實行最嚴格的水資源管理制度促進海河流域水資源可持續利用

梁鳳剛，閻戰友，鄒潔玉

（海河水利委員會水政水資源處，天津 300170）

20世紀80年代初，海河水利委員會（以下簡稱海委）的成立掀開了海河流域水利事業的新篇章，同時也標志著以流域為單元的水資源管理初現端倪。海委作為水利部在海河流域、灤河流域和魯北地區的派出機構，代表水利部行使流域水行政主管職責，統一管理流域水資源。

1989年海委設立水政水資源處，其主要職責是負責組織流域水資源調查評價；組織擬訂流域內省際水量分配方案和年度調度計劃；組織或指導流域內有關重大建設項目的水資源論證工作；在授權范圍內組織實施取水許可制度；指導流域內地方節約用水工作；發布流域水資源公報。

建委30年來，在海河流域總體上嚴重缺水、水生態環境日趨惡化的情況下，流域水資源管理體制不斷完善，取水許可和建設項目水資源論證管理工作不斷強化，節水型社會建設取得可喜成績，流域水權制度框架初步建立，水資源管理基礎工作不斷加強，為流域水資源合理配置、實現以水資源的可持續利用支撐經濟社會可持續發展的戰略目標提供了重要保障。

1 主要成就

1.1 流域水資源管理體制日臻完善

流域水資源管理體制的不斷革新與完善為海河流域水資源管理和經濟社會的發展奠定了堅實的基礎。

1.1.1 水法的頒布理順了流域水資源管理體制

1988年1月，新中國第一部水的基本法——《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）的誕生，為理順各部門之間的關系、加強合作、推進水資源統一管理奠定了基礎。2002年，修訂頒布的《水法》在充分考慮水資源自身特性的基礎上，從我國的政治體制出發，按照資源管理與開發利用分開的原則，建立流域管理與區域管理相結合、統一管理與分級管理相結合的水資源管理體制，從體制上解決了水資源管理城鄉分割、部門分割等問題，明確了流域管理機構的法律地位，強化了以流域為單元的管理，進一步推進了水資源的統一管理。

1.1.2 不斷探索實踐流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理模式

新《水法》規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。近年來，海委對水資源流域管理與行政區域管理如何有機結合進行了有益的探索。2003年11月，海委與流域內8個省、自治區、直轄市水行政主管部門共同簽署了國內第一部流域性治水宣言《海河流域水協作宣言》。該宣言是我國流域管理和行政區域管理相結合的一次里程碑式的創新，在水資源管理機制上邁出了探索性的一步。

1.1.3 不斷推進區域水務一體化管理體制改革

根據《水法》，流域內省級行政區域水資源實行統一管理與分級管理相結合的管理體制。為提高水資源管理效率、更好地為區域經濟社會發展提供支撐，其水資源管理體制也不斷革新。1996年3月，海河流域第一家水務局河北省黃驊市水務局掛牌成立，揭開了行政區域水資源管理體制改革的序幕；2004年5月，北京市水務局成立，使水務一體化管理成為各地水資源管理體制改革的主要方向。截至目前，全流域共掛牌成立北京市、天津市2個省級水務局、252個縣市級水務局，為城鄉涉水事務的高效管理和強化水資源的統一管理提供了體制保障，同時也為各區域經濟社會的快速發展提供了強有力的保障。

1.2 水資源管理手段不斷加強

1.2.1 取水許可制度日趨完善

取水許可制度是水資源管理的重要手段。1993年國務院頒布《取水許可制度實施辦法》后，海委根據有關法律法規和水利部授權，編制完成了《海河流域實施＜取水許可制度實施辦法＞細則》，并于1995年5月發布實施。2002年《水法》修訂后，《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院第460號令）和《取水許可管理辦法》（水利部第34號令）等一系列法律法規的頒布進一步完善了取水許可制度。海委也積極開展相關工作，深化流域取水許可管理。

截至2009年底，海委共計發放取水許可證145套，其中取水口在河北省的有62套、山東省18套、河南省61套、內蒙古3套、天津市1套。上述取水許可證中農業灌溉用水124套、水力發電11套、工業用水6套、城市綜合取水4套，共計許可水量73.9億m3，其中水力發電許可水量42.47億m3。

