住房公積金在城鎮住房保障中的探討

○佟廣軍

（吉林省白城市住房公積金管理中心 吉林 白城 137000）

住房公積金在城鎮住房保障中的探討

○佟廣軍

（吉林省白城市住房公積金管理中心 吉林 白城 137000）

公積金制度是國家在實施住房制度改革的過程中建立的，其促進了住房制度改革、加快了城鎮住房建設、改變了住房消費觀念、增強了個人住房消費能力，這無不顯示出公積金在住房保障中的核心地位以及支撐作用。但公積金制度還存在一些不足和問題，亟待研究解決。

住房公積金 城鎮 住房保障

溫家寶總理在第十一屆全國人大一次會議所做的《政府工作報告》中強調：要抓緊建立住房保障體系，要堅定不移地推進住房改革和建設，讓人民群眾安居樂業。今年一要健全廉租住房制度，加快經濟適用住房建設和管理，積極解決城市低收入群眾住房困難；二要增加中低價位、中小套型普通商品住房供應，通過多種途徑幫助中等收入家庭解決住房問題；三要綜合運用稅收、信貸、土地等手段，完善住房公積金制度，增加住房有效供給，防止房價過快上漲。這是黨和政府把住房公積金（以下簡稱“公積金”）作為住房保障體系重要組成部分的進一步表述，明確了公積金在住房保障體系中的重要地位和作用。

一、制度的建立與發展

1、制度建立

公積金是國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體（以下稱“單位”）及其在職職工繳存的長期住房儲金，也就是人們常說的“在職職工繳存，單位等額補貼，均歸個人所有”的“住房工資”，其實質是勞動報酬的一部分，是歸屬職工個人所有、用于解決職工住房問題的專項資金。公積金具有保障性、強制性、長期性、穩定性、工資性、互助性等特點。

公積金制度是國家在實施住房制度改革的過程中建立的。最初并不叫公積金，國發（1988）11號文件《關于印發全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》稱之為住房券。1991年2月，上海市借鑒新加坡經驗建立了公積金制度；1991年11月，國辦發（1991）73號文件《關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》指出：“公積金是建立住房基金的有效方式，各地區要緊密聯系各地區的特點和經濟能力，正確引導，逐步推行”；1994年，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》要求“全面推行住房公積金制度”；國務院房改領導小組負責人在關于該《決定》的說明中明確指出“住房公積金是類似職工工資、屬于個人所有并具有社會保障性質的資金”，同年，財政部、國務院房改領導小組、中國人民銀行聯合頒發了《建立住房公積金制度的暫行規定》；1996年，國務院辦公廳印發了《轉發國務院房改領導小組關于加強住房公積金管理意見的通知》；1998年，國務院辦公廳印發了《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》；1999年，國務院頒布了《住房公積金管理條例》（以下簡稱“條例”）；2002年，國務院頒布了國務院關于修改《住房公積金管理條例》的決定，同時，印發了《關于進一步加強住房公積金管理的通知》；2005年，建設部、財政部、中國人民銀行印發了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，等等。上述公積金的法規規章和政策基本形成并逐步完善了我國公積金制度。

2、迅速發展

公積金制度從其建立之日起，就以其優越的政策設計而為廣大群眾所接受和支持。其優越性體現在：職工繳存、單位補貼、個人所有、政府免稅；住房取用、職工互助、低息貸款；依法繼承、退休返還、防老養老等。從公積金政策設計可以看出，公積金從一開始就具有住房保障的性質和作用。我國實施公積金制度十多年來，其住房保障作用主要經歷了二個發展階段。

