全面推進依法治水和依法管水 為海河水利事業保駕護航

梁鳳剛，劉 洪，唐肖崗

（海河水利委員會水政水資源處，天津 300170）

1988年7月1日，新中國第一部規范水事活動的基本法——《中華人民共和國水法》正式施行，標志著我國進入依法治水和依法管水的新階段。1989年12月，海委設立了水政水資源處，負責海河流域水政工作。20年來，在歷屆海委黨組的直接領導下，經過委系統各級水政工作者的不懈努力，海委水政工作有了很大的進步，在流域立法、普法依法治理、水行政執法和水政監察、水事糾紛調處等方面取得明顯成效和豐碩成果。海委水政水資源處先后被人力資源和社會保障部和水利部聯合授予“全國水利系統先進集體”，中央社會治安綜合治理委員會辦公室和水利部聯合授予“調處水事糾紛、創建平安邊界工作先進集體”，水利部授予“全國水利系統‘二五’普法先進集體”“全國水利系統‘四五’普法先進集體”等榮譽稱號。

1 主要成績

1.1 加快流域立法，推進流域水利法規體系建設

1.1.1 《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》的頒布施行掀開了流域立法的新篇章

為解決海河、獨流減河、永定新河入海河口（以下簡稱三河口）治理開發中存在的突出問題和保障海河流域中下游地區的防洪安全，2005年海委啟動了 《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》（以下簡稱《辦法》）立法工作。歷經4年的努力，2009年5月3日，陳雷部長簽署中華人民共和國水利部令第37號，公布《辦法》自2009年7月1日起施行。《辦法》是海河流域的第一部流域性水利法規，它的公布施行在海河流域水利事業發展史上具有里程碑式的意義，標志著三河口管理進入了法治化和規范化軌道，對進一步加強三河口治理、開發、保護和管理，保障海河流域中下游地區及天津市的防洪安全，促進海河流域特別是天津濱海新區經濟社會的可持續發展具有重要意義。

1.1.2 《永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法》和《漳河水量調度管理辦法》立法工作取得進展

為落實2001年5月國務院批準的 《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃（2001—2005年）》和《永定河干流水量分配方案》、規范永定河用水秩序、合理配置流域水資源和保障首都供水安全和流域經濟社會又好又快發展，2006年海委啟動 《永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法》的立法工作。2007年4月底，完成該辦法的送審稿。隨后，水利部水資源司和海委又進行了多次修改完善，該辦法有望在2010年出臺。

為落實1989年國務院批準的《漳河水量分配方案》、預防和化解漳河上游水事糾紛，2009年8月海委啟動《漳河水量調度管理辦法》的立法工作，同年底起草完成該辦法的征求意見稿，近期將上報水利部，力爭在2010年出臺。

1.2 開展普法依法治理，營造良好的流域水利法治氛圍

1.2.1 普法工作扎實有效

1991年以來，海委先后開展了 “二五”“三五”“四五”“五五”普法工作。海委系統各單位每年以“世界水日”“中國水周”和“12·4”法制宣傳日為契機，以多種形式集中開展法制宣傳教育活動。

近年來，編印了《水法規匯編》、《國外水法規匯編》、《水行政執法培訓教材》、《水行政執法手冊》、《水政監察工作手冊》等水法制學習宣傳材料。同時，各單位還經常開展各類法律法規知識培訓工作，并建立法律顧問工作制度。

通過多年的法制宣傳教育活動，委系統干部職工的法律素養和依法行政、依法管理水平顯著提高，流域廣大干部群眾的水法制意識大為增強。

1.2.2 依法行政工作深入推進

近年來，海委積極推進依法行政工作。2004年，舉辦委系統《行政許可法》專題講座和培訓班，對全體公務員進行《行政許可法》考試，出臺了《海委關于學習貫徹〈行政許可法〉的實施意見》。2005年，海委水信息網站開通了海委水行政許可網上辦公系統，使其成為海委面向社會公眾公開行政許可信息和辦理行政許可審批的服務窗口。同年7月，出臺《關于貫徹落實＜全面推進依法行政實施綱要＞的實施意見》，年底建成了行政聽證室。2006年3月，發布《水利部海河水利委員會關于實施行政許可事項的通告》，將法律、行政法規賦予海委的水行政許可項目以及部門規章規定的行政許可項目審批條件等事項予以公布。2007年以來，開展了執法依據梳理工作。2008年10月，水利部公布《關于水利部、流域管理機構行政執法項目及依據和國家防汛抗旱總指揮部、流域防汛（抗旱）總指揮部行政強制項目及依據的公告》（水利部公告2008年第25號），明確海委行政執法項目為111項、海河防汛抗旱總指揮部行政執法項目為2項。

