府每年花費大量的人力物力通過財政部門對事業領域的國有資產進行清產核資，造冊登記，但由于財政部門不是資產產權的主體，當然也不可能對部分資產管理承擔具體的責任和義務，致使產權登記不過是流于形式，各單位擅自處置國有資產，產權長期不作界定的現象普遍存在，國有資產及其權益也很難得到嚴格保護。

3.政事不分，行政干預嚴重

對于傳統事業單位來說，在政事不分的模式下，其獨立的法人地位始終未能得到充分落實。由于產權主體不明，必然產生了不同的主體利益目標。事業單位作為實現政府多重目標的一個附屬機構，承擔著巨大的“政治責任”和“社會責任”，在多個經營目標之間搖擺不定。

總體來說，傳統事業領域的產權安排未能按照國有資產所有權主體行使所有權權能的行為能力特征，合理明確地界定出資者的所有者權利和應承擔的責任，存在權利與責任的不對稱。

三、產權明晰的關鍵是改革國有資產管理體制

清晰國有資產產權，關鍵是要改革國有資產管理體制。我國現有國有資產管理體制具有四大弊端：一是行政性強，即政資不分；二是多頭管理，即同一資產有多家部門管理；三是多環節管理，即從國有資產所有者到各單位之間有很多管理層次；四是各管理層之間約束軟化，即責、權、利不統一。

（一）明晰國有資產產權利益主體

事業單位國有資產產權的利益主體既包括產權的歸屬主體，也包括產權的各項權利在分解條件下的各種權利的承擔者，因而產權的主體并非是單一的，而往往是一組主體。

全體人民是公益性事業單位國有產權的首要利益主體，國務院委托各個部及各級政府對國有資產進行分級管理，由此成為國有資產的第二個利益主體；政府委托經營者，即各事業單位的領導去直接經營這部分國有資產，此經營者是國有資產的第三個利益主體：事業單位的所有職工可視為“部分所有者”，這是國有資產的第四個利益主體。

（二）改革事業單位國有資產的委托代理制度

1.構建國有資產專職管理體系。中國國有資產委托代理制度過分依賴行政體系，特別是政權體系，是代理成本高、效率低的根源。因此，應該實現政府行政管理職能與國有資產所有權管理職能相分離，構建國有資產專職管理體系。國有資產管理部門以國有資產產權所有者代表的身份，選派代表對不同領域公益性事業的國有資產進行監督管理；對所屬事業單位的營運狀況進行考察、評價和指導，并對所選派的國有資產產權代表和授托經營的代理人的行為、業績進行監督和評價。

2.減少委托代理環節。傳統事業單位條塊分割、條塊交叉并存的局面，導致層層授權，層層代理，委托代理的環節特別多，因此委托代理過程呈現復雜性和非可控性。理順產權關系就是要界定清楚出資者和公益性事業單位的關系，明確各自的權利、義務和責任。因此有必要縮短代理鏈條，減少代理環節。

3.建立激勵約束機制，強化監管力度。傳統委托代理鏈條之間缺乏內在的連接機制，出現責任主體混亂，職責不清，導致委托人對代理人的監控意識隨著代理鏈條的拉長越來越弱化。激勵約束機制的建立，其關鍵在于建立規范的法人治理結構，形成所有權、法人產權與經營權三者之間既相互分離又相互聯系、既相互統一又相互制衡的機制，實現三者之間權、責、利的有機統一。特別是要有資產管理部門對代理人的監管力度，強化監管手段，切實維護國有資產所有者的權益。

（三）事業單位國有資產管理體制改革的目標：創造新的產權運營主體

要改變國有資產營運效益差的狀況，必須改變由政府部門作為產權運營主體直接管理企業的局面，實現國有資產產權運營主體由行政化向企業化轉變，重新構造國有資產產權運營主體。在國家與事業單位間建立若干個中介機構(或控股公司),國家通過中介機構來管理國有資產，徹底改變無人對企業國有資產真正負責的狀況，真正建立起保證國有資產發揮良好效益的責、權、利機制，使國有資產營運呈現高效益化。但另一方面，由于事業單位的特殊性質，在資本運營機構獲取了產權運營的權力后，對其經營行為的約束與企業不同，也更為重要。

［1］阿爾欽.產權:一個經典的注釋［A］.財產權利與制度變遷［C］.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1994: 174.

［2］［德］柯武剛，史漫飛.制度經濟學［M］.上海：商務印書館，2000：335.

［3］薩繆爾森.經濟學（上冊）［M］.北京：首都經濟貿易大學出版社，1996：721.

［4］斯蒂格利茨.經濟學（上冊）［M］.北京:中國人民大學出版社，1997:14.

［5］［冰］思拉恩·埃格特森.新制度經濟學［M］.上海:商務印書館，1996：191.

［6］葉航，王第海.公有產權經濟效率的再認識［J］.浙江社會科學，2001，（4）:12.

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1673-0046（2010）6-0063-02