1.2.2 建設項目水資源論證工作逐步展開

建設項目水資源論證是水資源優化配置和深化取水許可管理的需要，也是水行政主管部門加強水資源宏觀調控、科學管理的必然要求。

2002年，海委審批了第一個建設項目水資源論證報告書。近年來，隨著水利部、國家發改委對北方缺水地區建設項目水資源論證的進一步重視和流域內各省水行政主管部門的配合，海委建設項目水資源論證報告書審批工作已逐漸步入正軌。2002—2009年底，海委共審批建設項目水資源論證報告書30個。其中，2009年水利部、國家發改委進一步規范了建設項目水資源論證報告書審批工作，海委集中受理了一批建設項目水資源論證報告書審查的申請。截至2009年底，全年共計受理報告書審查申請22個，主要為火電（熱電聯產）項目取水，審批了18個。

1.2.3 流域取水許可總量控制管理體系逐步建立

海河流域跨省河流眾多，水資源開發利用程度高，省際間水事糾紛頻發。如何進行取水許可總量控制、避免省際間因爭水產生矛盾等工作，一直是海委取水許可管理工作的重點研究內容。為強化流域取水許可管理、促進流域水資源的合理配置和高效利用，海委組織開展并編制完成了《海河流域取水總量控制方案指標體系》。該指標體系在海河流域水資源綜合規劃的基礎上，提出了2010水平年流域取水許可總量控制指標方案。

2009年3月，該指標體系通過水利部組織的專家審查。指標體系的建立，將有力地推進海河流域取水許可總量控制管理工作，為流域水資源管理和保護及各省區市細化指標提供了必要的基礎和依據。

1.2.4 取水許可監督管理逐步規范

海委以新版取水許可證換發工作為契機，對發證后的取水情況進行了全面的梳理，根據不同情況開展了取水許可證新證換發工作。同時，根據有關規定和今后監督管理的需要對部分取水許可證進行調整；對個別取水戶不能達到“五個明確”（即年取水量明確、年度取水計劃明確、取水計量措施明確、節水措施明確、退水水質明確）要求的，暫緩發證；對符合應當注銷取水許可情形的，依法注銷。共注銷13套取水口門常年不取水、取水工程設施不正常的許可證，核減年許可水量525萬m3。

委托地方水行政主管部門實施取水監督管理工作逐步規范。目前，委托流域內省級水行政主管部門實施監督管理的取水許可證共計11套，其中河北省水利廳6套、內蒙古水利廳3套、河南省水利廳和天津市水務局各1套。

1.3 節水型社會建設成績驕人

1.3.1 節水型社會建設試點取得進展

目前，海河流域共有10個國家級節水型社會建設試點，包括北京市海淀區、大興區，天津市，河北省石家莊市、廊坊市、邯鄲市、衡水市桃城區，山東省德州市、濱州市，河南安陽市。通過幾年的探索和實踐，各個試點城市已經摸索出一條適合自身特點的節水型社會建設之路，取得了可喜的成績，有的已經走在了全國的前列，達到發達國家的節水水平。成績突出的有天津市、北京市海淀區、石家莊市等。缺水逼出節水天津，2008年底全市萬元工業增加值取水量為11 m3，工業節水總體水平位居全國前列。北京市海淀區積極推進節水型社會建設，形成了區政府各部門之間和市、區、街道、村委會管水部門之間“一橫一縱”兩個聯動機制，為試點區域節水型社會建設提供了體制、機制保障，2008年底萬元GDP用水降低到13.2 m3。嚴重缺水的石家莊市也一直在為探索建設節水型城市積極努力，并將 “萬元工業增加值用水量”等指標納入市政府年度考核目標，從制度上強化了管理。

1.3.2 編制并實施節水型社會建設規劃

2006年，海委組織開展并編制完成了《海河流域節水型社會建設“十一五”規劃》。規劃通過對流域水資源狀況、節水形勢、節水水平與節水潛力分析，明確了流域“十一五”期間節水型社會建設的目標和任務，提出了工業、農業、城鎮生活節水和非常規水資源利用等對策措施。該規劃的編制完成為 “十一五”期間海河流域的節水型社會建設提供了指導，對全面推進節水型社會建設、以水資源的可持續利用支持流域經濟社會的可持續發展具有重要意義。

1.4 流域水權制度框架初步形成

1.4.1 水權制度建設取得突破

2007年底，國務院批復了《永定河干流水量分配方案》，使得海河流域已經國務院批準并實施分水方案的河流（河段）達到3條，包括灤河潘家口水庫、漳河上游和永定河干流。其中，灤河潘家口和漳河上游分水方案分別于1983和1989年批復，已實行多年。這些方案的實施，促進了流域內相關區域水資源的有序開發，有效地保障了引灤入津供水安全和漳河上游地區的團結穩定，充分體現了團結治水、協作開發的管理機制，促進了和諧社會建設，對流域水資源的合理配置和可持續利用起到了保駕護航的作用。

