完善人大預算監督的三維視角：法律、制度和組織保證

李一花

（山東大學經濟學院，濟南 250100）

公共預算改革已成為當下中國公共財政改革成敗的關鍵。建立透明、參與和負有責任的公共預算在某種意義上講也是財政民主化的過程。而這樣一個過程，必須通過切實加強人民代表大會（簡稱人大）在預算監督方面的權力方能達到。

一、人大預算監督權的法律規定

人大預算監督權的法律含義是指在預算案的形成、審批和執行全過程中，人大作為國家權力機關進行監督和督察的權力。概言之，人大預算監督權輻射到預算的整個過程。現有的人大預算監督法律規定存在以下問題：

（一）從中央層面上看

1.憲法和組織法。我國憲法和組織法對人大及其常委會審批監督預算的規定都只是原則性的授權規定，而權力的具體行使規范，如人大預算監督權的范圍、主要內容、實施程序和操作方法，以及與之相適應的機構設置、人員配置等都沒有專項的法律規定①李誠、張永志：“人大預算監督的四類十八個問題的研究提綱”，《中國人大》，1999年第1期。。因此，人大預算監督權的行使沒有直接依據。

2.預算法律。1994年通過的《預算法》距今已十幾年有余，規定的有些內容要么是原則性太強，要么是太籠統，因而在實踐中遇到很多問題。

首先，《預算法》規定的范圍并不周延，例如，人大預算編制監督權作為預算監督很重要的一部分，《預算法》并沒有給予足夠關注。以初步審查為例，《預算法》規定應對預算草案的主要內容進行初步審查。法律規定使用的“主要內容”是一項模糊規定，主要內容并沒有統一的標準。另外僅就操作性來說，初步審查的程序如何、采取何種方式、初步審查的法律后果如何等，都毫無規定②馬駿著：《中國公共預算改革：理性化與民主化》，中央編譯局出版社，2005年版，第79頁。。其次，關于預算審批監督權的規定也有待進一步細化。《預算法》規定了各級人大有權行使預算審批監督和執行監督，但是對權力行使的條件、程序、方式等細節問題并沒有涉及。再次，關于預算調整，雖然預算法規定在預算執行中因特殊情況需要增加收入和減少支出（即進行預算調整）時人大有權監督政府的預算調整，但是，它沒有進一步明確定義“特殊情況”的內容，也沒有明確說明那些特殊情況需要通過預算調整來解決，那些需要動用特殊用途的預備費來解決，此其一；其二，預算法規定只有當預算調整后預算仍然不平衡時才需要報人大審批，而沒有規定預算調整后達到平衡是否還需要人大審批。這就為政府在人大監督之外進行預算調整創造了機會。例如，在年初編制收入預算時留有余地，執行中盡量多收，從而形成一部分政府可以自由支配的資金，從而使得人大對于預算調整的審批形同虛設。

（二）從地方層面上看

隨著全國人大制定預算監督條例，到2008年底，全國省級人大常委會都通過了人大預算監督條例。這些條例在一定程度上彌補了前面分析的這些法律制度上的缺陷，有助于加強人大的預算監督。然而，通過對這些條例進行內容分析不難發現，一些省人大常委會制定的這些條例在對初審結果的處理、超收收入使用的審查監督、對預算外資金使用的監督、編制臨時預算和綜合預算、就重大問題舉行聽證會以及人大代表是否可以提出預算修正案等事關地方預算監督實效的規定上雖開始涉及，但規定的內容不夠具體，操作性不強。這就使得人大及其常委會在審查和監督政府預算編制和執行時依據的法律依據不夠具體，出現問題時無所適從。

