對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

○唐 文

（福建省福鼎市財政局 福建福鼎 355200）

對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

○唐 文

（福建省福鼎市財政局 福建福鼎 355200）

本文解釋了行政事業(yè)單位中預(yù)算管理的相關(guān)概念，說明了行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的原則，指出了現(xiàn)階段存在的相關(guān)問題，并建議從提高對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識、推行復(fù)式的預(yù)算管理、改革預(yù)算的編制方法以及加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督等方面完善行政事業(yè)單位的預(yù)算管理。

行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 問題 措施

行政事業(yè)單位除了代表政府承擔(dān)對社會公共事務(wù)的管理、服務(wù)和監(jiān)督的職能外，在社會經(jīng)濟(jì)的很多方面也會直接或者間接參加經(jīng)濟(jì)建設(shè)。一般來說，行政事業(yè)單位預(yù)算的編制和執(zhí)行在規(guī)范單位的行為、提高單位的運(yùn)行效率以及改善管理方面都有重要的意義。

一、預(yù)算管理的相關(guān)概念、內(nèi)涵及地位

預(yù)算管理是指單位為了實(shí)現(xiàn)確定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)或者管理目標(biāo)，利用預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核等手段進(jìn)行的相關(guān)財務(wù)活動。單位針對預(yù)算的管理主要從預(yù)算的編制和預(yù)算的執(zhí)行兩個方面進(jìn)行。預(yù)算管理對于單位管理具有重要的意義，從一定程度上說，預(yù)算管理活動的有效實(shí)施會對單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要的影響，所以，合理科學(xué)的實(shí)施預(yù)算管理可以幫助單位實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目標(biāo)，對單位開展績效評價工作也有重要的意義。即預(yù)算管理對于單位各項(xiàng)管理制度的實(shí)施和綜合管理水平的提高有著重要的幫助。

對于行政事業(yè)單位而言，其進(jìn)行預(yù)算管理活動的目的是為了合理適時地向社會提供公共產(chǎn)品以及服務(wù)而實(shí)行的有組織、有計劃的管理活動。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理可以分為編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算和評價預(yù)算三個階段，通過實(shí)施預(yù)算管理，在發(fā)生耗費(fèi)或者支出最小的情況下，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的社會職能。

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國政府推出了財政改革措施，改革措施主要是對財政支出的體制進(jìn)行改革，通過實(shí)行國庫集中支付、部門預(yù)算以及政府采購等途徑來提高財政資金的利用效率。行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的首要內(nèi)容就是加強(qiáng)預(yù)算管理，這一工作的緊迫性和重要性已經(jīng)逐漸被提上日程。行政事業(yè)單位是市場經(jīng)濟(jì)中的重要環(huán)節(jié)，在降低事業(yè)成本、加強(qiáng)預(yù)算管理、科學(xué)利用事業(yè)資源、加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控、規(guī)范市場運(yùn)行秩序以及建立公共財政體系框架等方面都有重要作用。所以，建立健全預(yù)算管理，逐步形成一套適合行政事業(yè)單位自身發(fā)展和社會需要的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)該引起行政事業(yè)單位的高度重視。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的原則

1、責(zé)任、過程的控制原則

行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的目的是為了追求更加精確的財務(wù)控制方法和財務(wù)管理方法，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是全過程的控制，僅僅依靠財務(wù)人員和財務(wù)部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該全面系統(tǒng)地調(diào)整單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理程序和內(nèi)部財務(wù)工作程序，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理需要單位全體人員的積極支持和具體參與。另外，對預(yù)算單位的業(yè)績考核應(yīng)該局限于其可控成本，由于不可控成本無法受該單位的控制，所以，不應(yīng)該計入考核的范圍。成本的可控與否是制定預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的最基本的要求，同時也是建立預(yù)算考核責(zé)任體系的標(biāo)準(zhǔn)。

2、高效運(yùn)行、效率優(yōu)先的原則

高效率運(yùn)行的預(yù)算主體是實(shí)現(xiàn)高效益和高效率的保障，層次合理、優(yōu)化組合、通力合作、權(quán)責(zé)明確的行政主體是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行的前提。所以，預(yù)算部門要根據(jù)各個單位和各個部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)以及各個單位的組織形式等，進(jìn)行全面的過程分析，構(gòu)建合理結(jié)構(gòu)的預(yù)算管理體系。在預(yù)算管理的實(shí)施過程中，講求效率、注重實(shí)效，保證對重點(diǎn)業(yè)務(wù)和重點(diǎn)部門的經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行嚴(yán)格的控制，注重實(shí)際需要，保證單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3、目標(biāo)一致、量入為出的原則

