地方人大預(yù)算審查監(jiān)督回顧與展望

鐘爭光

（同濟大學(xué)，上海 200092）

預(yù)算審查監(jiān)督，是憲法和預(yù)算法、監(jiān)督法等法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權(quán)。改革開放以來，地方人大在預(yù)算審查監(jiān)督工作中，積極探索，努力實踐，取得了較大進展。但是，由于種種原因，目前地方人大預(yù)算審查監(jiān)督總體上還處在以程序性審查和建議性監(jiān)督為主的階段，監(jiān)督實效有待增強。新的歷史形勢下，如何進一步依法開展和加強地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，仍是一項需要迫切研究的課題。

一、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督歷史回顧

1.恢復(fù)過渡階段（1979年－1999年）。1979年，五屆全國人大對憲法和地方組織法進行了修正，規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會。組織法規(guī)定地方人大常委會職責之一即是“根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的部分變更”。六屆全國人大以來，地方各級人民代表大會的各項工作都走上正軌，地方人代會都開始聽取預(yù)算執(zhí)行情況報告，審查和批準預(yù)算。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標。1994年預(yù)算法通過并實施。1979年至1999年這一階段，地方人大預(yù)算審查監(jiān)督在法律上和程序上得到恢復(fù)和發(fā)展，但計劃經(jīng)濟痕跡明顯，“預(yù)算只不過是計劃的反映”，屬于過渡階段。

2.改革推進階段（1999年至今）。1999年12月，九屆全國人大常委會第十三次會議通過《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，標志著我國開始構(gòu)建與市場經(jīng)濟和公開財政相匹配的預(yù)算審查監(jiān)督體系。部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和收支兩條線為主要內(nèi)容的財政改革在全國范圍內(nèi)展開，地方人大預(yù)算審查監(jiān)督相應(yīng)也進入一個較快發(fā)展的階段。各級地方人大根據(jù)本地實際情況加快制度建設(shè)，充實力量，選擇若干方面大膽進行預(yù)算審查監(jiān)督制度創(chuàng)新，極大地推進了公開財政框架建設(shè)。

二、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督現(xiàn)狀分析

總體來看，地方人大恢復(fù)并設(shè)立常委會以來，特別是近年來，預(yù)算審查監(jiān)督工作取得很大成效，主要表現(xiàn)在：

1.地方立法基本健全。到目前為止，31個省、市和自治區(qū)的人大都相繼制定和實施了有關(guān)財政預(yù)算審查監(jiān)督的條例、規(guī)定或決定，以地方立法的形式，規(guī)范和明確了本行政區(qū)域的財政預(yù)算審查監(jiān)督制度。許多省市的人大及其常委會，還從當?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，在綜合預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、超收收入等方面，取得不少制度創(chuàng)新成果。江蘇省、安徽省、湖南省和重慶市等省市在預(yù)算監(jiān)督條例中明確規(guī)定部門預(yù)算為綜合預(yù)算。山西省、廣東省和海南省在預(yù)算監(jiān)督條例中規(guī)定符合規(guī)定人數(shù)的人大代表等可以提出預(yù)算修正案。北京市、上海市等16個省市在預(yù)算監(jiān)督條例中規(guī)定要求“加強對超收收入使用的審查監(jiān)督”。

2.工作流程漸趨規(guī)范。經(jīng)過多年的工作積累和不斷探索，各級地方人大在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算審批等方面，均有較為規(guī)范的工作流程，已經(jīng)初步形成了涵蓋整個預(yù)算過程的、較為完整的預(yù)算審查監(jiān)督工作流程。河南、河北、上海等較多省市人大基本確立“三階段”預(yù)算審查程序，即預(yù)算審查包括工作委員會預(yù)審、專門委員會初審和人代會審查等三個階段。

3.自身建設(shè)逐步加強。目前，31個省級地方人大中均設(shè)立了財政經(jīng)濟委員會（或類似機構(gòu)）。上海、河南、湖北、重慶和四川等11省市還在人大常委會下單獨設(shè)立預(yù)算工作委員會，專司負責預(yù)算審查監(jiān)督的日常跟蹤。廣東等20個未單獨設(shè)立預(yù)算工作委員會的省市人大，一般都在財政經(jīng)濟委員會下設(shè)立預(yù)算審查監(jiān)督處。深圳市人大設(shè)立計劃預(yù)算專門委員會。湖南省所有州和設(shè)區(qū)的市人大都成立了預(yù)算審查監(jiān)督科。