1.4.2 編制《海河流域基本水權制度建設工作方案》

針對海河流域省際河流眾多、水資源緊缺的特點，提出了海河流域基本水權制度建設構想，明確水權制度建設的總目標是“到2020年基本建立流域水權制度，包括制定明晰的省際水量分配方案、建立較為完善的法律法規保障體系和高效的監督管理體制”。

1.4.3 水權分配研究及理論探索不斷深入

可作為流域水權分配基礎框架的《海河流域水資源綜合規劃》已編制完成，其專項規劃——漳河上游水資源規劃也已編制完成。此外，海委先后開展了 “灤河流域地表水資源使用權分配基礎研究”“拒馬河流域水量分配方案研究”和“衛河流域用水定額分析及初始水權分配方案研究”等水權分配研究工作。所有這些，都為流域水權制度框架的建立奠定了基礎。

1.5 水資源管理基礎工作不斷深化

1.5.1 水資源管理制度逐步完善

2009年，海河流域的第一部流域性水利法規——《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》公布施行，為三河口管理工作提供了法規依據和保障，大大推進了海河流域依法行政、依法治水和依法管水的進程，同時也標志著三河口管理進入了法治化和規范化管理的新階段。

此外，為落實國務院批復的《永定河干流水量分配方案》，編制了《永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法（送審稿）》并上報水利部。為規范漳河上游地區水資源調度及管理，正在抓緊制訂《漳河水量調度管理辦法》。

1.5.2 編制規劃，為水資源管理提供依據

1999年，海委組織編制了全國第一部流域水資源規劃——《海河流域水資源規劃》，為全國開展流域水資源綜合規劃工作探索了經驗。同時，該規劃為南水北調總體規模的確定和流域水資源管理提供了重要依據。

2002年以來，組織開展了《海河流域水資源綜合規劃》等規劃編制和綜合規劃修編等工作。目前，《海河流域水資源綜合規劃》、《漳河上游水資源規劃》等已進入審批階段。

1.5.3 編制公報和管理年報，為水資源管理決策提供參考

海委自1999年起編制并發布流域水資源公報，向社會通報流域降雨徑流、蓄水動態、水資源開發利用、水質概況及重要水事等信息，為政府宏觀決策提供科學依據，為各地各部門開發利用水資源提供指導，同時促進全社會關心水資源、節約水資源和保護水資源。

流域水資源管理年報編制工作從2003年開始，按年度反映流域內各省、自治區、直轄市計劃用水、節約用水、取水許可監督管理等情況，為流域水資源管理服務。

1.5.4 基礎研究成果豐碩

近年來，海委組織開展了一系列基礎研究工作，包括灤河和拒馬河水權制度、漳衛河流域水資源優化配置方案、岳城水庫水資源調度管理方案、岳城水庫水資源調度規程等研究工作，為有效實施水資源管理提供了技術支撐。

1.6 管理隊伍建設取得長足發展

干部隊伍建設不斷加強，水資源管理隊伍呈現和諧發展的良好局面。在全體水資源管理人員的共同努力下，海委水資源管理工作得到肯定。2002年1月，海委水政水資源處被海委評為“海河流域規劃先進集體”。2006年，海委水政水資源處、漳河上游管理局水政水資源處被水利部授予 “全國水利系統水資源工作先進集體”榮譽稱號。2010年，海委水政水資源處被人力資源和社會保障部、水利部授予“全國水利系統先進集體”榮譽稱號。

2 面臨機遇與挑戰

2.1 實行最嚴格的水資源管理制度對海委水資源管理工作提出了新的要求

為應對我國嚴峻的水資源形勢、解決我國復雜的水資源問題、以水資源的可持續利用支撐經濟社會的可持續發展，水利部提出加強水資源管理、實行最嚴格水資源管理制度。海河流域水資源短缺、水污染嚴重、生態與環境惡化等問題亟待解決，長期形成的用水結構性矛盾和粗放型經濟增長方式尚未根本轉變，水資源無序開發、過度開發和粗放利用引發了一系列新的矛盾和問題。嚴峻的水資源形勢決定必須加快推進供水管理向需水管理轉變，實行最嚴格的水資源管理制度，圍繞水資源的配置、節約和保護，明確水資源管理的三條紅線，以水資源的可持續利用支撐經濟社會的可持續發展。

2.2 流域機構水資源管理工作存在的薄弱環節

（1）地下水管理欠缺。海委對流域地下水管理缺乏有效手段，地下水信息采集站點布設有待優化和加強，流域地下水信息共享機制尚未建立。

（2）水資源監測站網不完善。目前，水文監測主要服務于防汛，現有站點的布設未充分考慮水資源管理的需要。全流域面積100 km2以上的跨省河流有90多條，其省界控制站只有36個，不能滿足水資源管理需求。特別是在水事敏感地區缺乏監測數據，不能滿足預防和協調省際水事矛盾的需要。

