云南大理打造“1+6”城市群面臨的問題及對策研究

○楊鵬程

（云南省大理州委黨校 云南 大理 671000）

云南大理打造“1+6”城市群面臨的問題及對策研究

○楊鵬程

（云南省大理州委黨校 云南 大理 671000）

打造“1+6”城市群是建設滇西中心城市、發揮“橋頭堡”排頭兵作用的重要舉措，是促進大理經濟又好又快發展的必然選擇。由于這是一項新的規劃，涉及范圍廣，難度大，牽一發而動全身，從規劃到方案制定，再到具體實施都將面臨許多未知因素和一系列的困難，本文在分析現實存在問題的基礎上，提出了針對性措施。

“1+6”城市群 大理經濟 發展

2003年10月7日，云南省政府決定把大理建成輻射面廣、帶動力強、吸引力大的滇西中心城市，隨之大理的建設步伐不斷加快。2009年7月，胡錦濤總書記在云南考察工作時明確指出，云南要充分發揮作為我國通往東南亞、南亞重要陸上通道的優勢，不斷提升沿邊開放質量和水平，使云南成為我國面向西南開放的“橋頭堡”。大理一下子走到了對外開放的前沿，滇西中心城市建設顯得更加重要而緊迫。

2010年6月，大理州出臺的《大理滇西中心城市總體規劃》（以下簡稱《規劃》）通過了專家評審。規劃中將“1+6”作為大理滇西中心城市的建設規劃層次，著力構建1主（大理市）6副（祥云、彌渡、賓川、巍山、洱源、漾濞）的新型城市群。

一、打造“1+6”城市群面臨的問題

1、只有規劃，沒有具體的實施方案和資源整合措施

由于《規劃》需經省政府批準后才能組織實施，所以至今仍沒有具體組織實施方案，各地、各部門仍處于被動等待、觀望的境地。一些難度較大的項目，如跨海通道、環蒼山旅游線路、關巍公路隧道等可行性操作方案還沒有面向周邊地區，“1+6”的市場功能如何整合與發揮，從而體現“排頭兵”的作用等方面仍是未決的難題。但是，建設滇西中心城市是省委省政府提出并確定的戰略決策，等批準后再組織實施，將帶來滯后和被動的局面。

2、統籌協調方面的問題

“1+6”城市群規劃，必然帶來資源重組和利益分享問題，原有的人財物等資源格局將被打破，各地、各部門往往傾向于從自身利益出發提出建設和組織實施方案。一些縣還提出改“1+6”為“2+5”，均把自己納入主城范圍。利益如何分享成為了敏感而現實的問題，如果處理不好，將影響到整體規劃的實施和目標的實現。

3、產業的合理化布局及產業間、地區間的關系問題

在總《規劃》下已有專門的子規劃，但仍需進一步完善。產業的合理化布局關乎未來“1+6”群體的經濟發展，并將奠定滇西中心城市的發展基礎，是各項工程中的重頭戲。由于各地的自然稟賦、歷史文化、后續發展狀況不一致，資源優勢參差不齊，因此發展的側重點也各不相同。目前各地具備的優勢條件已基本形成共識，如祥云的工業、彌渡的蔬菜、巍山的歷史文化、漾濞的核桃、洱源的生態農業、賓川的水果、旅游等。但各地的主產業與副產業的關系、各地區的產業分工互補關系、資源相對較弱地區怎樣加快發展等仍是需要解決的問題。

4、籌集資金、基礎設施和重大項目建設力度方面的問題

基礎設施建設是構建“1+6”城市群十分重要的一個方面。單從農業基礎設施看，一些縣（如祥云、彌渡等）雖經多年改造修建，但仍未從根本上解決問題，按《規劃》對基礎設施建設的要求，目前還差得很遠。以公路為例，目前在全州16572公里的公路通車里程中，尚有7662公里屬等外公路，占46.2%，這些等外公路大部分布在山區和半山區，晴通雨阻，通達能力和安全性能低。至于一些大型項目，如物流中心、航空港、跨海通道、穿山隧道、水廠電站、縱橫各地的旅游線路、“兩環六射”、“五射兩縱”的內外交通網絡等大多只能處于規劃層面。如何籌集資金成為這些項目啟動的關鍵。

