公共預(yù)算改革中的人大監(jiān)督作用

李 凡

（世界與中國(guó)研究所，北京 100101）

目前，中國(guó)地方政府的公共預(yù)算改革已經(jīng)形成了一個(gè)發(fā)展勢(shì)頭，也得到了社會(huì)公眾的關(guān)注，公共預(yù)算改革正在各地持續(xù)發(fā)展。在公共預(yù)算改革的過(guò)程當(dāng)中，人大在扮演一個(gè)重要的角色，從我們對(duì)中國(guó)地方預(yù)算改革過(guò)程觀察中，可以看出人大的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在預(yù)算制定過(guò)程中的監(jiān)督、預(yù)算審議中的監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督三個(gè)主要方面。

一、預(yù)算制定過(guò)程中的監(jiān)督

目前，從已經(jīng)進(jìn)行的地方預(yù)算改革的案例來(lái)看，人大在預(yù)算制定過(guò)程中的監(jiān)督，主要的內(nèi)容是人大依據(jù)法律舉行相關(guān)問(wèn)題的聽(tīng)證會(huì)。預(yù)算的制定是政府要做的事情，可以和人大無(wú)關(guān)。人大的監(jiān)督應(yīng)該主要發(fā)生在政府在預(yù)算制定完之后，送給人大審議的時(shí)候，這個(gè)時(shí)候是人大發(fā)揮作用的主要地方。不過(guò)在中國(guó)的實(shí)踐中，也出現(xiàn)了人大在預(yù)算制定過(guò)程中的介入，介入的方式主要是人大舉行的聽(tīng)證會(huì)，將政府制定過(guò)程中的部門(mén)預(yù)算或者項(xiàng)目預(yù)算拿出來(lái)進(jìn)行討論。

上海市閔行區(qū)從2008年開(kāi)始進(jìn)行了預(yù)算改革，這是一個(gè)綜合的預(yù)算改革，包括在技術(shù)上制定一個(gè)比較完好的預(yù)算報(bào)告、推進(jìn)績(jī)效式預(yù)算的方法等，同時(shí)也在政府制定預(yù)算的過(guò)程中進(jìn)行了人大的聽(tīng)證。2009年12月，在新的預(yù)算即將制定完成的時(shí)候，閔行區(qū)人大常委會(huì)針對(duì)幾個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算，包括教學(xué)儀器添置、勞動(dòng)就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)等5個(gè)預(yù)算項(xiàng)目舉行聽(tīng)證。具體辦法是閔行區(qū)人大常委會(huì)確定預(yù)算聽(tīng)證的內(nèi)容，在網(wǎng)上公布預(yù)算聽(tīng)證的時(shí)間，歡迎有興趣的市民進(jìn)行旁聽(tīng)，然后根據(jù)在網(wǎng)上登記的結(jié)果召集市民旁聽(tīng)，旁聽(tīng)市民可以寫(xiě)出自己在聽(tīng)證會(huì)之后的想法。每個(gè)項(xiàng)目的聽(tīng)證會(huì)都由人大常委會(huì)主持，邀請(qǐng)政府財(cái)政局的負(fù)責(zé)人和相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目的政府部門(mén)，向到會(huì)的公眾代表、人大代表以及人大常委會(huì)匯報(bào)關(guān)于該項(xiàng)目預(yù)算的內(nèi)容，包括預(yù)算的思路、相關(guān)的政策、為什么要制定這樣的預(yù)算、預(yù)算的數(shù)量是如何確定的，并對(duì)預(yù)算的結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。在做完這些陳述之后，由人大常委會(huì)主持，由公眾代表和人大代表發(fā)言，談對(duì)該預(yù)算項(xiàng)目的看法，并可以對(duì)預(yù)算的有關(guān)內(nèi)容提出自己的批評(píng)意見(jiàn)和要求。在這個(gè)過(guò)程中，人大常委會(huì)的成員可以既向政府官員提問(wèn)，也向邀請(qǐng)來(lái)參加聽(tīng)證的公眾和人大代表提問(wèn)，提問(wèn)結(jié)束以后由人大常委會(huì)形成自己的意見(jiàn)，并將自己的意見(jiàn)反映給有關(guān)政府部門(mén)，要求對(duì)預(yù)算進(jìn)行修改，其中有的項(xiàng)目被取消，有的項(xiàng)目由政府進(jìn)行修改。這個(gè)結(jié)果發(fā)揮了人大常委會(huì)在預(yù)算制定過(guò)程的監(jiān)督作用，是閔行預(yù)算改革過(guò)程中最為成功的地方。

二、預(yù)算審議中的監(jiān)督

預(yù)算的審議是人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的主要辦法。從目前各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種監(jiān)督可以有不同的方式進(jìn)行。