（3）水資源調度有待開展或規范。目前，流域水資源調度以防洪、應急供水和生態應急補水為主，水資源常規調度尚未規范，全流域性年度計劃用水和水量調度工作尚未開展。

（4）取水許可管理有待進一步深化。未開展取水口普查工作，對漏發情況不掌握；全流域沒有建立統一的取水許可臺帳，流域內各省、自治區、直轄市的取水許可審批情況未全面掌握；對各取水戶沒有實現動態監督管理。

（5）節水管理工作有待深入。目前，節水型社會建設工作主要由地方負責，流域機構的節水管理工作有待深入。

3 落實最嚴格的水資源管理制度是今后一個時期海委水資源管理工作的重點

海河流域實行最嚴格的水資源管理制度，必須以科學發展觀為指導，以水資源配置、節約和保護為重點，圍繞政策制定、制度落實、執法監督，強化水資源管理的約束力，落實管理責任制，保障經濟社會發展合理用水，促進海河流域經濟社會發展與水資源承載能力相協調。

總體目標：建立水資源開發利用控制紅線，嚴格實行用水總量；建立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費；建立水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量。通過實行最嚴格的水資源管理制度，到2020年，基本建立較為完善的水資源管理制度和監督管理體系，水資源得到合理配置，節水型社會格局基本形成，用水效率和效益顯著提高，城鄉飲水水源水質和重點地區水生態狀況明顯改善，地下水超采得到有效控制，經濟社會發展用水保障能力顯著提高。

近期主要工作：劃定并落實水資源開發利用、水功能區限制納污、用水效率控制三條紅線。

3.1 以取水許可總量控制管理為核心，落實最嚴格的水資源管理制度

（1）盡快出臺《海河流域取水許可總量控制指標方案》。該指標體系多次征求流域內省級水行政主管部門意見，2008年11月成果報水利部審查。2009年3月通過水利部審查，進一步修改完善后于當年10月將成果報批稿報水利部。

該指標考慮流域水資源和水環境承載力，在合理評價水資源開發利用現狀和科學預測水資源供需趨勢基礎上，分析確定了各省級行政區域分水系的取水許可總量控制指標、主要污染物限排總量指標、主要斷面的水量和水質指標以及2010年全流域有關節水指標等內容。

（2）提出“海河流域實行最嚴格的水資源管理制度總體框架（或實施方案）”，并明確其內涵。

（3）開展重點跨省河流專項規劃和水量分配方案編制工作。落實《海河流域基本水權制度建設工作方案》，開展“拒馬河綜合規劃”和“滹沱河綜合規劃”的編制工作。組織制定拒馬河、泃河、清漳河、濁漳河的省際水量分配方案，為相關區域的水資源管理和流域水權制度建設奠定基礎。

（4）修訂《海河流域實施＜取水許可制度實施辦法＞細則》，制定《海河流域取水許可管理實施細則》。

（5）適時開展《2015年海河流域取水許可總量控制指標》和《環渤海經濟區取水許可總量控制與水資源保障方案》編制工作。

（6）落實水量分配方案，加快水量調度管理立法工作進程。繼續落實好已經國務院批復的灤河潘家口、漳河和永定河干流等水量分配方案。力爭出臺《永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法》和《漳河水量調度管理辦法》。適時推進拒馬河、泃河等跨省河流水量調度立法工作。

（7）指導各省級行政區域完成取水許可總量控制指標的細化分解工作，為規范流 域水資源開發利用和預防省際水事糾紛奠定基礎，促進水資源的合理配置和高效利用。

3.2 以節水型社會建設為重點，推動用水效率的提高

（1）大力推進流域節水型社會建設工作。按照水利部統一安排，積極參加對試點工作的檢查、指導和驗收工作。

（2）嚴格水資源論證管理和取水許可審批，促進水資源的合理配置和高效利用。

（3）加強節水監督管理。嚴格用水定額管理，對超計劃及定額標準的用水依法核減，對達到一定取水規模的用水戶實行重點考核。加強對建設項目節水“三同時”制度落實情況的監管。

3.3 建立并落實水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量，強化水功能區管理，保護流域水資源

（1）實施最嚴格的水資源管理制度，加強水功能區監督管理。

（2）加強入河排污口監測監督工作，開展入河污染物排放總量通報工作。

（3）加大飲用水水源地保護力度，保障供水安全。

（4）開展流域水資源保護生態修復工作。