5、政策法制層面的問題

法律制度有很強的剛性，如何運用它來保障各項科學規劃付諸實施，保障各主體的合法權益，規范政府部門行為，打擊各種經濟上的違法犯罪活動，是一項長期而復雜的任務。扶持產業發展，擴大招商引資離不開政策環境的優化，而政策環境又涉及土地、稅收、金融、城管等多方面。這些職能部門都有相應的條塊管理制度，在如何協調一致、用好各項政策措施、優化投資環境、充分發揮“1+6”優勢和帶動作用、從而使大理滇西中心城市各項功能向省內外國內外輻射等方面，發揮著重要作用。

二、打造“1+6”城市群的對策建議

1、進一步提高思想認識，加快具體實施方案的制定和各地工作意向性部署

思想是行動的先導，思想認識不到位，是各項工作遲緩的原因之一。因此不應被動等待省政府批準后再組織規劃實施，應根據這些規劃盡快制定具體實施方案。《規劃》如有調整再相應調整方案，應通過各種媒體和組織座談會及專題調研等形式加大宣傳力度，進一步提高人們的思想認識，使各項工作具有前瞻性和意向性，還應將《規劃》（專家評審通過稿）文本的精神傳達州級主要部門和7縣市政府，落實具體方案。

2、成立相應組織機構，州政府主要領導親自掛帥

“1+6”城市群建設勢在必行，也是大理走向世界的必由之路。由于這是一項跨區域、跨行業、跨部門的重大工程，涉及范圍廣，難度大，牽一發而動全身，所以大理州政府應成立大理州“1+6”城市群建設領導組，由州長任組長，州發改局、政策研究室、經委、農業局、商務局、建設局、旅游局、交通局、財政局、國稅局、地稅局、工商局等部門，及7縣市政府主要領導參加，領導組下設辦公室，由州發改局具體負責。該領導組負責“1+6”城市群建設規劃實施方案制定及統籌協調和相關工作的落實。

3、全方位統籌資金，嚴格管理制度

進一步拓寬投融資渠道，為項目建設提供資金支持。一是積極爭取中央和省財政資金的扶持。利用國家實施西部大開發和擴大內需的戰略機遇，規劃、論證好“1+6”城市群建設中的一批重點工程，將之納入國家和省重點支持的領域范圍。二是加大招商引資力度，拓展招商引資渠道。要把利用州外資金同優化產業結構、提升技術水平和擴大對外經濟貿易有機結合起來，積極吸引外部投資主體參與基礎設施和生態建設，重點投資特色農業生產及加工、資源節約和綜合利用高技術產業、旅游、物流、商貿、房地產等現代服務業。三是改善融資擔保體系，鼓勵多方投資。在遵守國家有關政策規定和防范金融風險的前提下，構建投資多元化、運作市場化、管理規范化的融資擔保體系，發行地方政府債券，擴大民間投資。

同時，加強資金管理，提高使用效率，建立評估機制，杜絕重復建設、形象工程、政績工程；加強監督，堵塞漏洞，嚴防各項建設資金被挪用、濫用，嚴格懲處一切經濟上的違法犯罪行為。

4、基礎先行，夯實重要設施建設

基礎設施建設是打造“1+6”城市群乃至大理滇西中心城市的重要內容，兵馬未動糧草先行，只有打牢基礎，才能全面、徹底地開展城市群建設工作。目前，開發區、工業園區，特別是產業延伸帶和周邊縣的交通、市政設施建設、農田水利設施等還需加大投入，一些相關大型項目還應爭取盡早列入省重點建設項目。

5、科學布局生產力，合理調整產業間的關系

在大理滇西中心城市建設的城市外延擴張和產業布局向外延伸的過程中要實現生產力布局的合理化，必須遵循一些原則：一是充分地利用各縣市的自身優勢；二是生產場地要盡可能接近原料、燃料、動力產地和市場，減少成本，提高經濟效益；三是合理確定工業基地和城鎮規模，防止工業過分集中或分散；四是要注意解決洱海及各縣市的環保問題。此外，在主副產業之間、地區產業之間，應堅持突出特色與兼顧其他、因地制宜與統籌全局相結合的原則，實現協調發展。

