服務型政府構建中的公民社會功能探析

丁姝婷，齊立廣

（蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123）

構建服務型政府是順應各國政府改革這一世界性趨勢的必然選擇和應有之義。而服務型政府的構建須臾離不開“公民社會”這一關鍵因素。公民社會是政府服務的主要對象，是政府從管制型向服務型轉變的“參照系”和“推動器”。公民社會可以有力地監督和促進政府社會職能的復歸，可以充分地加強政府在提供公共產品和公共服務上的效能，為構建服務型政府奠定堅實的社會基礎，推動著服務型政府良好形象的塑造。

一、公民社會的中國境遇

公民社會是一個充滿價值追求的概念，是學術界廣泛討論和爭鳴的主流話語，是政府文件、大眾媒體頻繁使用的熱門詞匯。對它的概念研究及界定已經比較成熟，在這里主要勾勒出它的概念形成的基本脈絡以及它在中國現實中存在的問題，以進一步探析公民社會的功能和研究公民社會的建設。

公民社會在中國傳統文化中找不到相對應的概念，它是西方資本主義產生后而逐漸演進的新興產物，是“civilsociety”的英譯詞。“civilsociety”也被譯成市民社會，兩者本質上是一致的。市民社會理論是近現代政治學和哲學研究中的重要范疇，黑格爾和馬克思對市民社會的論述為后人奠定了基礎。黑格爾認為市民社會是“倫理理念”發展的中間環節，是私人生活領域及其外部保障構成的整體，是介于家庭和國家之間的經濟交往領域，并認為國家決定市民社會。馬克思從唯物史觀的角度認為市民社會是社會生產力發展到一定程度的“物質交往”，并認為市民社會決定國家。之后葛蘭西對市民社會的認識有了新的超越，他認為國家就等于政治社會加上市民社會，并把市民社會概念的規定由主要從經濟角度轉移到文化角度，把它主要看作一個文化批判領域，看作一個建構公共理性和生成公共倫理的社會空間。哈貝馬斯則沿著葛蘭西開拓的方向前進的同時又實現了對葛蘭西的超越。他認為：市民社會是隨著資本主義市場經濟的發展而形成的獨立于政治國家的“私人自治領域”，它由兩個領域構成：一是以資本主義私有制為基礎的市場經濟；二是由私人組成并獨立于政治國家的非官方組織所構成的社會文化體統。［1］29總的說來，市民社會的概念主要強調兩個方面：一是市民社會是與市場經濟相聯系的政治社會的對應物；二是市民社會是非政治化生活領域。

現代政治學更傾向于用公民社會來置換市民社會，雖然兩者本質上一致，但市民社會多少有些古典的意味，“公民社會”更能直觀地強調公民對國家政治生活的積極參與、對國家權力的有效制約和監督，突出了“民”與“國”的良性互動；更能體現人民當家作主的主人翁地位和人民民主專政的國家性質，與當前構建服務型政府的理念相一致。我國學術界對公民社會的研究基本上沒有超出西方研究的范圍，比較有代表性的是以鄧正來為代表的二分法和以俞可平為代表的三分法。鄧正來認為：“中國公民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動、社會活動的私域，以及進行議政參政活動的非官方公域，中國公民社會是由獨立自主的個人、群體、社團和利益團構成的”［2］6。俞可平認為：公民社會是國家或政府系統以及市場或企業系統之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。［3］110鄧正來將社會分為政治社會和公民社會兩個領域，認為存在著國家和社會兩個主體。俞可平將社會分為政治社會、經濟社會和公民社會，認為存在著國家、市場和社會三個主體，其三分法的定義不管是在政界還是在學界愈來愈被人們接受并廣泛引用。

“服務型政府”這一概念是張康之首倡的，然后在行政學界得到了廣泛認同和逐漸深入的研究。張康之認為：“服務型的政府也就是為人民服務的政府，用政治學的語言表述是為社會服務，用專業的行政學語言表述就是為公眾服務，服務是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨”［4］。之后，國內學者對服務型政府的界定呈現出“一個概念，各自表述”的局面，而被比較廣泛接受的是從政府宗旨角度的界定，認為服務型政府是政府管理模式的轉換，強調政府本位向社會本位轉變。劉熙瑞認為：“服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”［5］從定義可以看出，服務型政府是一個開放的綜合性概念，有著豐富的內涵。服務型政府與傳統政府的根本區別體現在政府與社會的關系上，就是政府從官本位、政府本位、權力本位逐步向民本位、社會本位和權利本位轉變，本質職能是政府要為社會和公民提供公正和科學的公共服務和公共產品，核心價值是政府能夠積極地回應公民社會，不斷地采取有效措施滿足公民的利益需求。

我國的公民社會是“政府主導型”的，有著獨特的路徑依賴，缺乏合理的獨立性，使公民社會在一定程度上具有了依附性和官方性。由此造成公民社會的建設缺乏合理性，不能在服務型政府的構建中發揮應有的功能。

