我國保障性住房建設面臨的問題及對策分析

○李好好 鄧華光

（武漢科技大學中南分校 湖北 武漢 430223）

我國保障性住房建設面臨的問題及對策分析

○李好好 鄧華光

（武漢科技大學中南分校 湖北 武漢 430223）

我國住房制度改革在中央和地方政府的共同努力下不斷推進，雖取得了一定的成績，但也還存在著保障性住房法制建設滯后、運行機制不完善、建設標準偏低、結構不合理、保障性住房建設“貧民區”和城郊化等問題。本文針對這些問題，提出了一些有效的對策，以促進我國保障性住房建設的健康發展。

住房保障 法制建設 運行機制 建房標準與選址

一、我國住房制度的改革及保障性住房的現狀

1998年國務院發布的23號文件被看成是房改新政的開始。這份文件宣告了住房福利制的終結和住房市場化的開始，同時也提出了經濟適用房和廉租房建設的住房保障措施。2003年以后，當房價進入全國性的飆升時代，大量低收入家庭甚至部分中等收入家庭也無力承擔過高的房價時，中央政府試圖通過財政、金融、土地等政策進行宏觀調控，以此來降低房價，但是成效不大。直到2007年8月24日，國務院召開了全國性住宅工作會議，該會議的召開，標志著國家的調控重心逐漸從調控房價轉向保障性住房體系的構建上來。

近幾年來，中央政府不斷推進和完善保障性住房的政策體系，加大保障性住房的投資力度，將保障性住房建設提到前所未有的高度。2008年10月17日召開的國務院常務會議提出，要加大保障性住房建設規模；同年11月，出臺了保障性住房政策，再次大力推行保障性住房建設。2009年，我國出臺了十項以擴大內需、促進經濟平穩較快增長為目標的宏觀調控政策，其中一項就是加大保障性安居工程的建設；同時還出臺了4萬億元的投資計劃，其中有9000億元專門用于保障性住房建設。另外，國務院總理溫家寶在2009年的政府工作報告中明確提出，要加快落實和完善促進保障性住房建設的政策措施，爭取用三年時間，解決750萬戶城市低收入住房困難家庭和240萬戶林區、墾區、煤礦等棚戶區居民的住房問題。總之，保障性住房政策的出臺和不斷完善，勢必對房地產業的發展和保障性住房的建設帶來深遠影響。

我國從1998年起開始實施住房制度改革，現在已大體上形成由住房公積金制度、經濟適用房制度和廉租房制度三部分構成的住房社會保障體系。就武漢市來說，從1993年開始保障性住房建設，現已有近15萬戶家庭住進了經濟適用房，4萬余戶低收入家庭享受了廉租房保障，實現了人均月可支配收入400元以下、人均住房建筑面積10平方米以下的低收入住房困難家庭租金補貼應保盡保。目前，武漢市逐步形成了一個較為完整的住房保障體系。

二、我國保障性住房面臨的問題

1、住房保障法制建設滯后，保障性住房的相關界定不準確

綜觀我國住房保障制度經歷的改革與調整過程，中央政府均是以《通知》、《意見》和《辦法》等文件形式來推動的，這樣導致住房保障制度的法律權威性不夠，政策措施的強制性力度不足。由于法制建設的滯后，使得保障性住房在定位、申請、取得上的標準沒有準確的界定。第一，保障性住房是與商品房相對應的一個概念，是政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。而保障性住房體系又有不同的層次，主要有經濟適用房和廉租房。可以說，廉租房的保障功能更強，但會給政府供給帶來更大的財政壓力，經濟適用房可以減輕財政壓力但有可能失去保障性住房的目的，所以，在產權上應當加以限制，明確其界定標準，適當弱化其投資功能。第二，雖然住房保障制度明確規定其保障對象是城市中低收入家庭，但由于中低收入家庭所占城市家庭比重較大，不同區域、不同職業的收入差距讓整個社會對中低收入標準的認識也各不相同，使得這一范圍不僅過于寬泛，而且很難界定。

2、保障運行機制不完善，導致保障性住房的公平性受損

當前，我國保障性住房在運行機制上實行的是審批核準制，但在實踐操作中，這種“申請——審批——公示”程序的審批核準制在各個環節都存在缺陷，致使保障性住房的實施效果與預期之間存在很大差異，公平性嚴重受損。

一方面，缺乏嚴格的家庭收入調查制度。由于目前個人的資金管理、信用管理等相關條件還不配套，要調查清楚一個人的家庭年收入并非易事。工薪階層的收入狀況看似較為明了，但隱性收入和灰色收入則難以統計；而非工薪階層的收入狀況更難查明。另一方面，缺乏科學嚴格的退出機制。經濟適用房或廉租房的購買者或租用者，在一定年限后，隨著自身經濟狀況的改善和提高，許多不再符合申請資格的家庭繼續占用這些住房，導致大量排隊等候的家庭無法正常進入，失去了保障住房本來的作用。

3、保障性住房建設標準偏高，結構不合理，供應總量嚴重不足

保障性住房建造標準的提高，雖提升了保障住房的品質，但也較大地抬高了住房的價格，導致許多有機會購買保障性住房的中低收入家庭因價格過高、無力購買而放棄。如石家莊經濟適用房因定價過高遭棄購，廉租房和經濟適用房里住著大量中高收入人群等等。另外，社會保障性住房建設結構不合理的現象更突出，這必將帶來整個住房保障能力的下降，供應總量的不足。