1.3 加大水行政執法和水政監察工作力度，維護流域良好水事秩序

1.3.1 全面完成水政監察隊伍組建工作

1990年，海委開始組建水政監察執法隊伍，到1999年底委直屬各管理局水政監察隊伍組建完成。2004年3月22日，海委水政監察總隊正式成立，標志著海委水政監察隊伍組建工作全面完成。截至目前，海委共建成水政監察隊伍66支，包括委總隊1支、直屬管理局總隊4支、支隊24支、大隊37支，在編水政監察人員348人。

1.3.2 水政監察制度建設基本完備

2001年12月，海委編印了《水行政執法文書格式及使用說明》。2004年6月，出臺了《水政監察基礎設施建設項目管理的有關規定》。2005年5月，制定出臺行政執法責任制規定、執法錯案追究制度、執法巡查制度、執法辦案制度、水政監察人員工作守則、水政監察人員培訓與考核辦法、水行政執法統計與檔案管理辦法、水政監察裝備配置與使用管理辦法8項制度。2008年，制定出臺了《海河水利委員會重大水事違法案件應急處置預案（試行）》。水政監察制度現已基本完備，為規范水行政執法工作、提高水政監察工作水平發揮了積極作用。

1.3.3 水政監察基礎設施建設穩步推進

2000年以來，海委對57支水政監察隊伍逐年進行基礎設施建設投資。2000—2009年，共下達投資2 100多萬元，為各級水政監察隊伍配備水政監察車和船60余輛（只）、調查取證設備520余臺（套）、執法信息處理設備340余臺（套）、聽證復議設備200余臺（套），即將建成漳河采砂管理視頻監控系統。目前，海委系統各級隊伍基本達到“執法裝備系列化”的建設目標，進一步提升了海委水行政執法能力，對保障委直管河道（水庫）和水工程安全、維護流域水事穩定發揮了積極作用。

1.3.4 水行政執法成效顯著

1990年以來，海委各級水政監察隊伍在漳衛南運河、漳河上游、海河下游等河段和潘家口、大黑汀水庫，共查處各類水事違法案件近7 000件。2002年以前，海委直管范圍內年發案數量均在1 000件左右。近幾年來，通過加大執法力度，年發案數量降到200件以下。各級執法隊伍先后查處了岳城水庫周邊部分煤礦違法侵占水庫大壩及庫區案、子牙新河與北排河入海口違法修建阻水建筑案等重大水事違法案件，維護了海河流域正常的水事秩序。

1.4 加強省際水事糾紛的預防與調處，維護流域水事秩序和諧穩定

20世紀80年代以來，海河流域水資源緊缺，水污染嚴重，省際水事糾紛頻發，其中尤以晉冀豫漳河上游和京津冀邊界的水事糾紛最為突出：一是晉冀豫漳河上游水事糾紛。自上世紀50年代以來，漳河上游因爭水和爭地多次發生械斗、爆炸、炮擊事件。80年代以來，糾紛逐步升級，先后發生了河南紅旗渠、河北大躍峰渠與白芟渠被炸，沿河村莊遭炮擊及械斗流血事件30余起。1999年春節期間，河南的古城村與河北的黃龍口村發生了爆炸、炮擊事件，近百名村民受傷，民房遭破壞，生產、生活設施被毀，直接經濟損失800余萬元。二是京津冀邊界水事糾紛。上世紀80年代以來，先后發生了京冀拒馬河水資源、潮白河水污染、京津泃河水資源、津冀滄浪渠水污染和防洪、寧河北地下水、子牙新河水污染等糾紛，影響到京津冀邊界地區的水事穩定，進而在一定程度上影響了北京周邊地區社會穩定。

