新形勢下沿邊開放城市發展策略探析——以綏芬河市為例

張成立

(綏芬河市戰略研究中心，黑龍江綏芬河 157300)

［龍江商務］

新形勢下沿邊開放城市發展策略探析
——以綏芬河市為例

張成立

(綏芬河市戰略研究中心，黑龍江綏芬河 157300)

自國家實施沿邊開放戰略以來，借助國家賦予邊境地區的優惠政策，沿邊開放城市得以快速發展。但近幾年由于國內外經濟形勢急劇變化，政策不斷調整，影響邊境口岸經濟社會發展的不確定因素日益增多，沿邊開放城市面臨諸多挑戰，城市決策者必須隨著形勢的變化積極調整、提升城市發展策略。綏芬河市確立了由依靠優惠政策向發展特殊功能區轉變、實施可持續發展戰略、加快推進城鄉一體化進程、多措并舉提升城市軟實力、加快體制改革和機制創新等發展思路和對策。

沿邊開放;特殊功能區;可持續發展;城鄉一體化;軟實力;機制創新

經過改革開放三十多年的發展，特別是1992年國家決定實施沿邊開放戰略，國務院先后批準綏芬河、黑河、滿洲里、琿春、二連浩特、東興、憑祥、伊寧、塔城、博樂、瑞麗、畹町、河口、丹東14個口岸城市(鎮)為沿邊開放城市(鎮)以來，各口岸市(縣)解放思想、搶抓機遇、挖掘優勢，借助國家賦予的優惠政策，憑借地緣優勢、交通優勢，發揮著重要的窗口、橋梁和通道作用，在與毗鄰國家和地區經貿合作中的主體地位日益突顯。口岸城市自身的經濟實力也不斷增強，培育形成了商貿旅游、進出口加工及相關服務業為主的特色主導產業，外向型經濟日益活躍，走出了一條以開放促開發的特色發展之路和富裕之路。

一、新形勢下沿邊開放城市的功能作用日益增強

近年來，在世界區域經濟合作新浪潮的推動下，我國在“與鄰為善，以鄰為伴”方針指引下，堅決貫徹“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交政策，努力提升沿邊開放水平，積極發展與周邊國家的區域經濟合作，不斷探索經貿合作的新模式。西南方面，中國—東盟自由貿易區已于2010年1月1日成立。西北方面，由中國與哈薩克斯坦兩國元首達成的、沿中哈界河橫跨中哈兩國的國家級合作項目——中哈霍爾果斯國際邊境合作中心(區)的建設工作正在快速有序推進，區內各項基礎設施已經完工，2010年底前有望進行雙向通道連接，同步封關運營。東北方面，《中國東北地區同俄羅斯遠東及東西伯利亞地區合作規劃綱要(2009－2018)》得到正式批準，中國東北振興和俄羅斯遠東開發兩大戰略的互動對接已全面啟動，遼寧省沿海經濟帶和吉林省長吉圖開發開放先導區建設已經上升為國家對外開放戰略。2009年6月，胡錦濤總書記在黑龍江省考察工作時作出了“要充分發揮地處東北亞腹地中心的區位優勢，推動對俄經貿合作，使黑龍江真正成為我國沿邊開放的重要‘橋頭堡’和‘樞紐站’”的重要指示。目前，黑龍江省正緊鑼密鼓地打造東北亞經濟貿易開發區和哈牡綏東對俄貿易加工區等八大經濟區。