4.個案探索精彩紛呈。近年來，地方人大在加強預(yù)算審查監(jiān)督工作方面進行了大膽實踐，個案探索如雨后春筍般層出不窮，各有特色，各有精彩。例如，廣東、四川、遼寧等省人大財經(jīng)委利用信息技術(shù)手段與財政部門聯(lián)網(wǎng)實行“在線實時監(jiān)督”，上海市人大常委會預(yù)算工委通過培訓(xùn)提高代表預(yù)算審查履職能力，浙江省選擇若干重點部門預(yù)算在人代會上進行專題審議，深圳市人大在推行預(yù)算單項表決和績效審計制度方面邁出較大步伐，浙江溫州溫嶺首創(chuàng)參與式預(yù)算，上海閔行區(qū)人大組織財政預(yù)算聽證會開國內(nèi)先河。這些個案探索均引起社會各界高度關(guān)注。

在看到成效的同時，必須承認，當前地方人大預(yù)算審查監(jiān)督工作離中央、人民群眾以及人大代表的要求尚有不小差距，還有一些難點問題和瓶頸沒有得到實質(zhì)性突破，主要表現(xiàn)在：預(yù)算審查偏重程序，流于形式；預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督浮于表面，剛性不夠；柔性的監(jiān)督多而硬性的監(jiān)督少，建議性的監(jiān)督多而強制性的監(jiān)督少。究其原因，客觀上主要是由于一些體制性、機制性問題尚未得到根本性解決，國家相關(guān)上位法相對滯后，制約了預(yù)算審查監(jiān)督工作的深化；主觀上也跟人大的自身建設(shè)與加強人大預(yù)算審查監(jiān)督的要求還不相適應(yīng)有關(guān)。

三、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督未來展望

當前，《聞審計風暴，思人大代表》、《由“審計風暴”到“預(yù)算風暴”》和《“審計風暴”過后談人大如何加強監(jiān)督》等文章不時見諸各類媒體，人民群眾和人大代表要求“管好政府錢袋子”的呼聲日益高漲。可以預(yù)見，在此背景下，地方人大預(yù)算審查監(jiān)督全面加強的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。未來一段時間，地方人大預(yù)算審查監(jiān)督將圍繞以下幾個方面重點推進。

（一）逐步實現(xiàn)預(yù)算審查的完整性

政府預(yù)算體系由公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算等共同組成并有機銜接，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。當前，大部分地方提交人大審查的只是一般預(yù)算（即不包括預(yù)算外資金的公共財政預(yù)算）和政府性基金。提交審查的預(yù)算不完整，意味著預(yù)算審查監(jiān)督?jīng)]有基本的技術(shù)基礎(chǔ)，只能是“霧里看花”、“紙上談兵”。地方人大應(yīng)該結(jié)合地方的實際情況，積極推動預(yù)算審查完整性的實現(xiàn)。

1.促進預(yù)算外收支納入預(yù)算管理。地方人大要在實行一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算提交人代會審查批準的基礎(chǔ)上，應(yīng)該按照財政部的總體部署，積極推動將所有地方審批設(shè)立的行政事業(yè)性收費全部納入預(yù)算管理，逐步擴大預(yù)算審查監(jiān)督的覆蓋面。同時，提交人大審查的政府性基金預(yù)算要進一步細化，不能只是簡單列出大類。

2.推動實施國有資本經(jīng)營預(yù)算報批。應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十條規(guī)定：“國有資本經(jīng)營預(yù)算按年度單獨編制，納入本級人民政府預(yù)算，報本級人民代表大會批準”，推動實施國有資本經(jīng)營預(yù)算報本級人民代表大會審批工作。

3.加強社會公共性資金對接政府預(yù)算的儲備性研究。有關(guān)方面要加強對社保基金、醫(yī)保基金以及公積金等社會公共性資金與政府預(yù)算實現(xiàn)對接的儲備性研究，為將來這些社會公共性資金納入人大預(yù)算審查監(jiān)督范疇做好前期準備。