6、協調利益關系，利用市場機制實現自身發展和共同發展

如果沒有各縣市自身發展作為基礎也就談不上共同發展。但由于大理州各縣市自然稟賦和經濟社會發展存在差異，因而必須盡量考慮各縣市經濟社會發展的實際，協調好相互間的利益關系。比如大理市有關產業向外延伸后，州縣市應從財政體制上建立合理的調節、協商機制，合理分配稅收，調整各縣市利益關系，達到互利共贏，以此調動各縣市的積極性、主動性。對資源相對貧乏、發展較慢的地區，應注意挖掘相對優勢，發揮政府的宏觀調控職能，協調整合資源，利用市場機制實現自身發展和共同發展。

7、政策引導、法制保障

在“1+6”城市群建設過程中，合理使用政策優化經濟社會環境是一個重要方面。首先，對重要建設項目給予政策傾斜。例如對新增建設用地指標不足問題，應在建設用地年度指標上給予單列和傾斜；城市外延擴張和產業布局向外延伸過程中周邊縣可用地應作為經濟開發區的延伸部分而享受相關政策優惠等。其次，優化投資環境。對外來投資者，應有一定的優惠措施，對投資超過一定數額或比例的、效益好貢獻突出的應有相應的鼓勵措施，在不違反國家法律的前提下，充分利用土地、稅收、金融、工商、城建等方面的政策，既提供優質服務、又使投資者降低成本，從而實現雙贏。再次，要一視同仁對待非公有制經濟。要進一步消除制約非公有制經濟發展的體制性、政策性障礙，放寬和擴大非公有制經濟市場準入，在各項政策上一視同仁，從而大力發揮非公有制經濟的活力。

好的法制環境是實現經濟社會發展的有效保障。一要利用少數民族自治州的條件，做好立法工作，將“1+6”城市群建設規劃上升至法律制度層面；二要強化人大對政府工作的監督，使各項規劃依法落實；三要加強執法監督，從嚴查處涉企“三亂”行為和項目建設中的不作為、慢作為、亂作為的行為，切實為投資者提供良好的發展環境；四要維護市場秩序，取締不正當競爭等違法行為；五要嚴厲打擊官商勾結、貪污受賄、坑蒙拐騙等一切經濟領域的犯罪活動。

8、加強人才資源開發

在所有資源中人才資源最為重要。美國、日本在二戰后實施人才興國戰略，從而成為經濟強國。歷史的經驗一再表明，人才是一個國家或地區實現跨越式發展不可或缺的重要資源。現在我們需要多方面的人才，如經濟管理的人才、通曉國際貿易規則的人才、法律方面的人才、對外翻譯的人才等，因此，必須加強人才資源開發。一是強化體制保障。建立健全選拔、使用、吸引人才的體制機制，大力培育人才市場，提高資源開發的能力，加強與高等院校、科研所、企業研發中心等部門機構的合作，集聚人才。二是重點做好高層次人才開發工作。有意識地培養一大批德才兼備、具有戰略眼光的中高級黨政領導干部，一大批擅長經營、具有市場開拓能力的優秀企業家，一大批勇于創新、具有國內外先進水平的高端科技人才。三是加強各類人才培訓。圍繞科技、教育、文化、衛生、農村等領域和社區建設，抓緊培養穩定的專業化實用人才。四是提高領導干部的人才意識。各級組織尤其是領導，不僅要善于識才，更重要的是要善于從社會經濟發展的全局出發，有容才之量，用才之膽，自覺抵制在用人上的不正之風和腐敗行為，這樣我們的事業才會蓬勃發展。

[1]楊江濤：大理滇西中心城市發展外延擴張可行性研究[J].中共云南省委黨校學報，2008（5）.

[2] 大理滇西中心城市總體規劃（2009—2030）[N]．大理日報，2010－01－11.

[3]滇西中心城市架構逐步拉開[N]．大理日報，2010－04－01.

（責任編輯：胡冬梅）