——對(duì)預(yù)算的參與式討論。溫嶺的新河鎮(zhèn)在進(jìn)行人大正式審議預(yù)算之前，要召開(kāi)一個(gè)民主懇談會(huì)，這個(gè)懇談會(huì)由人大主持，召集部分人大代表、鎮(zhèn)里的企業(yè)家、社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人等，分成三個(gè)小組，即社會(huì)、農(nóng)業(yè)和工業(yè)小組，先行討論政府的預(yù)算，然后由人大財(cái)經(jīng)小組的成員在人大會(huì)議上宣讀討論的內(nèi)容，作為人大代表討論預(yù)算的參考意見(jiàn)。

——預(yù)算審議中的代表質(zhì)詢。從2005年開(kāi)始，溫嶺市新河鎮(zhèn)就已經(jīng)開(kāi)始了公共預(yù)算改革，新河鎮(zhèn)的主要做法在2005年是加強(qiáng)了人大代表在審議中的作用。具體做法是政府將預(yù)算的全部?jī)?nèi)容發(fā)給人大代表，先行了解預(yù)算內(nèi)容，然后召開(kāi)預(yù)算的質(zhì)詢會(huì)議（當(dāng)?shù)亟忻裰鲬┱剷?huì)）。在開(kāi)會(huì)時(shí)相關(guān)政府工作人員坐在主席臺(tái)上，而人大代表在主席臺(tái)下就預(yù)算中的具體內(nèi)容向政府官員提出問(wèn)題，由相關(guān)部門(mén)的政府官員（副鎮(zhèn)長(zhǎng)或者鎮(zhèn)長(zhǎng)）逐一加以回答。這些問(wèn)題涉及到預(yù)算的內(nèi)容，即為什么要制定這樣的預(yù)算、資金安排是否符合需要等。2005年政府預(yù)算安排中，曾經(jīng)計(jì)劃要買(mǎi)三輛汽車(chē)，由于人大代表詢問(wèn)此事，對(duì)于政府官員的解答人大代表不甚滿意，最后政府在已經(jīng)預(yù)訂好的購(gòu)買(mǎi)三輛車(chē)的預(yù)算計(jì)劃中減少了一輛，滿足了人大代表的要求。

——預(yù)算審議中對(duì)預(yù)算的修改。在新河的預(yù)算過(guò)程中規(guī)定，要求政府在人大代表對(duì)預(yù)算提出的問(wèn)題的基礎(chǔ)上召集黨委、政府和人大的聯(lián)席會(huì)議，根據(jù)人大代表的意見(jiàn)提出對(duì)于預(yù)算的修改方案，再送回人大代表進(jìn)行審議，然后表決。從2006年開(kāi)始，在新河鎮(zhèn)的預(yù)算過(guò)程中增加了一條規(guī)定，即5名以上人大代表聯(lián)名可以對(duì)政府已經(jīng)修改了的預(yù)算的一些具體內(nèi)容仍然不滿意的話，可以提出預(yù)算修正案。這個(gè)修正案如果符合有關(guān)規(guī)定的話，人大代表可以就這個(gè)預(yù)算修正案進(jìn)行表決。如果表決獲得通過(guò)，則成為預(yù)算的正式內(nèi)容。這個(gè)辦法加大了人大對(duì)預(yù)算過(guò)程的監(jiān)督力度，使得政府在預(yù)算制定的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中必須要認(rèn)真聽(tīng)取人大代表的意見(jiàn)，并在實(shí)際的政策制定中，認(rèn)真考慮人大代表的需要。

——預(yù)算審議過(guò)程中不同意見(jiàn)的辯論。從2008年開(kāi)始，為了加大對(duì)預(yù)算審議的力度，新河鎮(zhèn)的預(yù)算審議過(guò)程增加了提出預(yù)算修正案的領(lǐng)銜人要在人大全體會(huì)議上公開(kāi)陳述自己的意見(jiàn)，講明為什么要提出這樣的預(yù)算修正議案，然后由其他代表發(fā)表他們對(duì)于這個(gè)預(yù)算修正議案的贊成或者反對(duì)的意見(jiàn)。在這樣的人大代表的辯論之后，再進(jìn)行投票。這樣的做法也是加大對(duì)預(yù)算審議過(guò)程監(jiān)督的一種辦法。

