武漢城市圈：法律引導與促進路徑

陳嫻靈

（湖北經濟學院 法學系，湖北 武漢 430205）

武漢城市圈：法律引導與促進路徑

陳嫻靈

（湖北經濟學院 法學系，湖北 武漢 430205）

法治時代，經濟社會的發展，離不開法律的規范、引導和促進。武漢城市圈涉及區域內9個城市，迫切需要以一體化法律來引導區域一體化發展。“兩型社會”的試驗目標,其要義不僅在于取得實踐成果,而且要在模式和體制機制上取得突破，形成一批制度成果，交出實踐和制度“兩份答卷”。因此，要遵循“法制先行、依法行政”的原則，敢于創新、勇于實踐、大膽試驗、率先突破，加快完善武漢城市圈“兩型社會”建設法制環境和相關法律制度，推進兩型社會建設。

武漢城市圈；兩型社會建設；區域一體化；法制建設；地方立法

黨的十七大提出，要推動區域協調發展，繼續實施區域發展總體戰略，大力促進中部地區崛起。遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶，以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。[1](p25)這一重大戰略，順應了經濟全球化和區域一體化發展的必然趨勢，是落實科學發展觀的基本要求，體現了中國新一輪改革開放的重要特征。武漢城市圈和長株潭城市群正式獲準為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，這是繼上海浦東新區、天津濱海新區和成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，國家從改革發展全局和戰略的高度作出的又一重大決策，是促進中部地區崛起的重大戰略部署，是湖北及武漢城市圈實現又好又快發展面臨的重大歷史機遇，對于加快把湖北建設成為促進中部地區崛起的重要戰略支點必將產生重大而深遠的影響。加強地方立法，及時出臺相關的地方性法規，為城市圈建設構筑堅實的制度保障，對于促進武漢城市圈改革試驗工作，推動我省經濟社會科學發展、和諧發展，加快構建促進中部崛起的重要戰略支點，具有重要的現實意義。

一、引導與促進：法律制度對武漢城市圈“兩型社會”建設與發展的重要性

在依法治國、建設社會主義法治國家的進程中，法律制度既是經濟社會發展的重要環境，又是構成經濟社會要素的重要內容，對經濟社會的發展具有重要的引導、規范與促進作用。推進“兩型社會”綜合配套改革試驗區建設，既是一個經濟、社會、環境協調融合、一體發展的過程，更是一個制度創新與再造過程，必然觸及到深層次的體制內核問題，因而也是一個法制規范與保障的過程。武漢城市圈建設與發展，表面上看是“1＋8”城市一體化的過程，如產業合作、商貿流通、基礎設施、環境保護的整合與協同，但深層次的是法制、規范的融合再造的過程。也就是說，從試驗區建設的時代背景和目標定位來看，武漢城市圈在交出實踐“答卷”的同時，還應該交出一份合格的制度成果“答卷”，從法律制度上為資源節約型和環境友好型社會建設的順利推進探索經驗。

1.從法律的功能看，武漢城市圈建設與發展需要法制作保障。經濟基礎與上層建筑決定與被決定、作用與反作用的關系，決定了武漢城市圈建設與發展既是一個經濟發展的過程，同時也是一個制度、規范與之相適應的協調發展的過程。法制作為上層建筑的重要內容，既是促進武漢城市圈建設與發展的重要保證，同時也是武漢城市圈建設與發展不可分割的重要組成部分。在武漢城市圈建設與發展中，法制具有不可替代的作用。鄧小平同志曾經指出：“搞四個現代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制。”[2](p155)在依法治國的時代背景下，武漢城市圈的建設和發展，必須遵循法制先行、依法行政的基本原則。加強與“兩型社會”建設相關的法制建設，是促進試驗區的健康發展與順利實施的根本保障。

2.從試驗區的目標看，需要交出制度“答卷”。2007年12月14日，國家發改委在《關于批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區的通知》中明確指出，要著眼于體制機制創新，在重點領域和關鍵環節大膽試驗，率先突破，切實走出一條有別于傳統模式的工業化、城市化發展新路，為全國體制改革、“兩型社會”建設發揮應有的示范作用。[3]從這一目標定位可以看出，武漢城市圈“兩型社會”試驗區的目的，絕不能僅僅局限于實踐成果,還要探索出“兩型社會”建設的體制機制及法制體系。也就是說，檢驗武漢城市圈“兩型社會”建設成效的標準不僅要看該區域“兩型社會”建設的實際成效，即在武漢一地率先建成“兩型社會”，更重要的是在“兩型社會”建設的模式、機制上取得突破，形成一批制度成果，為全國“兩型社會”建設提供模式、機制、規范，在全國發揮示范作用。從目前“兩型社會”的法制基礎來看，資源節約型、環境友好型方面的法制十分薄弱，許多領域甚至還處于“空白”狀態，亟待加強。從某種意義上說，探索“兩型社會”建設的體制機制及法制體系，是武漢城市圈“兩型社會”建設試驗區的真正價值和目的所在，也是衡量武漢城市圈“兩型社會”建設試驗區成敗的關鍵所在。