（二）著力推動預(yù)算法修改

現(xiàn)行預(yù)算法是1994年通過、1995年1月1日開始實施的，已經(jīng)實施15年多。受制定時特定的歷史環(huán)境制約，現(xiàn)行預(yù)算法帶有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡，硬傷較多，基本沒有體現(xiàn)當前公共財政建設(shè)的導(dǎo)向。修改預(yù)算法已先后列入十屆、十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃，前后歷經(jīng)十年。2009年上半年，全國人大常委會預(yù)算工委會同財政部成立預(yù)算法修改小組，計劃于年內(nèi)完成預(yù)算法修改初稿，2010年在社會上廣泛征求意見，2011年提請全國人民代表大會或全國人大常委會審議。對現(xiàn)行預(yù)算法進行根本性的大范圍修改條件還不成熟，但是就若干重大問題和突出矛盾進行修改還是可以期待的。地方人大要利用各種途徑，協(xié)助和推動全國人大早日修改預(yù)算法，并協(xié)助全國人大做好修訂預(yù)算法的征求意見工作。

當前地方人大預(yù)算審查監(jiān)督效果不盡人意，一方面是因為法規(guī)和制度建設(shè)不健全，影響了預(yù)算審查監(jiān)督的深入，另一方面也應(yīng)該看到，現(xiàn)有法規(guī)并沒有得到嚴格的貫徹和落實。所以，在推動有關(guān)法規(guī)修改的同時，地方人大也要做好現(xiàn)有法規(guī)的貫徹實施工作，在現(xiàn)有法規(guī)框架內(nèi)地方人大預(yù)算審查監(jiān)督仍有很大的作為空間。例如，監(jiān)督法規(guī)定的必須向社會公開的五個內(nèi)容，在一些地方并沒有得到完全貫徹；一些省市預(yù)算審查監(jiān)督條例中的制度創(chuàng)新或者剛性規(guī)定，在實踐層面從沒有實施過。

（三）不斷提升人大預(yù)算審查監(jiān)督能力

加強地方人大預(yù)算審查監(jiān)督，需要從多個方面強化地方人大的組織建設(shè)，提升組織能力。

1.優(yōu)化人大代表組成結(jié)構(gòu)。要適當降低人大代表中的黨政官員比重，增加基層干部、普通群眾的比例，提高地方人大對政府監(jiān)督的“外部性”。同時，加強對人大代表培訓(xùn)，提高人大代表預(yù)算審查監(jiān)督履職能力。

2.將預(yù)算工作委員會提升為預(yù)算委員會。改變目前大部分省市人大常委會預(yù)算工作委員會在工作中事實上附屬于財政經(jīng)濟委員會的狀況。同時，預(yù)算委員會必須是由專業(yè)化、高水平的專職工作人員組成的，專職化保障其具備高度的獨立性，專業(yè)化則保證其具有較強的審查監(jiān)督能力。

3.強化專家咨詢機構(gòu)。有必要根據(jù)情況，從社會中吸收一批具有非官方背景的財政、金融、財務(wù)、審計等方面的專業(yè)人士，建立財政預(yù)算審查監(jiān)督的專家咨詢機構(gòu)，以增強地方人大預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)性和民主性。

（四）積極探索地方預(yù)算管理制衡機制

目前，全國有多處地方行政區(qū)正在進行或?qū)⒁M行“綜合配套改革試驗”，預(yù)算管理制衡機制應(yīng)該成為改革試驗內(nèi)容之一。2009年8月公布的深圳市大部制改革方案中，深圳市財政局改為深圳市財政委員會，走出了地方財政預(yù)算管理改革的第一步，但僅僅只是第一步。從長遠來看，構(gòu)建地方預(yù)算管理制衡機制是公共財政框架完善的必然要求。其關(guān)鍵是要在人大與政府之間、政府財政部門與其他部門之間、財政部門內(nèi)各部門之間重新配置預(yù)算管理權(quán)限，形成一種預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三者之間相對分離、相互制約的新的預(yù)算管理制衡機制。就預(yù)算監(jiān)督來講，關(guān)鍵在于構(gòu)建以人大為核心、財政部門為主體的職責細化的多層次監(jiān)督體系。

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