（1）支持住房建設階段（1991—1998）。在實行房改以前，我國各城市普遍面臨住房供應不足、建房資金短缺、供需矛盾突出、群眾住房十分緊張的狀況。鑒于此，黨和國家堅決實行住房制度改革，而公積金制度就是房改的主要措施之一。公積金制度是通過建立起國家、單位、個人三者共同、合理負擔的機制，解決住房建設資金嚴重不足的問題，為大量籌集住房建設資金、加快住房建設速度、擴大住房建設規模起到了重要作用。1992年3月，國務院房改領導小組、財政部、建設部聯合頒發了《關于住房資金的籌集、使用和管理的規定》，該規定指出，“住房資金是指國家、企業、行政事業單位和個人按規定建立的城市住房基金、企業（單位）住房基金和個人住房基金”，其第三條規定的個人住房基金的來源為“建立住房公積金制度籌集的資金”；其第四條規定住房基金“用于新建、改建和購買住房”、“用于發放住房專項貸款”等。1994年7月，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》規定“所有行政和企事業單位及其職工均應按照‘個人存儲、單位資助、統一管理、專項使用’的原則交納住房公積金”，“用于購、建、大修住房”。1994年11月，財政部、國務院房改領導小組、中國人民銀行關于《建立住房公積金制度的暫行規定》明確規定了“住房公積金的使用范圍和順序：職工購買、建造自住住房抵押貸款；城市經濟適用住房建設貸款；單位購買、建設住房抵押貸款”等。1995年2月，《國務院辦公廳關于轉發國務院房改領導小組國家安居工程實施方案》規定“實施國家安居工程……城市配套資金可從城市住房基金、單位住房基金、住房公積金、售房預收款和其他房改資金中籌集”。1996年8月，《國務院辦公廳轉發國務院房改領導小組關于加強住房公積金管理意見的通知》規定“住房公積金定向用于：職工購買、建造、大修理自住住房抵押貸款；城市經濟適用住房包括安居工程住房建設貸款；單位購買、建造職工住房專項貸款”等。按照上述政策規定，各地結合自身特點，充分利用公積金等房改資金興起了建房熱潮。與此同時，公積金大大增強了職工購買自住住房的能力，各地廣大職工用自己的積蓄加上提取個人賬戶的公積金余額，通過參加房改購買了單位分配的住房即房改房，使這部分老職工實現了“居者有其屋”。可以說，這是我國最初開展的也是大見成效的住房保障。

（2）支持住房消費階段（1999年以來）。1999年4月，為適應停止住房實物分配、實行住房分配貨幣化的變化，國務院《住房公積金管理條例》規定，取消公積金住房建設貸款，把公積金向住房消費領域轉移，大力支持個人住房消費貸款和提取使用。一是公積金的長期積累已逐漸成為職工家庭直接的住房購買力；二是向職工發放住房公積金個人住房貸款，極大地提高了職工家庭的住房消費能力和資金融通能力；三是職工將來繼續繳存的公積金可以納入到還貸機制中去，從而減輕貸款負擔，提高長期支付能力等。公積金個人貸款不僅因為其政策性利率優勢成為職工家庭購房貸款的首選，還帶動了商業銀行住房貸款的迅速發展，為我國住房制度從實物分配轉變到貨幣分配，從而由個人面向市場自行解決住房問題奠定了堅實基礎。

通過公積金改善住房條件的受益群體眾多。截至2008年末，實際繳存人數7745.09萬人。全國累計有1億多職工成為公積金制度的參與者，累計歸集公積金20699.78億元，累計為961.17萬戶職工家庭發放公積金個人住房貸款10601.83億元；累計為職工提取公積金8583.54億元。

二、在住房保障中的地位和作用

1、促進了住房貨幣分配

作為房改的重要配套政策之一，公積金在停止住房實物分配、實施住房分配貨幣化方面發揮了重要作用。住房從實物分配轉向貨幣分配的主要形式就是住房補貼和公積金，但由于住房補貼缺乏法定強制性而進展緩慢。目前，只有經濟發達地區和效益較好的大型企業落實了住房補貼政策，中西部地區及大多數企事業單位的住房補貼處于停滯狀態。而公積金由于具有法定強制征繳的基本特征，積累逐年大幅提高，在相關政策支持下發展勢頭強勁，對解決和改善廣大職工住房問題和住房條件已經發揮并且正在繼續發揮越來越重要的作用。

2、增強了個人購房能力

公積金制度建立已近二十年，該項制度以職工繳存、單位補貼、政府免稅、購房提取、貸款低息等優越的政策設計，引導和激發了廣大職工的參與熱情，通過按月繳存和逐年積累，大大增強了職工家庭、特別是中低收入家庭的購房支付能力，推動廣大職工依靠自身的力量和政策優勢面向市場解決住房問題，減輕了政府和單位在住房方面的壓力。公積金也因此成為政策規定的以貨幣形式向勞動者提供的最基本的住房保障。公積金個人住房貸款的政策性利率則進一步支持和提高了中低收入家庭解決住房困難、改善住房條件的能力。因此，近年來廣大群眾的住房購買力普遍提高。

3、完善了住房信貸機制

1992年，上海市發放了第一筆公積金個人住房貸款，從此，個人住房消費信貸蓬勃興起。在公積金個人住房貸款政策的帶動下，商業銀行個人住房信貸業務發展迅速，并很快成為支持個人住房消費的重要力量，成為銀行最優良的貸款品種之一，引導和帶動了商業性住房金融發展。商業性信用貸款與公積金政策性貸款一樣，成為轉變職工住房消費觀念、支持個人住房消費的重要政策工具。