二、人大預算監督的基本制度審視

（一）預算編制

1.人大行使預算編制審查權的依據及內容。就預算編制權和議會的預算監督權來說，在現代國家，前者一般由政府行使，而后者則專屬于議會享有。政府編制預算的原因包括：第一，政府是財政資金使用的直接參與者，對資金的來源、流向和使用有最直接的認知，是最具效率的編制者；第二，客觀上，讓議會行使預算編制權力存在諸多困難。這些困難包括：議會人員的專業背景不足以應付復雜的預算編制工作要求；議會對預算資金使用的信息知悉不全面；議會并未直接參與財政資金使用全過程等等。議會對預算編制權的讓渡并不代表其在預算編制監督上的絲毫放松。議會預算監督權輻射到預算的整個過程，對政府的預算編制權也不例外。一直以來，各國議會都密切關注預算編制過程中的監督權的行使，這與中國人大更為重視預算審批監督和執行監督有一定差異。此外，由于時間上的限制，議會預算監督不可能對預算法律文件中的每一個細節都進行微觀性考察，故從源頭上監督預算編制工作顯得尤為重要。議會在預算的萌芽時期，即預算編制階段，通過各種方式對政府預算編制行為進行法律監督，將起到未雨綢繆的作用。而且，只有納入議會監督軌道的預算草案，才有可能是社會公眾所普遍接受的預算草案。

預算編制監督權的審查范圍包括兩個方面：一是政府、具體負責編制預算的部門是否按照一定的原則編制預算。二是預算編制機關是否按照法定的程序和方法編制預算。就前者來看，我國一些地方人大財經委已經進行了十分寶貴的探索。具體的做法是，每年在政府安排全年工作會議時，財經委員會派人參加政府的經濟、計劃、財政工作會議，通過列席會議了解政府全年工作安排的重點，掌握預算編制的指導思想。在預算編制的部署階段，當財政部門初步確定預算總體格局時，人大的相關機構便主動行使質詢權，要求財政部門作出關于預算安排意見的匯報，積極溝通情況。同時，對其中一些重大問題，人大常委會提出意見和建議，供政府討論預算方案時研究考慮。這種提前介入的方式，使人大的某些意見在編制預算是就被納入政府預算考慮范圍之內，也保證了未來制定出來的預算草案與預算法基本原則保持一致性。

2.人大預算編制審查權落實的關鍵——初步審查制度。初步審查制度是議會預算監督權體系中的一項重要制度，是預算監督連續性的重要保證。議會通過預先對預算草案進行審查，提前介入預算過程，可以對預算運行產生更多影響。通過初步審查制度，議會對預算進行“提前跟蹤調查”，并與審批階段、執行階段的監督相輔相成，實現對預算的“全程有效監控”。因此，初步審查制度成為預算審議質量得以提高的主要和直接原因，也是改善預算執行現狀的基礎性工作。

初步審查制度對我國人大預算監督權來說具有重要的意義。一是人大常委會的財經委員會和預算工作委員會提前介入預算進行初步審查，可以對編制預算的政府和財政部門形成一定的威懾，有利于促使財政部客觀編制預算。二是初步審查制度給人大及其常委會工作帶來便利。盡量在常委會上安排對預算草案進行初審，可以彌補我國人代會審議時間過短的弊端。在我國，常委會組成人員既要參加常委會討論和審議，也要參加人代會討論和審議，每年還要審議決算，對預算的情況有一個連續的了解。另外，初步審查制度也有利于人大常委會對預算進行更多關注，提高我國預算審批的準確性和科學性。通過初步審查制度，人大常委會的審查報告基本上對上年度預算執行情況作出了客觀、準確的評價，對本級當年預算的安排審議意見和建議更為客觀和科學。

我國《預算法》明確規定，國務院財政部門應當在全國人民代表大會會議舉行1個月前，將中央預算草案的主要內容提交全國人民代表大會財經委進行初步審查。省、自治區、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的1個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查。縣、自治縣、不設區的縣、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行1個月前，將本級預算草案提交本級人民代表大會常委會進行初步審查。

但是我國的地方人大在預算初步審查方面的制度建設還很不到位，尤其是在初審的程序和初審后的法律后果處理規定上還很缺乏。從初步審查的程序來看，包括美國、英國、中國香港、德國在內的一些國家和地區，在預算初步審查程序上一般都采取了“三讀”的程序。“一讀”時，財政部長要對政府編制預算時的各種考慮作概括性說明，議員們對草案發表它們各自的看法；“二讀”時，預算委員會將審查的結果向全體會議報告，然后開始討論各部預算，并作出修訂預算議案的決定；“三讀”時，議院就整個預算再次進行辯論，并進行表決。對預算初步審查的結果各國一般都只規定了初步審查機構的建議權。對報送上來的預算草案，預算初步審查機構在進行初步審查之后，對其中不合理或者不合法的內容，建議相應的編制機構予以修改。如果預算編制機構不按照其建議進行修改，預算初步審查機關還可以在議會召開之際，建議議會對尚未改正的預算草案進行否決，以防止該預算草案獲得法律上的效力。這些規定對完善我國的預算初步審查制度都有很好的借鑒意義。

