福建“省管縣”財政體制改革之我見

○羅承全

（福建省明溪縣財政局 福建三明 365200）

福建“省管縣”財政體制改革之我見

○羅承全

（福建省明溪縣財政局 福建三明 365200）

近年來國家多次提出“省管縣”財政體制改革措施，全國各地改革任務迫在眉睫。本文通過闡述“省管縣”財政體制改革的概念、內容和意義，并以福建為例提出了一些改革的策略和建議，以期能對“省管縣”財政體制改革提供借鑒或參考。

省管縣 財政體制改革 福建省

2002年，國務院批轉了財政部《關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》，對完善省以下預算管理體制作出原則性規(guī)定。從2003年起，浙江、湖北、河南、山東等省份先后根據(jù)本省的具體情況，將一部分歸屬于地級市的經(jīng)濟管理權和社會管理權直接賦予給縣一級，并在財政體制上實行“縣財省管”模式。2010年3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中提出，要“健全省以下財政管理體制，完善縣級基本財力保障機制，推進省直管縣財政管理方式改革”，可見，“省管縣”財政改革國策已定，方向清晰。財政管理方式改革作為“省管縣”體制改革的一項重要內容，其核心內容就是省管縣財政體制改革。

一、“省管縣”財政體制的概述

所謂“省管縣”體制是指：省市縣行政管理關系由目前的“省→市（地級市）→縣（含縣級市）”三級體制轉變?yōu)椤笆　h（含市）”二級體制，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲校瑢嵭惺≈惫芸h模式，其內容包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。

“省管縣”財政體制改革是指省級財政將政府間收支劃分、轉移支付、財政結算、收支報解、資金調度、債務管理等權限改原來通過市級財政辦理為直接與縣級財政結算，以減少中間環(huán)節(jié)，提高財政資金效益和工作效率，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的管理模式。

二、“省管縣”財政體制改革的意義

與原來的“市管縣”模式相比，“省管縣”體制具有以下幾點意義。

1、與憲法規(guī)定的四級行政機制相符

我國憲法規(guī)定的四級行政機制包括中央、省（自治區(qū)、直轄市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），按照“一級政府一級財政”的要求，“省管縣”財政體制改革符合我國憲法規(guī)定的四級行政機制。

2、有利于減少管理層次，提高管理效率

省直管縣后，減少了市級中間管理環(huán)節(jié)，有利于增強省級調控能力，提高管理效率。

3、有利于緩解縣級財政緊張局面

在市管縣體制下，難以避免會出現(xiàn)市瓜分縣級財力的情況。實行省管縣后，省級財政可以直接將資金補助到縣，這樣有效避免了市刮縣的問題，同時又可使縣級將財政困難直接反映到省財政，使省對縣財政的扶持政策和補助資金及時落實到位，解決縣級財政存在的實際困難。

4、有利于促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展

制約縣域經(jīng)濟發(fā)展原因除了自身發(fā)展能力不足的原因外，另一個重要原因是管理層次多，辦事效率低，權力下放不夠。實行“省管縣”后，通過合理放權，能充分提高縣級發(fā)展經(jīng)濟自主權，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。

三、福建省推行“省管縣”財政體制改革所面臨的困難和問題

為緩解縣鄉(xiāng)財政困難、增強省級宏觀調控能力，福建省從2004年前后也開始對“省管縣”財政體制進行探索。2009年12月，福建省財政廳發(fā)布了《關于進一步深化省管縣財政改革的意見》，對前幾年的改革成果進行了總結，并對進一步深化改革提出四點意見。目前，福建省在政府間收支劃分、轉移支付補助、項目資金上報與指標下達等方面，實行了較完整的“省管縣”財政體制，而在資金調度、預決算編制、年終上下級結算等方面，仍通過市級財政進行辦理。這種過渡體制存在的原因，主要是目前要在全省全面深入推行“省管縣”財政體制還存在較大的困難和問題，具體來說有以下幾點。

1、行政區(qū)劃未理順，行政管理與財政管理不同步

“省管縣”財政體制改革，最重要的是在理順省、市、縣各級政府之間關系的基礎上，科學劃分財權與事權，國家雖然提出了“省管縣”的方略，但對于市級政府如何改革、定位的問題卻尚未明確。目前的縣鄉(xiāng)財政困難，一方面與縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展程度有關，另一方面也與不合理的財政體制存在很大關系。由于各級政府間關系沒有理順，使得在財權與事權上也難以實現(xiàn)科學合理的劃分，從而無法合理劃分“省管縣”后各縣的財政收支水平。

2、“鞭長莫及、管理缺位”的現(xiàn)象可能會出現(xiàn)

實行“省管縣”前，福建省級財政只需同9個地級市財政發(fā)生業(yè)務關系；“省管縣”改革后，省級財政不僅要繼續(xù)同原有的9個地級市聯(lián)系，還需同原“市管縣”下的26個市轄區(qū)、14個縣級市、45個縣直接聯(lián)系，這樣管理對象就增加到94個。管理幅度的擴大，無形中給省級財政增加了壓力。當前社會經(jīng)濟活動方式越來越復雜，而各地情況又存在諸多差別，如何把握各縣的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和政策需求，加強信息溝通和工作指導等財政管理工作，將給省級財政帶來巨大挑戰(zhàn)。