4、充實了住房建設資金

公積金建立之初，正是我國住房缺口較大、住房矛盾突出、住房建設資金短缺的時期。公積金不靠財政一分錢投入，迅速積累起龐大的資金規模，各地以公積金貸款為契機，籌資建設了大量經濟適用房、安居工程房、解危解困房和集資、合作建房，廣大職工的住房難問題得以有效緩解，住房條件得以迅速改善。城鎮居民人均住房建筑面積從1991年的14.2平方米提高到2006年的27平方米。同時，公積金的增值收益逐步成為廉租住房的主要資金來源，彌補了財政投入的空白，截至2008年末，累計已投入廉租住房建設補充資金191.93億元，為建立住房保障體系、解決最低收入家庭的住房問題發揮了關鍵作用。

三、存在的不足與問題

雖然公積金在加快住房建設、解決住房問題、改善住房條件、支持住房保障等方面發揮了重要作用，但還存在以下不足和問題，亟待研究解決。

1、覆蓋面不大

據《2008年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2008年全國參加養老保險的人數為21891萬人，其中離退休職工為5304萬人、在職職工為16587萬人。但是，到2008年底，全國實際繳存公積金的職工人數為7745.09萬人，僅占2008年在職職工人數的46.69%，覆蓋面不到二分之一。如果按全社會就業人口計算，比例更低，覆蓋面僅在35%左右。從分布看，中西部地區比東部地區覆蓋面小，小城市比大城市覆蓋面小；從繳存看，壟斷行業比其他行業好，垂直單位比地方單位好，黨政機關比企事業單位好，公有制單位比非公單位好等。相當部分單位無視法定義務，應建未建、應繳未繳住房公積金，特別是非公有制經濟組織執行住房公積金制度不夠理想，大量職工住房公積金賬戶因企業改制、效益下滑等原因被長期封存，住房公積金對這部分群體的住房保障沒有給予應有的照應。

2、使用率較低

截至2008年末，全國公積金使用率（個人提取總額、個人貸款余額與購買國債余額之和占繳存總額的比例）為72.81%。從全國實際情況來看，雖然近年來住房公積金貸款業務得到了穩步發展，但總的資金使用效率不容樂觀（其原因在于：一是因為手續煩瑣，且沒有比商業銀行貸款明顯的優勢，服務質量不高，導致職工不愿意使用；二是只能發放消費貸款的單一用途，不能適應職工的要求和當前的形勢）。一方面住房公積金存在大量沉淀資金，另一方面大量中低收入家庭購房貸款的需求得不到滿足，這種矛盾狀況亟待改變。此外，由于各地區經濟基礎、房地產市場發展階段以及各地區住房消費觀念的不同，導致住房公積金制度的推行以及資金使用呈現不平衡特點，總體上經濟較為發達的大城市、東部沿海城市制度推行得比較到位，資金使用率也較高，而中西部地區資金使用率較低，個別地區管理中心甚至沒有發放過個人貸款。因此，在政策上不宜“一刀切”，需要因地制宜、分類指導，根據各地區實際情況，采取有針對性的措施來提高住房公積金在改善本地區城鎮居民，特別是中低收入居民家庭的住房條件中的資金保障作用。

3、住房公積金制度本身缺陷

社會成員收入差距不公平折射到住房公積金，導致保障水平高低不一，而住房公積金制度本身又沒有相應的糾正機制。住房公積金作為一項法定的住房工資，直接按工資收入的一定比例繳交，職工的工資收入的高低直接決定著繳交住房公積金的多少。不同行業、不同單位、不同地區的收入差距較大，兩極分化較為明顯，而住房公積金的繳交辦法，使得職工工資收入分配差距的不合理現象直接反映到住房公積金積累方面，造成高的更高、低的更低。一方面，繳交上的不公平直接影響到職工住房公積金賬戶積累余額，造成收入高的群體因為公積金賬戶積累金額多，相應的改善住房條件的能力也強；而收入低的群體反而改善住房條件的能力差。另一方面，公積金的貸款和使用又與公積金的繳交相關。高繳交者購房獲得貸款的機會比低繳交者多得多，低收入者因為買不起房也許根本不會動用其積累的資金，這樣低收入者反而接濟了相對高收入者。既然住房公積金的目的是住房保障，那么其保障水平就應該和住房價格相聯系，至少不應該只與收入相聯系。目前的狀況是，住房公積金對收入高的繳存人的保障程度高，而對收入低的人保障程度反而低。在新加坡，公積金的繳存比例通常依據經濟形勢的變動、企業競爭力的變化、國民就業狀況等因素作出調整，低的只有20%，高的則達50%，而且雇主和雇員繳交比例可以不均等。對照來看，我國住房公積金的繳存比例則顯得比較剛性，在不同地區、不同經濟狀況年份、不同企業以及單位和職工之間的繳存比例等方面均缺乏調控余地，特別是沒有建立起與地區房價水平和職工收入水平相適應的、與市民購、租房所需資金總量相匹配的動態的浮動機制。因此，住房公積金作為普遍性的住房保障資金，在職工購房支出中沒有真正起到主導作用，對職工家庭的住房保障度還有待加強。