（二）預算審批

結合各國經驗，議會預算審批監督權的相關制度主要涵蓋以下幾個方面：預算修正權問題；分項與重點審批問題；辯論與聽證制度；預算被否決的法律后果；預算調整的審批問題。

1.人大的預算修正權問題。中國《預算法》只規定了預算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大是否享有預算草案的修正權則語焉不詳。從預算管理的實踐來看，人大實際上只能就預算草案的同意與否行使審批權，不能對預算草案實行科目留用。我們認為，預算審批機關應該享有預算草案調整權。因為在中國，行政機關擁有相當大的職權，甚至在很大程度上超越了人大的監督和制約。就預算審批而言，由于預算草案編制的粗糙，以及人大會期制度本身方面的原因，人大事實上很難判斷預算支出合理與否，預算審批更是流于形式。隨著部門預算制度的推行，預算的編制將越來越規范和細化，人大的預算審批也應該發揮越來越重要的作用。未來人大預算審批權的走向，應在于擴大權限以制衡行政部門。如果能夠賦予人大預算草案的調整修正權，一方面可以加大權力機關的預算職責，另一方面對不合理的預算開支也多了一條制約途徑。

2.分項與重點審批制度。長期以來我國的預算審批一直沿用的是綜合審批的方式。所謂綜合審批是指所有的預算收支全部集中在一件預算審批提案中由人大代表投票通過。這種方式意味著預算草案要么全部贊成，要么全部反對，這種審批方式導致或者因為局部內容不合理而妨礙了全部內容的通過或者全部通過后局部內容不合理而影響全局。而分項審批方式是根據開支的部門和性質將全部預算草案分解為若干個預算審批議案。人大代表就各個議案分別投票表決。隨著我國復式預算以及部門預算的不斷完善，分項審批在我國越來越具有推行的條件。

此外，對重大項目還要進行重點審查制度。因為在一定的時間范圍內，面對眾多的預算草案，議會要做到對所有項目進行逐條逐項審查顯然是無能為力。特別在我國，人大代表根本沒有充分的時間去審查預算草案。地方的人代會會期通常為4—5天，期間要審議6個報告，真正審議的時間卻只有2天（聽取報告和表決要占用4個半天）。而且審查的重點又放到了政府工作報告、計劃報告和預算報告上，使得審查預算表在議會日程安排上沒有突出出來。因此，通過建立“重大項目重點審查”制度，議會可以集中精力對某些項目（包括新增收支項目、重點項目、涉及巨額財政資金的項目等）進行聚焦審議，從而有針對性的行使預算的審批監督權。

3.對預算調整的審批。我國《預算法》規定，在預算執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者是原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更，屬于預算調整。而對于追減預算、動用預備費、科目留用和預算劃轉等都不在此列。根據有關法律，國家預算一經人代會批準，便具有很強的法律效力，非經法定程序不得改變，但是有些部門和地方法治觀念淡薄，又缺乏嚴格的責任制，調整過于頻繁，亂批條子，亂開口子現象也時有發生。為規范政府預算調整行為，預算審批制度改革將進一步明確預算調整的概念、界限、范圍、程序，規定各級預算在執行過程中，因特殊原因需要增加支出或減少收入，使原批準的預算總收入減少3%或總支出超過3%的，或者增加舉債數額的，必須依法向人大常委會報批。對于縣鄉兩級政府，由于級別較低，不需要應付國家宏觀經濟調控以及國防安全的特殊情況，如果發生重大自然災害而無法通過本級預算自求平衡時，可以通過上級政府轉移支付的途徑加以解決，因此政府追加預算的權力應予以取消。