上述形勢決定了我國邊境口岸城市的功能必然發生深刻轉變，即由過去的單邊對外開放功能轉變為參與區域經濟合作的多邊開放前沿的功能;由單純的“窗口”、“通道”功能向“平臺”、“中心”、“基地”功能轉變;由外向型經濟的增長“點”向拉動周邊地區的經濟增長極轉變。就黑龍江省而言，在東北亞區域經濟一體化和中俄“兩大戰略”互動對接過程中，以綏芬河為代表的黑龍江省的邊境口岸城市在國家和黑龍江省對外開放格局中的地位越發重要，肩負著提升沿邊開放層次，增強區域競爭力、吸引力、輻射力、凝聚力的重要使命，必將成為對俄羅斯及東北亞國家產業對接的平臺、項目對接的載體。借助陸海聯運大通道把綏芬河打造成東北亞區域性物流中心、商貿中心指日可待。依托綏芬河綜合保稅區建設對俄日韓科技合作基地、進出口加工基地，為黑龍江省充分利用國內外兩種資源、兩個市場，加速承接發達地區資金、項目和技術轉移，全面推進新型工業化進程，不斷增強區域競爭力，提供了更為廣闊的發展空間。綏芬河綜合保稅區的開發建設有利于提升綏芬河地區的開發開放水平，推進綏芬河及周邊地區的產業綜合開發，將綏芬河這個以邊境貿易為主的城市發展成為進出口加工、國際貿易、保稅倉儲、商品展示等產業全面發展的黑龍江省東部地區經濟增長極。

二、影響口岸發展的不利條件和制約因素不容忽視

(一)國內外調整政策對邊境市(縣)的主導產業造成了一定的沖擊和影響

隨著我國與世貿規則接軌過渡期的結束，國家賦予邊境口岸和邊境經濟(技術)合作區的優惠政策已經弱化和淡出，尤其是國函〔2008〕92號文件中的第一項措施，即用財政轉移支付替代了邊境小額貿易進口稅收按法定稅率減半征收的政策，給黑龍江省邊境貿易發展造成了不利影響。主要表現是邊境貿易的避稅優勢消失，外貿企業競爭優勢削弱，生存發展壓力加大，同時導致口岸城市地方財政收入減少，自身“造血”功能削弱，可用財力不足。

俄羅斯不斷提高原木出口關稅，使黑龍江省進口木材的成本提高、價格上揚，一些實力較弱的中小型木材加工企業，因無法消化漲價因素而減產、停產，在一定程度上抑制了木材加工業的發展;俄收緊移民政策，嚴格限制中國勞務人員數量，導致境外中資企業的勞務用工緊張，企業不能達產達效;俄羅斯海關限制“手拎包”貿易，直接影響俄羅斯人到邊境口岸的入境“購物游”;通過關稅和技術壁壘阻礙我國汽車進入俄方市場;俄羅斯對其戰略性行業實行保護，強化政府對能源、礦產等戰略性資源的有效控制能力，限制外資進入某些領域，提高外商的投資門檻，阻礙了中俄產業化合作進程。

(二)國際金融危機和全球經濟衰退使口岸城市發展的不確定因素增多

在我國，邊境口岸的外貿企業大多是以滾雪球方式發展起來的民營企業和個體企業，其中大多自有資金有限，經濟實力不強，融資困難，金融危機期間過貨量和進出口貿易額一度下滑;而外向型加工企業由于缺少資金和技術投入，發展后勁不足，生產的產品大多屬于初級產品或半成品，產品技術含量低，附加值不高，在國際市場上競爭力不強，因而出口份額較小;口岸城市與俄方產業鏈接不緊密，互動程度不高，尚不具備參與俄遠東地區大項目的開發能力。從俄羅斯情況看，受金融危機影響，企業效益不佳，支付能力下降，黑龍江省對俄出口企業的收匯風險上升。而在俄遠東地區的中國商戶和加工企業，由于受盧布貶值影響，導致利潤微薄甚至虧本經營，嚴重影響了對俄合作的積極性。

(三)邊境市(縣)對周邊及腹地的拉動作用有限

黑龍江省的邊境市(縣)大多規模小、人口少、經濟總量不大，產業結構單一，集聚經濟要素的能力弱，對內輻射力不強。雖與俄羅斯進行了多年的經貿合作，但仍屬于中介型的低層次貿易形式，對俄出口的各類產品中，地產品比例很小。而進口的木材、化肥、鐵礦砂等原材料和資源性產品在省內落地加工、過埠增值的比重也不足1/3，邊境貿易對全省經濟的拉動作用有限。