預(yù)算管理的目標(biāo)與單位的總體目標(biāo)必須相一致，以事業(yè)收入確定事業(yè)支出，合理地考慮各個部門的實(shí)際工作需要，協(xié)調(diào)各個部門的不同需求，使編制的預(yù)算能夠照顧全局和各個部門。

4、權(quán)責(zé)對等的原則

行政事業(yè)單位在預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中，為了發(fā)揮各級預(yù)算主體的積極性和主觀能動性，應(yīng)該根據(jù)各個預(yù)算主體的具體的行為內(nèi)容，明確其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，促使行政事業(yè)單位形成人人負(fù)其責(zé)的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，同時，要配備相應(yīng)的權(quán)力進(jìn)行支撐。要是預(yù)算的責(zé)任主體真正的具有生命力，必須將權(quán)責(zé)進(jìn)行結(jié)合，這樣行政事業(yè)單位的預(yù)算才能有的放矢。預(yù)算的各個責(zé)任中心應(yīng)該嚴(yán)格按照自己的審批權(quán)限和支出范圍對預(yù)算進(jìn)行執(zhí)行，使得預(yù)算任務(wù)能夠?qū)訉舆M(jìn)行分解，有利于責(zé)任的落實(shí)和考核的實(shí)行。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

近年來，行政事業(yè)單位在預(yù)算的編制過程和執(zhí)行過程中還存在一些問題，影響了行政事業(yè)單位功能的發(fā)揮，也對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了很大的消極影響。具體來說，行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問題主要有以下幾點(diǎn)。

1、行政事業(yè)單位預(yù)算的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，人員的配備不充分

部分行政事業(yè)單位不重視對預(yù)算管理的編制和執(zhí)行，預(yù)算的機(jī)構(gòu)設(shè)置過于簡單，缺乏專業(yè)的預(yù)算人員。這個問題是現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位的預(yù)算管理普遍存在的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的質(zhì)量。這一問題產(chǎn)生的根本原因就是行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理沒有給予足夠的重視，使得單位的預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，形同虛設(shè)，在實(shí)際的工作中，對于收支活動，往往不按照已經(jīng)編制的預(yù)算進(jìn)行。

2、行政事業(yè)單位的預(yù)算編制過程過于簡單，耗用的時間短，質(zhì)量不高

現(xiàn)階段，很多的行政事業(yè)單位并沒有設(shè)置科學(xué)合理的預(yù)算編制的程序，使得預(yù)算編制過程中預(yù)算人員的主觀行為占據(jù)了過大的地位，這樣，預(yù)算編制的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)就難以保證。這主要表現(xiàn)在：行政事業(yè)單位的預(yù)算編制較為粗糙，功能不全，隨意性較強(qiáng)，缺少細(xì)分等，行政事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算的編制一般都是被簡單地分成了兩類：收入類和支出類，雖然這種預(yù)算的劃分方法和行政事業(yè)單位的功能職責(zé)相關(guān)，但是很明顯，這種編制方法隨意性較強(qiáng)，編制過于簡單，不利于預(yù)算的監(jiān)督約束功能的發(fā)揮，在日后都會對相關(guān)事項(xiàng)產(chǎn)生不利影響。另外，現(xiàn)在大部分的行政事業(yè)單位的預(yù)算編制時間都是在一個月左右，編制時間過短，使得預(yù)算目標(biāo)沒有很好地被認(rèn)識，預(yù)算的編制缺乏可信性，預(yù)算編制的初期預(yù)算的質(zhì)量就沒有得到保證。

3、行政事業(yè)單位的撥款測算方法沒有合理科學(xué)的模式

目前，雖然我國的財政部在預(yù)算改革試點(diǎn)的范圍上進(jìn)行了加大，但是，大部分的行政事業(yè)單位預(yù)算的編制方法還是使用基數(shù)法。現(xiàn)行的行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)分配方法也還是沒有脫離基數(shù)法，這就使得行政事業(yè)單位沒有辦法從經(jīng)營機(jī)制方面來搞活使用，事業(yè)經(jīng)費(fèi)并沒有發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

4、預(yù)算的編制不夠全面，預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金相脫離

由于我國的行政事業(yè)單位的傳統(tǒng)的預(yù)算編制的體系是預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金相脫離的制度，使得行政事業(yè)單位在預(yù)算編制的過程中沒有對預(yù)算外的資金進(jìn)行充分的考慮，這樣就使得單獨(dú)地考慮行政事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)資金編制的預(yù)算失去了現(xiàn)實(shí)意義，并不能夠很好地反映單位的運(yùn)營狀況和收支狀況。