二、公民社會在服務型政府構建中的功能定位

服務型政府的構建是政府改革的必然趨勢，它必須關注“公民社會”這一關鍵要素，主動地從公民社會中尋求改革的合法性和不竭的社會動力，自覺認識公民社會對服務型政府構建的重大意義。

（一）公民社會對“政府失靈”有彌補作用，推動著服務型政府的構建

政府雖然能夠矯正市場失靈，但它并不是萬能的，也存在著失靈的時候和失敗的危險。正如斯蒂格利茨所言：“對那些提議對市場失靈和收入分配不平等采取政府干預的人們，經濟學家提醒他們也不要忘記政府同私人市場一樣有缺陷。政府并不是某種具有良好意愿的計算機總能做出對社會有益的無私決策。”［6］502-503國家有自己的特殊利益，即租金的最大化和政權的穩固，并因為國家有暴力潛能而能夠優先實現自己的目的，所以在實際運行過程中就不可避免地會存在搭便車、絕對強制和官僚化等問題。政府由于缺乏競爭而缺少降低成本的意識，會造成資源的浪費；也有可能會因為技術、組織能力等的限制不能充分有效地提供經濟、政治、社會等領域的公共服務，不能滿足公眾對公共產品的需要。

公民社會能夠提供細化的公共服務，能在一定程度上矯正政府失靈。正如林尚立、王華認為的“開發民間組織的有益功能是構建公共服務型政府的有效路徑。民間組織的成長為政府職能的真正轉變提供了可能，為公共服務型政府的職能運行提供了有效支撐。”［7］27多國實踐證明政府并不是提供公共服務的唯一主體，它并不排斥其它公共服務主體的參與。公共服務主體的多元化反而能提高公共服務的有效性、及時性，增強全方位性、可供選擇性。政府不要也沒有能力壟斷公共服務的供給，而是要動員社會和公民的力量來幫助政府提供服務，以提高服務供給的水平和質量。

公民社會組織的非政府性和非營利性的特點使其成為獨立于政府體系的等級權力原則和市場利潤原則之外的靈活平等參與的特殊組織機構。在提供公共產品和公共服務時比政府具有低成本、高效率的優勢。例如在抗震救災中，紅十字會和慈善總會分擔了政府的很多職能，減輕了政府的負擔，提高了服務供給的速度和質量。在第29屆北京奧運會中，各類志愿者組織在降低政府成本和推動奧運會的順利進行方面做出了突出的貢獻。

公民社會組織的自愿性、基層性和專業性特點使其成為密切聯系群眾、有效反映社會狀況、運營靈活的特殊組織機構。公民的自愿參與使其反應靈活、回應快，能迅速提供公眾需要的服務。它扎根社區，深入基層，能及時地為社會弱勢群體、邊緣性群體提供服務，能在政府無暇顧及的方面發揮重要作用，提高社會福利和社會保障水平，促進社會公平。公民社會組織專業性強，而且涉及各個領域，為公眾參與創造了條件，提供了保障，促進了公共事業的發展。可見，公民社會組織在一定程度上能在各個領域提供比較細化的服務，塑造著服務型政府的形象。

（二）公民社會可以承擔政府轉變的部分職能，推動服務型政府的構建

胡錦濤總書記在中共中央政治局第四次集體學習中指出：“建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。”溫家寶總理在政府工作報告中也指出要健全政府職責體系，全面正確履行政府職能，努力建設服務型政府。在加強和改善經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務。政府的工作重點發生轉移，政府的部分職能發生轉變。政府要從“劃槳者”轉變成“掌舵者”，要從“運動員”轉變成“裁判者”或者“仲裁者”，由過去的“官僚機構”轉變成公共服務的“提供者和管理者”。

政府應該把自己不該管、管不好的事情交給民間的社會組織，向公民社會轉移更多的公共權力。公民社會將承擔起政府轉移出的部分社會公共職能，發揮著代行部分公共管理職能和提供公共及準公共物品的積極作用，這已成為未來社會發展的趨勢。公民社會承擔著政府轉移出來的部分職能，使政府擺脫紛繁復雜的社會事務，從具體的微觀管理中解脫出來，投入更多的精力進行社會的宏觀管理，實現政府職能的轉變。如果沒有相應的組織承擔政府讓渡的職能，必然會導致大量社會事務無人管理，出現管理真空。

政府職能能否順利轉變很大程度上依賴于公民社會的發展程度。公民社會組織深入基層，更了解群眾需要什么樣的服務，需要什么質量的服務。公民社會作為中介，參與到政府服務性的活動中，提高了政治系統提供服務和解決矛盾的效率，提高了政府的回應性，強化了公民對政府的認同，進一步提高了政府的合法性。基于公民社會的自愿性和基層性，有利于形成和擴大社會共識和供給有效的制度，有利于弱勢群體的利益訴求和邊緣群體的利益保護。能否提供有效的制度，能否得到公民的認同，能否保護弱勢群體的利益，能否供給優質的公共產品和服務，這都是政府能否成功轉變職能的關鍵所在。所以，公民社會的完善是政府轉變職能的關鍵，完善的公民社會將推動社會公共管理理念由“政府本位”向“社會本位”轉變。服務型政府的本質是政府和社會的良性互動，公民社會漸趨成熟，將推動服務型政府早日步入正軌。