(四)國內區域合作重視不夠

自我國實施沿邊開放戰略以來，只注重以邊境城市及邊境經濟合作區為核心的據點式開發開放，未與其他邊境城市和內陸腹地之間形成卓有成效的分工與合作，沒有從區域整體發展的角度推進沿邊地區的開發開放。在開展國際區域合作方面，很多相鄰沿邊省區及邊境城市經常互視對方為競爭對手而不是合作伙伴，甚至在與周邊國家開展區域合作方面存在相互排斥和惡性競爭問題，從國家的角度看，這種盲目競爭會消耗大量的交易成本。行政區域相互分割問題嚴重，區域經濟一體化進展緩慢。交通基礎設施相互不對接、經濟與社會政策不協調、招商引資惡性競爭等問題較為突出。

(五)俄羅斯政策多變，法律保障差

中俄毗鄰邊境地區的發展差距懸殊，許多俄羅斯人對中國商品、人員大量進入俄羅斯抱有懷疑和戒備心理。俄羅斯政策多變，執行政策的隨意性較大;法制不健全，法律保障差，執法腐敗現象屢禁不止，外商的合法權益甚至人身安全得不到充分保障，一些實力較強的中國企業對俄羅斯的投資環境存有疑慮，在一定程度上制約了中俄產業化合作的規模與層次。

三、沿邊開放城市未來發展策略——以綏芬河市為例

(一)由依靠優惠政策向發展特殊功能區轉變

一是放大綏芬河綜合保稅區效應。2010年8月30日綏芬河綜合保稅區正式通過了國家十部委聯合驗收。鐵道部已經批復同意在綜合保稅區內建設寬、標軌鐵路線，鐵路站場及貨場位置已經初步確定。韓國釜山港灣公社、浪潮集團、哈爾濱輔業集團、省郵政物流速遞公司等十余家企業簽訂了入區協議，投資涉及機電、IT、LED照明設備、保健品、改性塑料、化肥加工、制冷設備、電器組裝、果菜加工、珠寶、高檔家具制造、物流倉儲等領域，已建設標準廠房10余萬平方米。綏芬河綜合保稅區將成為中俄邊境最大的外向型產業集聚中心，建成中俄遠東邊境自由貿易區，消除中俄合作障礙的試驗區，提升沿邊開放的重要載體和平臺。

二是建立中俄跨境經貿合作區。該區前身是綏芬河—波格拉尼奇內貿易綜合體(以下簡稱中俄綏—波貿易綜合體)，規劃面積4.53平方公里，中方1.53平方公里，俄方3平方公里。截至目前，雙方已累計投資14億元。中方完成72萬平方米的區域封閉及聯檢設施建設，建成8.3萬平方米的國際商展中心和4.9萬平方米的五星級假日酒店。俄方一側完成80萬平方米的區域封閉、聯檢設施和8500平方米的聯絡中心以及水渠、照明等配套設施。為利用好貿易綜合體8000元限量產品免稅交易政策，經政府與海關多次溝通，擬在現有公路口岸設立專用查驗通道、區內設立專業市場，海關在區內實施驗放，按相關規定操作，各方正積極運作此事。目前，綏芬河市正報請國務院同意中俄綏—波貿易綜合體功能升級，并請求批準建立中俄綏芬河跨境經貿合作區，同時積極與俄方溝通，建議將俄方的一部分區域變成工業生產特別經濟區，中方的建議得到了俄方的積極響應，俄方的投資主體正在履行申報手續。俄方互貿區變成工業生產特別經濟區后，除保留互貿區原有功能外，重點突出生產加工功能。未來的跨境合作區集貿易、旅游、商務、會展、金融、物流、加工等多功能于一體，真正實現“人員、貨物及交通運輸工具在區內自由流動”，既是中俄今后開展雙邊經貿合作的戰略支點，又是建立中俄邊境自由貿易區的前期鋪墊，必將成為拉動中俄兩國邊境地區經濟發展新的增長點。

三是鞏固綏芬河邊境經濟(技術)合作區發展成果。該區于1992年3月經國務院批準設立，是全國14個國家級邊境經濟(技術)合作區之一，已培育生成北山工業園區、大亞工業園區、海都機電城等多個進出口加工園區，入區企業近400家，從業人員近15000人，投資超億元的企業達到5家，投資超過5000萬元的企業達到13家，主要產品包括板材、機電、服裝、食品四大類，形成了以國內外兩種資源和兩個市場為引導，工貿一體化的產業體系，對綏芬河調整產業結構、增強抗風險能力和綜合經濟實力起到了良好的促進作用。