三、預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督

各地公共預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一般都強(qiáng)調(diào)政府制定預(yù)算過(guò)程中人大的監(jiān)督和人大審議預(yù)算中人大代表的作用，但是相對(duì)來(lái)講，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行中如何實(shí)行人大監(jiān)督，則相對(duì)弱化一些。這是因?yàn)槿舜蟠矶鄶?shù)為兼職人員，在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，如果政府不主動(dòng)召集有關(guān)的會(huì)議或者進(jìn)行人大代表監(jiān)督活動(dòng)的話，則人大代表往往不知道從何入手對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。在新河預(yù)算改革過(guò)程中，為了實(shí)行對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督，建立了一些制度：第一，成立了專(zhuān)門(mén)的人大財(cái)經(jīng)小組，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程加以監(jiān)督，并且明文規(guī)定，當(dāng)預(yù)算變動(dòng)的情況達(dá)到一定額度的時(shí)候，則政府要將變動(dòng)的預(yù)算交給人大會(huì)議進(jìn)行討論；第二，政府在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程當(dāng)中，在年中的時(shí)候，要召開(kāi)一次人大會(huì)議，由人大代表視察預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行情況，例如如果修路，那人大代表要到修路現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行視察，在視察的結(jié)果之上，再對(duì)年中預(yù)算的執(zhí)行情況提出意見(jiàn)由政府官員進(jìn)行解答，在有的情況下，還要對(duì)預(yù)算的變更進(jìn)行討論，然后加以批準(zhǔn)通過(guò)。這樣就將一個(gè)比較虛化的人大對(duì)于預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督落實(shí)到一個(gè)可以實(shí)際操作的步驟上，使得人大對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督不再過(guò)于虛化。

四、人大對(duì)公共預(yù)算改革監(jiān)督的重點(diǎn)和方向

根據(jù)各地預(yù)算改革情況來(lái)看，人大監(jiān)督仍然存在著許多的問(wèn)題，大部分是制度上的問(wèn)題，需要我們切實(shí)加以解決。

一是人大代表的非職業(yè)性問(wèn)題。由于我們的基層人大代表都是兼職的人來(lái)?yè)?dān)任，還沒(méi)有實(shí)行專(zhuān)職的人大代表制度。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)講，只有人大主席是專(zhuān)職的（有的地方副主席也是專(zhuān)職的），而且往往連專(zhuān)職的工作人員都沒(méi)有，所以在具體的預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題上，人大代表處于一種弱勢(shì)，而實(shí)際上缺乏一種制度化的保障。對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督有法律上的規(guī)定，但是缺少制度化的措施讓人大代表對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督加以落實(shí)。

二是人大預(yù)算審議中走過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題。目前人大預(yù)算審議中的主要問(wèn)題是時(shí)間短、政府預(yù)算細(xì)化程度不夠，這兩個(gè)內(nèi)容加在一起往往使得預(yù)算的審議變成走過(guò)場(chǎng)。從基層縣鄉(xiāng)兩級(jí)的預(yù)算編制的程度來(lái)看，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表是可以了解本級(jí)預(yù)算的情況的，例如為什么要制定這樣的預(yù)算、這些錢(qián)使用了會(huì)有什么結(jié)果，由于這些和他們的生活緊密聯(lián)系在一起，他們掌握這些內(nèi)容的實(shí)際能力是有的，但由于預(yù)算時(shí)間安排不夠和預(yù)算內(nèi)容不夠細(xì)化，人大代表對(duì)于審議這樣的預(yù)算沒(méi)有多少興趣，往往敷衍了事。

三是政府的決算審計(jì)問(wèn)題。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的預(yù)算過(guò)程中，由于決算的時(shí)間問(wèn)題，造成人大代表在決定下一年度預(yù)算的時(shí)候，還沒(méi)有拿到上一年度的決算，這樣就只能審議預(yù)算，而不能審議決算，而決算在政府的財(cái)政過(guò)程中是更為重要的一環(huán)。在溫嶺的試驗(yàn)中，我們看到由于每年年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)會(huì)討論預(yù)算安排的時(shí)候，只能討論下一年度的預(yù)算，而不能討論上一年度的決算，原因之一是當(dāng)?shù)氐膶徲?jì)部門(mén)由于先要審議縣一級(jí)各個(gè)部門(mén)的預(yù)算，而沒(méi)有能力同時(shí)審計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的決算，這個(gè)決算要到下半年才可以審計(jì)出來(lái)。所以各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒(méi)有上一年決算的情況之下而討論下一年度的預(yù)算，由于不真正了解上一年預(yù)算的執(zhí)行情況，就使得人大代表對(duì)于下一年預(yù)算制定和執(zhí)行的監(jiān)督力度減少了許多。

人大監(jiān)督問(wèn)題比較復(fù)雜，有些在近期內(nèi)還難于改變。但人大進(jìn)一步強(qiáng)化其對(duì)公共預(yù)算的監(jiān)督是未來(lái)必然的選擇，而最基本的路徑也就在于上述問(wèn)題的解決。