4.預算被否決的處理規定。我國的《預算法》對預算被否決的問題在法律規定上是空白。議會既然掌握著政府的財政法案的批準權，也就意味著政府的財政法案經議會審議表決最終會面臨兩個命運：要么被批準，要么遭否決。作為成文法系國家，對于如此重要的具有憲政意義的事項應該加以明確。明確預算、決算案遭到否決的法律后果是十分必要的。我國財政法案遭到否決，初步的制度安排可以是要求政府重新編制，也可以由人大和政府相關職能部門協商修改，再經授權的人大常委會進行審批。不管采用那種辦法，都真正體現全國人大的最高國家權力機關地位，最終解決人大對政府財政預算監督權虛置的問題。

（三）預算執行

1.預算年度的調整。根據我國《預算法》第10條的規定，我國的預算年度實行歷年制，即從1月1日起至12月31日止。但我國的全國人大會議一般在每年3月份召開，地方人大全體會議一般在開完全國人大會議后的四、五月份才召開。這樣一來，在預算年度開始以后的3-5個月，政府所執行的是沒有經過法定程序審批的預算。這使得預算的年度性和計劃性遭到破壞。故而，要么將人代會召開的時間提前至預算年度開始之前，或者將預算年度由日歷年度改為跨年制，如5月1日至下一年4月31日為一個預算年度。因為人大開會的會期已經沿襲已久，故而改為第二種方法可能相對更為簡單。

2.對預算超收的監控。長期以來，由于有關法律缺乏對預算超收收入使用的規定，目前我國政府財政部門多收就可以多支，致使預算超收入的使用存在較大隨意性。資料顯示，從2000年至2005年，全國財政收入按預算編制的增長分別為8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%，而實際增長達 17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%。兩相比較，六年間預算增速與實際增速誤差達一倍左右，超收收入絕對額也在3000億元左右，2007年預算超收更是達到7000億元之巨。預算超收作為預算的一部分，不能由財政部門自行決定如何使用，人大必須監督預算超收的使用，超收應該主要用于彌補赤字和其他必要支出。

三、人大預算監督的組織保證

（一）機構

1.預算工作委員會。1998年全國人大設立預算工作委員會，由此預算工作委員會成為全國人大預算監督的專門機構。但是這項改革并未完全地貫徹到地方，絕大部分省、市一級地方人大近年來設置了預算監督辦公室或預算監督委員會，但是到縣一級這種預算委員會還尚未建立，很多地方的預算監督權仍然由財經委行使。此外，已建立的預算工委級別太低，只是人大財經委下屬的一個工作機構，無法真正和有效的進行預算審查和監督。

2.預算監督機構的編制和經費。預算監督機構的編制和經費也存在很多問題。這些預算監督機構的編制和經費都是控制在同級黨委或者政府手中。從省級人大來看，人大常委會各個部門的編制一般都是由省機構與編制委員會辦公室控制。在很多情況下，該機構既是黨委的一個工作機構，又是政府的一個職能部門。有些地方是與省人事廳合署辦公，有些地方是單獨辦公。該機構直接隸屬于一個由高層官員組成的機構與編制委員會。人大常委會需要設置新的機構，比如預算審查機構，需要增加各個部門（包括預算審查機構）的編制時，必須先向這個由省委和省政府控制的辦公室打報告。這種編制控制使得人大的預算審查機構能夠獲得的編制都非常少。許多省人大常委會預算監督室或者類似機構的編制一般都是5個。然而，目前的部門預算改革要求政府各個部門細編預算。但是，由于人大的預算審查機構只有幾名工作人員，因此，預算編制的越詳細，這些預算審查機構有效審查預算的可能性也越低。此外，在一定程度上，人大的經費也是由黨委和政府財政部門控制的。這也使得人大及其常委會無法有效地審查和監督政府預算。總之，這些限制都嚴重制約了人大在預算審查和監督方面組織能力的發展。

為了推進各級人大預算監督的深入進行，我們認為，在縣級以上人民代表大會中應設立預算委員會，與財經委平級。在組建預算委員會或者撥款委員會時，應該在人大內部將撥款權集中到該撥款委員會，也就是說，不能在人大內部分散撥款權。其他的政策委員會可以在各自的專業領域協助預算委員會審查政府的具體政策的合理性，尤其是該政策是否需要，但是，他們不能有撥款權。此外，應該賦予人大在確定自身編制與經費上的一定的自主權。其實，人大要設什么機構，雇用多少人，需要多少經費都應該是人大的權力，應該由人大代表來決定，而不應該完全由黨委和政府來決定。