四是辟建境外加工園區。隨著我國對俄經濟合作步伐的加快，企業“走出去”已成為一種趨勢。境外工業園區是企業規避俄羅斯政策風險，開展集群式投資合作的重要平臺，有利于形成緩沖區和緩沖機制。在“政府引導、企業運作、滾動發展、互利雙贏”的原則指導下，綏芬河市積極引導、扶持企業“走出去”，已在俄羅斯遠東地區辟建了波格拉尼奇內新北方工業園區、米哈伊洛夫卡工業園區和烏蘇里斯克躍進工業園區，重點發展木材加工、建材生產、鞋類生產、電子產品研發組裝等，被國家發改委稱為“綏芬河模式”，現已成為中國企業在俄羅斯投資創業的基地，為擴大中俄兩國經貿合作，承接國內產業轉移提供了較為完備的功能載體。

(二)實施可持續發展戰略

要從口岸城市實際出發，統籌人與自然的和諧發展，處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關系，建立節約資源的體制和政策體系，促進資源的節約和有效利用，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

產業定位要遵循因地制宜、揚長避短的原則，著力發展新型工業，倡導低投入、高產出、少排污、可循環的生產模式，大力開展再生資源回收利用。

節約集約利用土地。要建立土地集約利用引導和激勵機制，提高土地利用門檻。積極推進土地開發利用立體化，充分利用地上空間發展高層建筑、高架橋、立交橋;利用地下空間建車庫、市場、停車場、人行道。要以“樓宇經濟”作為招商引資的重要平臺和集約利用土地資源的具體形式，鼓勵工業項目建設多層、高層廠房和公寓房，并在政策上予以傾斜。

(三)加快推進城鄉一體化進程

由于受氣候、地形、土壤等自然條件的制約，綏芬河的農業發展乏力，第一產業對GDP的拉動作用微不足道，近年來二、三產業的迅猛發展使城鄉一體化的趨勢日益明顯，農業家庭收入的80%來源于務工、經商。而且農業人口基數較小，隨著城市經濟實力的不斷壯大，提供覆蓋城鄉的公共服務和社會保障的能力逐步增強，實現城鄉一體化、最終全面實現城市化是綏芬河發展的必然趨勢。

盡快消除城鄉“二元”體制，統籌城鄉發展，統一城鄉戶口，以城市治理模式取代村鎮治理模式;通過產業擴張和城市擴張，擴大就業渠道，逐步吸納農村勞動力，構建以工促農、以商富農、以城帶鄉的發展格局，形成多元化的農民增收機制;推進土地經營權流轉，促進農村與城市融合，農民向市民轉化，加大農村居民點的整合力度，積極推進“種田向能手集中、農民向城區集中、工業向園區集中”的新模式;制定優惠政策，鼓勵本市轄區內的農民進城購房;適度放開外來常住流動人口的落戶限制，吸引其在綏投資置業。

(四)多措并舉提升城市軟實力

隨著城市基礎設施的日益完善，城市軟環境在吸引投資、支持創業中的作用變得越來越重要，區域之間發展環境的差異主要表現在軟環境上。由于軟環境主要表現在政府對城市或區域的管理理念、管理方式、制度設計、政治文明程度等方面，因此，一是以政府服務優化城市軟環境，提升城市軟實力;二是以商務會展提升城市形象力;三是以文明城市增強城市吸引力;四是以品牌城市提升城市競爭力;五是以社會和諧提升城市凝聚力;六是以中俄文化交流提升城市影響力。

實施“人才強市”戰略。加大引智工作力度;與省內外高等院校合作辦學，培養本地急需的實用性、復合型、創新型、創業型人才;深化推進干部人事制度改革，在更大范圍、更高層次上吸引人才，形成人盡其才、才盡其用、充滿活力的制度環境。

(五)加快體制改革和機制創新

1.通過區劃調整擴大市域范圍

從長遠看，要徹底解決綏芬河的土地制約和發展空間不足問題，必須擴大市域范圍，此事應作為黑龍江省對外開放的重大戰略，結合綏芬河綜合保稅區、中俄跨境經貿合作區、黑龍江省八大經濟區建設和新一輪沿邊開放戰略升級進行專題研究和推進。