4、存在有法不依、執法不嚴的現象

目前，住房公積金的法定性和強制性特征還沒有得到很好的體現，導致相當數量的職工沒有享受到這一法定的、強制的住房保障資金。有些地方把公積金的征繳與本地區的投資環境對立起來，錯誤地認為強制征繳公積金會增加企業的負擔，導致本地區商務成本增加，從而影響投資環境。行政執法人員配備和經費投入嚴重不足，沒有專業的執法隊伍。再加上各地公積金中心執法手段不足，相關部門對公積金執法工作的配合和支持也不夠積極，難以切實行使行政執法權。

四、強化其住房保障作用的建議

我國已初步建立以公積金、住房補貼、廉租住房、經濟適用住房為主體的住房保障體系，其中公積金的惠及面最大。實踐證明，公積金是中低收入家庭通過市場化途徑解決住房問題、改善住房條件的長期、穩定、可靠的資金來源。在職職工可以通過公積金的繳存、提取、低貸等優惠政策，極大地提高個人住房支付能力。因此，要進一步充分發揮其在住房保障中的支撐作用。

1、加強宣傳

各地區要加大公積金宣傳力度，采取多種宣傳形式，深入宣傳公積金制度的重大意義、公積金的重要作用和“低存低貸”的政策優勢，公積金繳存單位、繳存人的權利和義務，全面介紹公積金個人住房貸款有關政策和辦理程序，努力使公積金制度真正深入人心、家喻戶曉，著力培養公積金繳存人的維權意識，提高職工的繳存積極性，引導職工利用公積金貸款購房，改善居住條件。

2、增加覆蓋

增強公積金繳存的強制性，依法擴大公積金制度覆蓋面。堅決貫徹落實《條例》規定，切實維護職工的合法權益，使每一個城鎮就業者都能享受公積金制度的優惠。按照《條例》和相關政策規定，把公積金制度擴大到各鄉鎮企業、各非公企業和所有非公單位，確保應建盡建、應繳盡繳。對于有些地方歷年因財政困難拖欠的公積金，要采取措施逐步補齊。個體從業人員可以直接繳存公積金，達到一定金額及年限后，可以申請公積金貸款。另外，對于進城務工人員，也應隨著相應配套制度的完善，從試點起步，逐步納入公積金體制中，支持這部分人群的住房消費能力。

3、規范歸集

為避免出現借公積金之名實行逃稅的行為發生，要對公積金繳存實行嚴格上限封頂政策，有效控高保低，特別是要避免壟斷行業利用公積金進行避稅。繳存基數要嚴格執行不高于當地設區城市統計部門公布的上一年度職工月平均工資的3倍；繳存比例在執行不得低于5%、也不得高于12%這一上下限規定時，要避免大幅度的靈活性和隨意性，盡量縮小公積金苦樂不均現象。而對低收入家庭，包括進城務工人員，規定最低繳存額，確保并支持低收入家庭逐漸積累公積金。

4、擴大使用

公積金應向具有支付能力的中低收入家庭傾斜。公積金除繼續保證購房、建房、個人住房貸款等用途外，應支持繳存人的租房、大修支出。一是對于低收入家庭，如果租房支出超過家庭可支配收入的15%～20%，則可申請公積金領取，用于年度租房補助，解決低收入家庭只存不貸、使用效率不高的問題，以體現對這部分群體的公平性。二是鑒于住房維修基金已基本解決了城市住房的大修、維修問題，所以，應允許繳存人申請提取公積金用于自有住房的裝修和更新改造。