3.審計部門的歸屬。從世界各國的情況來看，英美、西歐和眾多的發展中國家的審計機構都隸屬于立法部門，而為數不多的國家采取的是隸屬于政府部門的做法。其實，從民主理論發展的歷史軌跡中，我們沒有辦法得知哪種審計歸屬模式更具有科學性。因為采取何種審計監督模式，必須考慮本國當時的環境，并注重傳統之維系，而不能一味追求純粹理論上的適當性和科學性，而無視這種制度設計是否跟該國兼容。就中國來說，將審計機關歸屬于人大的想法是不切實際的。況且，我國人大常委會的成熟度和西方議會來說還有一定差距，讓頗具專業特色的審計機關從屬于人大常委會，可能在實效上還不如維持現狀。當然，這并不是說不重視審計監督和人大預算監督之間的關系。我們可以通過其他法律如組織法、預算法等的修改，來確定審計監督在保證人大預算監督方面應當作出的努力，同時進一步明確人大預算監督權行使的一些方式，比如聽取匯報法、委托審計法等。

（二）人員

1.改革常委會的構成。人大常委會給人的印象是退位黨官、政府官員的俱樂部，從全國人大常委會來看，常委會約三分之二成員，是從國務院退下的部長、資深副部長，從地方退下的省委書記，從軍隊退下的將軍，缺乏真正的工農代表，自然科學和社會科學界人士亦甚少。在地方上，省、市、縣的人大常委會，也大都是一線轉去的官員。這種傳統的模式，一方面使“人民代表”的代表性不足，另一方面則使成員的年齡偏大，立法專業水平不足。因此，人大應繼續強化吸收法律學、社會學、人口學、經濟學、審計學、歷史學、政府行政學等方面有深入研究的專家到常委會，提高立法、修訂法律的質量。

2.人大代表的專職化。目前，我國的人大代表都不是專職的人大代表，他們在擔任人大代表的同時還在各行各業就業，也就是說，人大代表都是業余的。在目前這種“非專職化”的人大代表制度下，人大代表的資格更多的是被看作一種榮譽，再加上預算審議時間很短，因此人大代表進行預算監督的動機和時間保證都是非常有限的。因此，我們認為人大代表應實行專職化。當然，人大代表專職化后，要相應縮減人大代表的規模。

3.黨員代表在人大代表中比重過大的問題。目前，在人大代表的構成中，官員代表占有相當大的比例，而這些官員代表絕大多數都是黨員。這給預算民主帶來一些問題。因為，預算民主意味著人大代表代表人民來審查政府預算，而且部門預算改革以來，政府預算是以部門為基礎進行編制的。如果人大代表中行政官員的比重過大，那么，人大預算監督的能力就會受到削弱。因為相當多的官員代表實際上就是各個部門的負責人，讓他們自己來決定是否同意自己部門的預算就存在問題。因此，應該減少官員代表的比例。

4.人大代表的廣泛性。名為“人民代表大會”卻缺乏真正的工人、農民、弱勢群體的代表，其“人民性”難免會受到質疑。因此，要盡可能對社會群體、利益集團有平衡的安排，當然，在中共十七大胡錦濤總書記的報告中說：“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與、最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務”的提法就是開始向這個方向努力的明確標志。而且，我們已經看到，2008年的全國人大代表中已赫然有3名農民工代表參政，盡管這方面還有很長的路要走，但改革已經不容置疑地開始了。

〔1〕王雍君.公共預算管理.經濟科學出版社，2002年版.

〔2〕馬駿著.中國公共預算改革理性化與民主化.中央編譯出版社，2005年版.

〔3〕劉劍文.民主視野下的財政法治.北京大學出版社，2006年版.

〔4〕俞光遠，陳鵬.省級人大常委會制定預算審查監督規定的情況.中國人大，2003（9）.

〔5〕李誠，張永志.人大預算監督的四類十八個問題的研究提綱.中國人大，1999（1）.