據武漢市有關數據顯示，十五期間以來，武漢市經濟適用住房（含集資建房）累計開工面積820，38萬平方米，竣工面積531，03萬平方米，占同期住房建設的20%。這個比例雖然高于全國平均水平，但在2005年6月以前，有相當數量的經濟適用住房被非經濟適用供應對象戶購買，致使經濟適用住房的供應遠不能滿足中低收入居民對經濟適用住房的需要。又由于保障性住房供應嚴重不足，不能滿足武漢市中低收入居民和最低收入居民對保障性住房的需求，使得這部分居民的住房問題也越來越嚴重。

4、保障性住房建設的“貧民區”以及城郊化帶來的問題

在現代社會，房子在某種程度上已經成了窮人和富人之間的空間隔離。商品房的高房價使低收入者被迫遷往城市郊區、城鄉接合部，從而形成了中低收入者的聚集地——“貧民區”。而目前的經濟適用房和廉租房建設出于成本考慮，忽略了當前消費者對周圍環境的重視和社會的影響，大多集中在較偏僻的郊區，交通、教育、醫療等配套基礎設施建設不足，造成住戶的生活不便。例如2008年底，北京、廣州兩市出現了約五分之一的限價房退購的反常現象，主要因為地理位置不合適，工作、生活不方便等原因。此外，由于保障性住房往往是大片開發，這樣進一步加劇了分化的趨勢，并可能帶來新的社會問題。

三、促進我國保障性住房建設健康發展應采取的對策

1、制定和完善保障性住房的政策與法律法規體系

要結合我國的國情和各地方發展的實際，在完善政策的基礎上，將保障性住房建設納入法制化建設的軌道，從法律法規上規定保障標準、保障對象、資金來源、管理機構以及對騙取保障優惠等違法行為的懲處辦法，初步實現保障性住房建設有法可依。同時建立專門的管理機構進行監督和管理，以確保各項政策法規的落實。

目前，各個地方政府都相應出臺了一些保障性住房建設的政策意見或管理辦法，對保障性住房建設的標準和要求作了初步的規定。在此基礎上，應將有關的政策意見和管理辦法進行完善，納入法制化建設的軌道，上升為地方性的法律法規，確實做到有法可依，違法必究，從法制上為保障性住房建設保駕護航。

2、完善保障性住房的管理運行機制

廣州在全國率先制定了《廣州市住房保障監督辦法》，從今年4月14日起公開向社會征求意見。該辦法規定政府必須加強住房保障的實施與管理，成立政府住房保障的管理執行機構；保障性住房的分配要公開、透明、公正，杜絕腐敗；建立和完善住房統計制度，為完善住房保障制度提供決策支持；建立和完善家庭成員收入情況、財產信息和居住狀況的調查制度；嚴格完善住房保障進入、退出機制，規定當地居民收入發生變化以后，保障措施也應相應地發生變化等。

3、合理規范保障性住房的建設標準和結構

在諸多建設標準中，住房的戶型問題一直是備受關注的。根據最近公布的《深圳市保障性住房建設標準（試行）》草案，可以將保障性住房戶型按照房型分為四類：A類戶型為一個或兩個居住空間模式，建筑面積約35平方米；B類戶型為三個居住空間模式，建筑面積約50平方米；C類戶型為三個居住空間模式，并考慮可改造為四個居住空間的設計，建筑面積約65平方米；D類戶型為四個居住空間的模式，建筑面積約80平方米。因此，保障性住房應該嚴格按照這個標準來進行建設。

從當前我國城市住房用地緊張和以后的發展方向來說，廉租房才是我國保障性住房的重點發展對象。作為我國住房保障制度改革的一種過渡性措施，經濟適用住房具有一定的時代合理性，發揮了一定的住房保障功能。但隨著廉租房保障功能的增強，經濟適用住房應慢慢退出，各級政府應將原本用于經濟適用住房的土地和資金轉向廉租房建設，多渠道加快廉租住房的建設。

4、要注重保障性住房選址的合理性

保障性住房的選址要符合保障性住房的使用者交通出行方便的要求，降低通行的費用。客觀來說，保障性住房是一種帶有福利性質的住房措施，建設在城市主要生活區，成本過高。但如果建設到離城市較遠的郊區，又不能真正方便人民群眾的生活和工作。因此，把握好成本與便民之間的度是非常重要的，需要結合實際情況制定科學的選址方案。如武漢市最大的保障性住房小區百步亭悅秀苑、景蘭苑啟動交房，5457戶住房困難家庭住進了中心城區，使廉租房、經濟適用房不再處于偏遠地帶，而是走進了城市中心。

同時，還要完善社會保障性住房的公共服務設施與周圍環境。這不僅僅包括環境的綠化，更重要的是文化環境的營造，要為該區居民提供更好的交通、教育、醫療保證，方便百姓的生活，提高居民的自我發展能力。

其實，不同的地區，其保障性住房所面臨的具體問題都會有所不同，因而各地政府所采取的應對政策也會存在差異，但共同的目的都是為了加快建設保障性安居工程，不斷完善住房保障體系，從而改變房地產市場的整體格局，實現保障性住房與商品房的雙軌供應。采用符合我國國情的、切實可行的保障性住房措施，不僅在擴大內需、改善民生方面起著重大的作用，而且，將有助于各個地區保持經濟穩定、較快的發展，對我國構建和諧穩定的社會具有極其重要的意義。

[1]趙亞平：加大保障性住房建設的戰略思考[J].市場論壇，2009（2）.

[2]李國敏：對我國城市住房保障制度的再思考[J].創新，2009（8）.

[3]鄧中美：保障性住房的社會評價[J].中國住宅設施，2008（6）.

[4]黃火成、陳麗云：住房權利的保障問題研究[J].法制與社會，2008（6）.

（責任編輯：胡冬梅）