3.從國內外的經驗看，法律制度是區域發展的重要保障。國外發達國家推進區域經濟發展的實踐中，有一條重要的經驗，就是充分依靠法制化管理，運用法律手段，促進區域經濟實現良性運動。如德國于1969年制定的具法律效力的區域經濟政策《關于共同任務──區域經濟結構改善的法律》中規定，各地區在實施“共同任務”時，必須制定“基本計劃”，內容包括區域的范圍、計劃目標、分年度資金計劃、各種援助政策的前提、種類以及補貼率、各地區的行動計劃等。又如日本，在區域開發中，實行立法先行，以法律為依據促進區域經濟發展，其每一項制度的建立和實施都以立法作為出發點。[4]世界上不少國家推進區域發展和城市圈進程表明，區域協調發展，目的在發展，難點在協調，關鍵靠法制。從總體來看，區域協調發展涉及方方面面，是一個龐大復雜的社會系統工程，需要協調一些基本關系，化解一些基本矛盾。當今中國，發展必須是科學發展，協調更難的是綜合協調。協調的水平決定發展的質量，協調的效率影響發展的效益。協調的核心是要建立、健全一套規則。這就應當有必要的法律規范，有剛性的制約，有嚴格的監管，有及時的責任追究，還應當有有效的協調機制和制度保障。中國的改革有一個非常重要的特征，就是任何一項改革，都是先試驗后推廣，先某個地方率先突破，再帶動其他地域的發展。[5]目前，關于區域改革試驗上，有三個層次，一是特區，二是新區，三是綜合配套改革試驗區。三者最大的區別就在于其探索的功能不一樣，經濟特區是全方位探索經濟體制發展模式；新區是形成區域龍頭、區域增長極，發揮對外開放的窗口作用；而綜合改革實驗區，是圍繞市場經濟體制的完善，落實科學發展觀進行的專題性的綜合改革探索,在改革中探索、突破傳統體制。以法律制度的形式，提煉總結、規范固化試驗區探索的經驗和教訓，這是試驗區建設題中應有之義。

二、定位與原則：武漢城市圈“兩型社會”建設的立法遵循

武漢城市圈是由武漢和以武漢為圓心、周邊100公里范圍內的黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門共9個城市組成的，即通常所說的“1＋8”。武漢作為副省級城市和省會城市，與其他5個地級市、3個直管市在地方立法權等方面存在明顯的差異。

（一）武漢城市圈“兩型社會”建設的立法定位。

《中華人民共和國立法法》第六十三條規定:“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的較大的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。”“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。”從地方立法權來說，推進武漢城市圈法律制度建設，關鍵是湖北省人民代表大會及其常務委員會和作為“省人民政府所在地的市”的武漢市人民代表大會及其常務委員會，應由他們來制定、修改和廢止地方性法規。

同時，憲法、地方組織法和立法法規定了明確的限制性條件和保障制度。其一，地方性法規要根據本行政區域的具體情況和實際需要制定，不得同憲法、法律和行政法規相抵觸。省級以下的地方性法規還不得與省級地方性法規相抵觸。其二，省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定地方性法規，要報全國人大常委會和國務院備案；較大的市的人大及其常委會制定地方性法規，要報省、自治區人大常委會批準，并由后者報全國人大常委會和國務院備案。其三，地方性法規可以就法定事項范圍做出規定，不得就應當由法律或行政法規規定的事項做出規定。其四，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的地方性法規，地方人大有權改變或撤銷它的常委會制定的不適當的地方性法規。歸納起來，武漢所擁有的地方立法權限，主要包括制定為執行國家的法律、法規所需要的地方性法規和地方政府規章。作為省會城市，武漢市的地方性法規由市人大及其常委會制定并報湖北省人大常委會批準；地方政府規章由武漢市人民政府制定。因此，從立法的范圍和法律效力看，武漢城市圈法制建設最鮮明的特征，就是它是一種地方性立法、執法活動。具體來說，它是基于武漢城市圈“兩型社會”建設的需要，制定、實施、修改或廢止“1＋8”城市圈內的有關地方性法規的活動，具有地方性、針對性、區域性、協調性。