5、行政事業(yè)單位的預(yù)算管理缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制

目前，缺乏對事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出的管理和對其效益進(jìn)行考核的機(jī)制，行政事業(yè)單位的管理體制以及預(yù)算的分配模式都還停留在粗放型的水平上，還沒有理順管理體制，使得在事業(yè)支出和監(jiān)督考核方面沒有強(qiáng)有力的控制機(jī)制和約束激勵機(jī)制。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的辦法思考

1、提高行政事業(yè)單位對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識

預(yù)算管理是西方發(fā)達(dá)國家和企業(yè)多年來積累的管理的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施預(yù)算管理是行政事業(yè)單位建立健全自我控制、自我約束和自我發(fā)展的有效辦法，科學(xué)的預(yù)算管理能夠優(yōu)化單位資源配置、增強(qiáng)單位管理的力度、提高單位辦事的效益。要意識到預(yù)算管理不僅僅是單位財務(wù)部門的工作，而是整個單位的內(nèi)部資源的整合優(yōu)化，預(yù)算管理的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性要求行政事業(yè)單位的各個部門應(yīng)該共同參與。同時，還應(yīng)該加強(qiáng)財務(wù)預(yù)算的法制觀念，加強(qiáng)對預(yù)算的約束，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的法制化和科學(xué)化。

2、努力推行復(fù)式的預(yù)算管理方式

行政事業(yè)單位實(shí)施復(fù)式的預(yù)算管理，進(jìn)一步強(qiáng)化財務(wù)管理的控制和計劃職能。復(fù)式的預(yù)算管理方式是指把統(tǒng)一的預(yù)算年度經(jīng)費(fèi)收支根據(jù)不同的性質(zhì)分別編制成兩個及兩個以上的收支對照表，要根據(jù)預(yù)算收入來確定預(yù)算支出，并使事業(yè)收入和事業(yè)支出之間保持相對應(yīng)的關(guān)系。實(shí)施復(fù)式預(yù)算管理方式后，行政事業(yè)單位對不同的事業(yè)經(jīng)費(fèi)實(shí)施不同的管理方法，以此較快地提高預(yù)算管理的約束力度。

3、科學(xué)編制行政事業(yè)單位預(yù)算，改革預(yù)算編制的方法，合理科學(xué)地安排預(yù)算的編制時間

一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)該安排足夠的時間來編制預(yù)算，預(yù)算的編制是個系統(tǒng)的工程，既要求單位要掌握本身的情況，又要綜合考慮整個系統(tǒng)的狀況；既要滿足行政事業(yè)單位的年度需求，還要綜合考慮過去和未來的情況；既要滿足行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，還要綜合考慮國家的財力。要完成這些工作，合理充分的時間是基本的要求。另一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)該改革預(yù)算的編制方法，全面推行“零基預(yù)算”，徹底摒棄“基數(shù)法”。在預(yù)算的編制過程中，要真實(shí)地掌握業(yè)務(wù)的發(fā)展需求、單位人員的情況，以此為基礎(chǔ)，確定業(yè)務(wù)的經(jīng)費(fèi)水平和人員的經(jīng)費(fèi)水平，綜合地考慮單位的內(nèi)部和外部因素，科學(xué)的預(yù)測經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，使編制的預(yù)算具有前瞻性。

4、加強(qiáng)對行政事業(yè)單位預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督

對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行有效的監(jiān)督是加強(qiáng)預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，單位的預(yù)算經(jīng)過批復(fù)之后，要嚴(yán)格地按照批復(fù)執(zhí)行，在執(zhí)行的過程中要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。預(yù)算的監(jiān)督主要是對行政事業(yè)單位的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，必須要制定內(nèi)部監(jiān)督和制約機(jī)制，是單位的各個部門都參加到資金的監(jiān)督管理過程中來，對資金的使用進(jìn)行多方位、全環(huán)節(jié)的監(jiān)督。另外，還要對資金的使用效益進(jìn)行有效的考核，健全評價考核的機(jī)制，尤其是在目前行政事業(yè)單位對資金的預(yù)算管理模式是以撥代支的條件下，預(yù)算的實(shí)施單位和項(xiàng)目的主管部門建立健全相應(yīng)的預(yù)算管理評級考核體制顯得尤為重要。只有這樣，行政事業(yè)單位才能做到對事業(yè)資金管理進(jìn)行事前計劃、事中控制和事后評價，事業(yè)資金的使用效率才會增強(qiáng)。

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