建委以來，海委歷屆領導班子高度重視省際水事糾紛的預防與調處，積極主動開展各類水事糾紛的排查和化解工作，維護了新中國成立60周年、黨的十七大、香港澳門回歸祖國、奧運會等重大節慶日或政治敏感時期的流域水事秩序和諧穩定。

1.4.1 健全水事協調工作制度，規范水事糾紛調處工作

一是先后與流域各省、自治區、直轄市水行政主管部門聯合簽署 《海河流域省際邊界水事協調工作規約》和《海河流域水協作宣言》，建立健全了水事協調合作機制。二是制定《海委省際水事糾紛應急處置預案》，進一步規范了水事糾紛突發事件應急處置工作。三是建立省際水事糾紛排查制度。近年來，每年都對環北京周邊和漳河上游等水事糾紛熱點地區進行重點排查，全面掌握糾紛發展情況，有針對性地制定糾紛預防和協調工作方案，為做好流域水事穩定工作奠定了堅實基礎。

1.4.2 加強跨省河流的統一規劃、統一管理、統一調度和統一治理

爭水和爭地是引發漳河上游等地區水事糾紛的主要原因。1990年以來，海委加強漳河河道和水資源的統一規劃，先后編制了《漳河侯壁、匡門口至觀臺河段治理規劃》、《漳河上游水資源規劃》。近年來，海委及漳河上游管理局以分水方案和規劃為依據，加強漳河上游的統一管理、統一調度、統一治理，在晉冀豫三省各級地方政府及其有關部門積極配合下，基本解決了爭地矛盾；在水量分配上開始了從無序開發向有計劃分配調度的轉變，爭水矛盾得以緩解。漳河上游管理局還以水權水市場理論為指導，提出了跨省有償調水的思路，并成功實施調水，探索了一條解決漳河上游水事糾紛的新路子。2001年，時任副總理的溫家寶同志批示“這件事辦的好，要認真總結經驗”，對漳河上游水事糾紛的調處工作予以充分肯定。

1.4.3 完善省際邊界溝通合作機制，實現團結治水、共同發展

漳河上游冀豫兩省各級政府和水利部門建立健全漳河上游省、市、縣級聯席會議制度，促進了雙方的交流、溝通、理解和合作。邯鄲市和安陽市建立了友好聯誼制度，發出了《團結治水倡議書》。目前，沿漳兩岸已建成7對友好村莊，村干部定期聯系，雙方關系日益密切，加深了兩岸干部群眾的感情，創造了團結治水的氛圍。

1.4.4 明晰跨省河流水權，為水事糾紛預防和處理工作提供科學依據

建委以來，在水利部組織下，海委先后編制了《引灤水量分配方案》、《漳河水量分配方案》、《永定河干流水量分配方案》，經國務院批準后正式實施。2006年，制訂出臺了《海河流域基本水權制度建設工作方案》，隨后開展了灤河、漳河上游、拒馬河、衛河等跨省河流的水權研究和水量分配研究工作。2007年，起草上報了《永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法》（水利部規章）。2008年，組織編制上報了 《海河流域取水許可總量控制指標體系》。2009年，啟動了《漳河水量調度管理辦法》（水利部規章）的制訂工作。所有這些，為優化配置流域水資源、有效預防與調處水事糾紛提供了科學依據。

2 存在問題

2.1 流域配套法規建設相對滯后

目前，僅公布施行了《辦法》一部流域性法規，流域管理急需的水量調度管理、水庫庫區管理、水功能區管理和水源地保護等方面法規亟待制定出臺。

2.2 水事糾紛預防與調處的基礎工作亟待加強

流域水事糾紛熱點地區的省際邊界河流和地下水源地的水量分配方案編制、水利規劃和水量 （水位）水質監控等工作相對滯后，省際水事糾紛的預防和調處缺乏必要的科學依據和技術支撐。

2.3 基層單位水政監察能力有待提升

目前，海委水政監察隊伍組建工作基本完成，水政監察制度基本完備，但基層執法隊伍管理仍然比較薄弱。基層執法隊伍的執法范圍主要在農村，執法外部環境相對較差，加上水政監察著裝問題沒有解決，部分基層執法隊伍執法能力遠不能滿足執法工作的需要。