2.建立區域協調機制，增強區域競爭力

按照平等互利、資源優化、聯合開發、利益共享、共同發展的原則，打破行政壁壘，加速要素資源合理流動，加快區域合作進程，促進區域協調發展。特別要加強鄰近市、縣之間的聯系和協作，在行政區劃調整之前，綏芬河市要加大與東寧、穆棱的合作力度。2010年初，為妥善解決綏芬河市在東寧轄區內修建五花山水庫的用地和移民問題，經協商，東寧縣把其綏陽鎮的北溝村和蔡營村暫時劃歸綏芬河市的阜寧鎮代管，就是一個非常成功的范例。

構建跨行政區的公共平臺和協作網絡。建立黨政協調會議制度，協商解決制約區域發展的重大問題。在黨政協調會議制度的大框架下，設立不同領域和層次的協調機構，推進區域合作和協作。

鼓勵跨區域的企業聯合與重組，發展“飛地”經濟。

3.在土地使用方面，要努力爭取上級的政策支持

消除土地管理的“二元”體制，逐步減少直至徹底取消綏芬河市耕地保有量控制指標。此前應設法調減綏芬河市基本農田保護面積，將其變為一般耕地管理，作為城市建設預留地，以便日后快捷辦理農轉用和征地手續。與此同時，通過調減基本農田保護面積，對一些坡度較大的低產田退耕還林，防治水土流失，改善土地生態環境和城市生態環境。另外，努力爭取在綏芬河市足額繳納耕地開墾費的基礎上，通過省內異地“占補平衡”補充耕地，并將土地利用年度計劃由省直接下達到地方，將各類建設用地指標計劃單列，單獨核定農地轉用指標。

通過多種渠道解決“失地農民”的基本生活和長遠生計問題，盡快實現城鄉社會保障制度接軌，使“失地農民”老有所養，無后顧之憂。

4.加強投資引導，激活民間資本，開展全民創業工程

截至2010年8月末綏芬河市金融機構各項存款余額達到100億元，其中絕大部分是城鄉居民儲蓄存款。按戶籍人口計算人均存款十萬多元，應該是不缺資金，但缺投資項目。所以應出臺一些政策，引導居民的消費結構由生存型、溫飽型向享受型、發展型轉變。大力提倡全民創業，鼓勵和支持民間資本進入法律、法規和規章未禁入的一切行業和領域，鼓勵機關和事業單位工作人員從事第二職業或停薪留職領辦企業，激發年輕干部下基層干事創業。獎勵招商引資有功人員。

各類企業登記注冊時，相關部門不應設置前置性審批事項(國家有特殊規定的除外)，企業可根據需要自主調整經營范圍和方式，主管部門按企業要求核定即可。簡化連鎖經營企業的審批手續。

5.推進融資方式創新

促進銀企合作，緩解企業融資難的問題。鼓勵金融機構積極推進融資方式創新，建立符合中小企業貸款業務特點的信用評級、業務流程、風險管理等制度，開發適合中小企業的信貸品種，在風險可控范圍內積極拓展業務，加大信貸投放力度，在原有固定資產抵押、擔保貸款的基礎上，開展流動資金抵押、信用保險、股權質押等保證方式，增加貸款規模，為中小企業提供更多的資金支持;爭取國家開發銀行、進出口銀行通過政策性貸款、股權投資等多種方式支持對俄產業合作項目;遵循國際慣例謀劃包裝項目，更多地使用世界銀行、亞州開發銀行等國際金融機構的資金;扶持各類企業在國內外上市或發行債券，多渠道推行直接融資。

［1］中共綏芬河市委書記鄂忠齊在市委八屆六次全委(擴大)會議上的講話(綏辦發［2010］1號文件)．

［2］劉文儉．青島市多措并舉提升城市軟實力［J］．中國城市經濟，2009(12)．

［3］朱顯平，鄒向陽．論我國沿邊開放城市的區域職能缺失［J］．東北亞論壇，2006(1)．

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1002－2880(2010)12－0004－04

(責任編輯:馬 琳)