5、促進住房公積金的增值積累

根據《條例》，住房公積金沉淀資金在政策上只能投資購買國債，而不能進行任何形式的投資。由于我國證券市場在運作中仍較不規范，股票等證券投資的風險較大，國債以中央政府信用為基礎，在受托銀行的賬戶中，成為受托銀行的巨額活期存款。雖然從公積金投資相對風險較小，但是，應該看到，法規只能限制公積金直接形態的資金投向，卻不可能在根本上限制資金的流向。事實上，由于國債投資渠道的狹窄，各地（包括資金運用率高的沿海城市）一般都有數量不小的公積金，從資金沉淀管理中心的角度，這些資金表現為銀行專戶存儲，但從銀行資金管理角度，這些沉淀的公積金存款在一定程度上必然統一納入銀行信貸資金調度范圍，資金的逐利性運動在根本意義上是不可能被限制的。住房公積金制度要發揮住房保障作用，應盡量使公積金資金留在住房領域內發揮資金效用。為此，可以考慮由地方政府發行特種住房公積金債券，定向由地方住房公積金增值資金和沉淀資金購買，募集的資金主要用于地方住房保障領域，比如用于建設廉租住房，投入開發中低價位商品房或經濟適用住房，這樣在住房公積金和地方住房保障體系之間建立起另一個制度化的資金融通橋梁，既可使富余住房公積金發揮住房保障作用，又可通過設定合理的利率水平，使住房公積金資金得到保值增值。

6、發放建設貸款

由于住房公積金與職工工資收入相掛鉤進行繳存，因而一旦房價的增長速度高于同期收入增長水平，則不可避免地使工資和住房公積金對個人住房保障的作用減弱。在房價上升時期，要滿足人們合理的住房需求，政府必須使房價與收入之間保持平衡，有兩種途徑可以選擇：一是在房價升高而工資收入無法達到同步增長的情況下，提高住房公積金的繳存比例，用職工的住房支付能力逼近已經上漲的房價。但這種途徑的缺點是，住房公積金提高的額度是要受政府財力或單位效益的限制，而房價上漲的額度是無限而隨意的，政府無法控制，最終會出現提高公積金繳存額度的住房支付能力仍不能逼近實際房價水平。二是干預住房供應，用房價水平逼近職工的住房支付能力。為確保職工依靠正常的工資收入和住房公積金解決基本住房問題，國家在不能控制商品住房價格的情況下，要發揮住房公積金的主導作用，通過向非贏利機構發放住房建設貸款，建設符合職工支付能力水平的住房。通過住房公積金制度對住房供應的參與，還可以改變目前開發商獨霸商品住房供應市場的局面，由購買者之間的競爭逐步轉化為供給者之間的競爭，使房地產市場逐步正常化。從這個意義上說，住房公積金在房地產市場宏觀調控方面可以發揮重要作用。

目前，僅僅允許住房公積金發放住房消費貸款的政策脫離了中國的實際情況。當時停止住房建設貸款的理由一是有部分貸款收不回來，二是為適應住房分配貨幣化和住房商品化的改革方向。但是，在廣大中西部地區，即使放寬個人購房貸款的政策條件、擴大貸款政策額度、讓更多的職工通過享受住房公積金低息貸款購房，職工也買不起房。另外，各商業銀行也有部分住房建設貸款收不回來，但用部分貸款收不回來的理由來解釋停止住房建設貸款是說不過去的。

7、加強監管

要切實加強公積金監管，保證公積金的安全性，讓繳存人放心。一是管委會名單應該要向社會公布、接受社會監督，公積金流向要及時向管委會和財政部門匯報，公積金安全出現問題，管委會成員要承擔相應的責任。二是統一聯網監管，特別是動態監管，要建立同級財政與上級主管部門的聯網動態監管體制，隨時把握歸集和使用情況。三是建立嚴格的信息披露制度，提高公積金管理的透明度，定期向社會公布公積金的利息收支、投資收益的分配、保值增值情況及其重大事項，接受社會監督等。

總之，只要住房公積金及其增值收益的使用不脫離公積金繳存者的住房保障宗旨，始終圍繞住房公積金繳存人的住房保障展開，就應該充分發揮其在住房制度體系中的主導作用。

[1]住房公積金管理條例[Z].國務院令[1999]第262號發布，國務院令[2002]第350號修訂.

[2]中華人民共和國住房和城鄉建設部：2008年全國住房公積金管理情況通報[EB/OL].www.mohurd.gov.cn，2009-03-23.

[3]2008年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[EB/OL].www.mohrss.gov.cn.

（責任編輯：胡婉君）