3 未來展望

陳雷部長在2010年全國水利廳局長會議上的講話中指出：大力提升依法治水和社會管理能力。要加快水法規體系建設，大力推進水土保持法修訂、太湖管理條例和南水北調供用水管理條例的審查審議工作，爭取盡快出臺；完成節約用水條例和洪水影響評價管理條例的起草工作，積極推進河道管理條例、珠江水量調度條例和農村供水條例等行政法規的修訂制訂工作。要大力加強水行政執法隊伍及其能力建設，建立健全水行政執法主體資格制度，落實水行政執法責任制，開展以水資源管理、河道管理和水工程設施保護、水土保持為重點的專項執法活動。要高度重視水事糾紛預防和調處機制建設，及時有效處理水事糾紛和涉水行政爭議，維護社會和諧穩定。要廣泛深入開展水法制宣傳教育，全面完成“五五”普法任務。要進一步深化水利行政審批制度改革，大力推進水利政務公開和辦事公開。要加大政策研究力度，全力配合中央有關部門做好加快水利發展與改革的政策性文件調研起草工作。采取有效措施抓好水法規制度的貫徹落實。

陳雷部長的講話對全國水政工作提出了新的更高要求。結合海河流域實際，提出了當前和今后一個時期海委水政工作思路：深入貫徹落實科學發展觀，積極踐行可持續發展治水思路，加快民生水利發展，以確保流域防洪安全、供水安全、生態安全，構建流域和諧社會為主線，以漳河和永定河水量調度管理立法為突破口，以推行行政執法責任制，建立健全以預防為主、預防與查處相結合的水事糾紛調處機制，完善流域水利行政許可管理制度和開展法制宣傳教育工作為重點，全面推進依法行政和依法治水，為海河流域可持續發展水利、民生水利和實行最嚴格的水資源管理制度提供水利法制保障。

3.1 積極推進流域水利立法，依法管理流域水事活動

積極推進 《永定河官廳水庫上游水量調度管理辦法》和《漳河水量調度管理辦法》等立法工作，力爭流域立法工作取得新的突破，為規范流域水事活動提供法律保障。

3.2 著力加強水政監察能力建設，規范水行政執法行為

（1）全面落實行政執法責任制，嚴格執行水政監察制度，健全民主評議制度，加大執法人員培訓力度，進一步規范和監督水政執法活動，提高水行政執法水平。

（2）理順執法體制，整合執法力量，提高執法效能；開展文明執法活動，增強服務意識，把水政監察隊伍建設成為公正、廉潔、文明、高效的水利執法隊伍。

（3）加強水政監察基礎設施建設與管理，加快基層隊伍的執法裝備配置步伐，嚴格執法裝備管理，使其在執法工作中充分發揮作用。

（4）堅決打擊各類水事違法行為，開展專項執法行動，重點做好違法取水、違法建設、違法采礦、違法采砂的執法工作。

3.3 積極預防和化解水事矛盾，維護流域水事穩定

（1）積極推進水事矛盾焦點河流（河段）的水利規劃或水量分配方案的編制工作，組織編制清漳河、濁漳河、拒馬河、泃河、滹沱河等重點跨省河流水利規劃或水量分配方案，為預防和調處糾紛提供科學依據。

（2）完善應對突發水事矛盾的預警機制，加大已發生水事糾紛的協調力度，爭取盡快妥善解決。同時，做好水事糾紛排查工作，尤其要做好北京周邊和漳河上游地區水事糾紛的排查和調處力度，確保流域水事和諧穩定。

3.4 切實加大普法依法治理力度，營造良好的水法治環境

（1）創新普法宣傳形式。采用紙質媒體、廣播影視媒體、網絡媒體、紙質載體、影視多媒體、文藝創作等多種媒體與載體對全流域進行廣泛深入的法制宣傳教育。

（2）認真貫徹《行政許可法》，深入推進依法行政工作。完善海委行政許可管理制度，強化行政許可業務培訓，繼續維護好海委行政許可網上辦公系統，落實海委 《關于貫徹落實＜全面推進依法行政實施綱要＞的實施意見》，繼續推進依法行政工作。