3、縣級情況向上及時溝通有一定難度

福建多山，閩西北的縣多屬于山區(qū)縣，目前交通基礎設施建設相對來說還較為落后。實施“省管縣”后縣級需到省城福州匯報工作，相對“市管縣”來說，路程增加，所需時間加長。此外，由于省級財政管理對象增加，給予每個縣匯報情況的機會、時間減少，因此縣級情況向上溝通難度加大。

4、各縣之間發(fā)展不平衡，制定“省管縣”財政體制較為困難

福建東部沿海各縣具有交通、港口、對臺先行等區(qū)位優(yōu)勢，基礎設施建設較為完善，縣域經(jīng)濟發(fā)展良好；而中西部的三明、南平、龍巖的大部分縣因交通不便、基礎設施建設落后等原因，發(fā)展相對滯后。如東部沿海的晉江市（縣級市）2009年地方級財政收入37.07億元，而地處福建中西部的三明市（地級市，含本級及所屬12個市縣區(qū)）地方級財政收入僅為37.96億元，兩者財政收入居然不相上下。如此懸殊差異的財政狀況是制定“省管縣”財政體制面臨的又一重大挑戰(zhàn)。

四、進一步完善福建“省管縣”財政體制改革的建議

經(jīng)過近幾年不斷的改革試點，福建所有的縣市均搭建了“省管縣”改革框架，但就改革的內容來看，在資金調度、預決算編制、上下級結算等方面離財政部“省管縣”要求還有一定差距。如何進一步完善福建“省管縣”財政體制改革，筆者認為主要做好以下幾點。

1、完善改革相關配套政策措施

“省管縣”改革的內容不僅包括財政體制，還包含人事制度及其他審批權限等行政體制，因此在改革“省管縣”財政體制的同時應完善相關配套政策措施。首先，適當調整市級行政管理職權范圍。沒有行政管理體制上的配合與支持，“省管縣”財政體制將難以順利運行。其次，完善省以下轉移支付體系。實行“省管縣”財政體制，就是要加大發(fā)展縣域經(jīng)濟的支持力度，提高財政資金效益，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，促進整個社會經(jīng)濟持續(xù)、健康、全面、協(xié)調發(fā)展，而這一切都需要有一套科學合理的轉移支付體系來實現(xiàn)。最后，完善相關法律法規(guī)。“省管縣”財政體制一大特點是規(guī)范化和法治化，順利實施“省管縣”財政體制，需要有相關的法律法規(guī)來予以保障。

2、加快網(wǎng)絡信息管理平臺建設

實行“省管縣”財政體制改革后，一方面省級財政管理對象、管理幅度和管理內容大幅增加，需要在財政工作中提高管理水平、改進管理方式、提高管理效率。另一方面，縣級情況向上溝通難度加大，需要一個能快速反映基層情況的工作平臺。“金財工程”作為公共財政改革的重要內容，是提高我國財政管理工作信息化、現(xiàn)代化的必然選擇。目前福建大多數(shù)縣市均已建立該系統(tǒng)，因此依托“金財工程”系統(tǒng)開發(fā)“省管縣”網(wǎng)絡信息管理平臺，有助于提高財政管理水平和管理效率，加快“省管縣”改革進程。

3、區(qū)別對待，穩(wěn)步推行

對經(jīng)濟基礎較好，自身發(fā)展能力較強的縣來說，實行全面徹底的“省管縣”的財政體制，能給予該類縣更大的自主發(fā)展權，縣域經(jīng)濟將有可能得到進一步發(fā)展壯大；而對一些縣域經(jīng)濟基礎薄弱、自身發(fā)展困難、對市級財政依賴度高的縣來說，“省管縣”的財政體制有可能減弱市對縣的支持，更不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此，在實施“省管縣”財政體制時，應根據(jù)各縣的實際情況區(qū)別對待：對閩南沿海大多數(shù)發(fā)達縣市實行較為全面徹底的“省管縣”財政體制；對地處閩西北發(fā)展相對落后的三明、南平的大多數(shù)縣則暫時維持目前的管理方式；今后待這些縣市經(jīng)濟發(fā)展了再逐個推行，采取“成熟一個、推行一個”的方式穩(wěn)步推行。

“省管縣”財政體制改革作為我國近期財政改革的一項重要內容，各地在實施改革時，一定要結合實際情況因地制宜地采取適宜的改革措施，切不可盲目采取“一刀切”的方式，在對強縣放權促發(fā)展的同時，加大對薄弱地區(qū)的扶持力度，促進整個經(jīng)濟協(xié)調健康發(fā)展。

[1]王華新：實行省管縣（市）財政體制促進縣域經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展[J].經(jīng)濟研究參考，2005（2）.

[2]龐明禮：“省管縣”：我國地方行政體制改革的趨勢[J].中國行政管理，2007（6）.

[3]劉笑萍：關于省直管縣財政體制改革若干問題的思考[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2009（3）.

[4]秦保社：我國省管縣體制改革的現(xiàn)狀和趨勢[J].改革與開放，2009（7）.

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