（三）以公民社會為中介，公民的積極參與推動著服務型政府的構建

公民社會為公民參與公共事務提供了必需的機會和手段、必要的準備和訓練，同時也為公民自治和自我管理提供了必要的基礎和條件。公民可以通過制度化的渠道，有序參與和影響國家決策的過程。公民的積極參與能對公共服務的實施過程提供建議，對公共服務決策的實施效果進行切合實際的評估，這對提高政府的合法性和公共服務水平以及服務型政府的構建發揮重要的作用。

第一，以公民社會為中介，公民的積極參與能提高政府公共服務決策的科學化水平。首先，從決策的出發點來看，公民積極參與可以確保決策的公共利益價值取向。公民參與到與自己有關的決策的制定和執行中，可以充分表達自己的意愿和利益要求，制定出切合大多數人意志的決策，始終貫徹以人為本的理念、公共利益的價值取向和公共服務的宗旨。其次，從決策過程來看，公民參與提高了決策的科學化。一方面，服務型政府的本質是“以人為本”、“以社會為本”，所以在制定政策過程中要廣泛征求群眾的意見，通過聽證會和咨詢機構擴大參與的廣泛性以制定正確的決策，提供大眾需要的公共產品和公共服務。另一方面，由于公民社會組織專業性強的特點，一些專門的社會組織可以充當政府決策的智囊團。最后，從決策的結果來看，公民社會組織可以從外部制約、抵制政府的不合理政策，是制約政府權力、保證決策正確執行的重要因素。政府迫于民間組織的壓力，往往能改變原來的政策，制定出切合實際需要的政策。總之，公民社會能凝聚社會資本，實現公共利益。羅伯特·帕特南指出：“社會資本是普通公民的民間參與網絡，它包括體現在這種網絡約定中的互惠和信任的規范。”［8］5公民基于共同利益組成的網絡，能夠確保政策真正的以人為本，保證政策的公共利益價值取向，保證公共服務惠及到社會的各個方面，推動服務型政府的構建。

第二，以公民社會為中介，公民積極參與政府公共服務的績效評估。服務型政府的標準是提供群眾滿意的公共產品和公共服務，所以政府必須對公共服務的質量負責任。政府在建立公共服務的績效評估標準時，“除了應有關于目標的全面進展情況，或者關于經濟目標的成就的指標外，重要的是還應該有顧客或者委托者滿意程度的或者關于所提供的服務的速度、水平的指標”［9］129社會組織的成員作為政府服務對象會站在比較客觀的立場上對政府的公共服務做出比較公平、公正、客觀的評價。政府對這種反饋做出積極的回應，對公共服務決策做出適時的調整，提供公眾適時需要的服務。這有利于提高公共服務的水平和服務型政府的構建。

我國的公民社會由于歷史和國情的原因，其成長發育漸顯雛形，并具有獨特的路徑依賴，這使得我國的公民社會具有“依附性”而缺少“自主性”。一方面，主要的社會組織具有半官方性質，充當政府聯系社會的橋梁，成為政府管理社會的輔助力量。另一方面，大量的社會組織被排斥在政策和法律的邊緣，因缺少資金、法律和政策的支持而步履艱難，影響和制約其功能的發揮。因此，我國公民社會的良性發育成長需要政府引導、規范、支持和推動，政府需要準確定位公民社會對自身建設的重要功能，全面而深刻地認識公民社會對政府的重要意義，主動調整施政的邏輯，不斷完善公民社會成長的環境，培育社會組織，推進社會建設，引導社會自治，從而使得公民社會真正成長成熟起來，推動服務型政府的構建。

［1］哈貝馬斯.公共領域的結構轉型［M］.曹衛東，王曉玨，譯.北京：學林出版社，1998.

［2］鄧正來.國家與社會——中國市民社會研究［M］.成都：四川人民出版社，1997.

［3］俞可平.中國公民社會：概念分類與制度環境［J］.中國社會科學，2006（1）.

［4］張康之.限制政府規模的理念［J］.行政論壇，2007（4）：7-13.

［5］劉熙瑞.加入WTO與服務型政府建設［J］.國家行政學院學報，2002（1）：35-38.

［6］斯蒂格利茨.經濟學：上冊［M］.黃險峰，張帆，譯.北京：中國人民大學出版社，1997.

［7］林尚立，王華.創造治理：民間組織與公共服務型政府［J］.學術月刊，2006（5）.

［8］羅伯特·帕特南.使民主運轉起來［M］.王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001.

［9］歐文·E·休斯.公共管理導論［M］.張成福，王學棟，譯.北京：中國人民大學出版社，2001.