（二）武漢城市圈“兩型社會”建設的立法原則。

加強武漢城市圈法制建設，有兩個關鍵問題必須注意：一是維護國家的法制統一性和完整性，二是武漢市同其他8個城市的協調性與差異性。因此，必須特別注意遵循以下原則。

1.地方立法原則。我國在國家結構上是一個統一的、多民族的、單一制的國家,它決定了我國的法制體系是統一的,表現為有協調一致的法律原則、法律制度、法律規則。在所有法律淵源中,下位法的制定必須有憲法或上位法作為依據,下位法不得同上位法抵觸。同時，調整同類社會關系的法律的立法要協調吻合，實體法和程序法要相配套，法律內容和社會關系要基本一致。這些精神，在武漢城市圈法制建設中應得到很好地貫徹。換言之，武漢城市圈法制建設，具有區域性、地方性,無論是區域內各行政區域間的立法活動還是行政執法抑或司法活動,都必須維護國家法制的統一,以憲法和國家的法律為依據來實施。

2.區域統一原則。從國家來說，法律具有統一性。從一個地區來說，法制也應該統一。從武漢城市圈9個城市來看，過去為了促進經濟的發展,有的地區出臺了各種優惠辦法和措施,具體表現為各種政策。雖然這些政策對促進各地經濟發展起到一定的作用，但由于這些政策出自不同的地區,往往帶有濃厚的地域色彩,有的甚至發展為地方保護。推進“兩型社會”試驗區建設，要求在法制建設上,要用統一的地方法規打破地方保護，以更加具有穩定性、一致性、可預見性的法律制度替代差異性、臨時性、靈活性的政策，為城市圈建設創造良好的法治環境。

3.統籌兼顧原則。在制定、實施、修改或廢止“1＋8”城市圈內有關地方性法規的活動，應統籌考慮其他8個城市的利益。可考慮在省人大的統一協調下，加強“1＋8”城市之間的平等協商，廣泛聽取各個城市的意見，更好地平衡各方利益,減少利益沖突帶來的矛盾,降低制度成本，營造公平競爭的環境,建立統一協調、互利互惠、和諧共贏法制體系。

4.開拓創新原則。試驗區就是要鼓勵大膽地試、大膽地闖，因此，在制定法律的過程中及最后出臺相關法律、制度中，應當始終體現鼓勵創新的導向，促進城市圈改革試驗工作。在內容上，以原則性、方向性的規定為主，并在有利于促進改革試驗的前提下，在拿得準的領域作適當的具體化。這樣，既為改革試驗指明方向，同時保持一定的張力和彈性，為改革試驗留有必要、足夠的余地，避免束縛改革試驗工作。在機制上，條例注重充分調動、發揮社會各界在城市圈改革試驗中的積極性、主動性、創造性，鼓勵改革創新、先行先試。

5.逐步推進原則。建設資源節約型和環境友好型社會是一項系統工程，也是一項長期任務。武漢城市圈作為試驗區，沒有現成的模式可供借鑒，必須立足實踐，大膽探索，勇于創新。這就必須堅持整體規劃、逐步推進的原則，既要目標堅實，又不可能一蹴而就，要從實際出發，積極審慎，合理規劃，分步實施，一步一個腳印，打牢基礎，鞏固成果，然后再扎扎實實地向前推進。

三、目標與路徑：武漢城市圈“兩型社會”建設立法要求與思路

加強武漢城市圈“兩型社會”建設法制建設的目標，就是要在較短的時間內，出臺、完善一批有利于促進試驗區建設的法律、制度體系，引領、促進試驗區建設。

（一）武漢城市圈“兩型社會”建設立法的總體要求。

要制定出臺《武漢城市圈“兩型社會”建設條例》，以地方立法的形式，明確武漢城市圈改革試驗的總體要求和思路。應該將條例定位為綜合性法規，定位為城市圈改革試驗的“基本法”，其主要任務是將改革試驗的指導思想、主要目標及措施等確定下來，至于具體改革事項則留待實踐成熟時制定地方性法規、規章予以配套。在關系改革試驗的主要方面如責任主體、協調機制、表彰獎勵以及九個方面體制機制創新等作出原則規定，著眼于從宏觀上更好引領改革試驗工作。為此，一是要明確城市圈建設的目標、任務，要求根據“兩型社會”建設的要求，以推進“五個一體化”和體制機制創新為突破口，加強重點領域和關鍵環節的改革試驗，走出一條新型工業化、城市化和農業現代化發展道路。二是堅持規劃先行，要求按照科學定位、差異布局、體現特色、協調發展的原則，制定城市圈區域規劃、專項規劃及各市發展規劃。要加強規劃的組織實施，發揮規劃的引領作用，堅持在規劃指引下建設，在保護基礎上開發。三是建立健全利益共享機制和協調協商機制。武漢城市圈要實現融合，真正實現“一體化”，就不能不涉及利益協調問題。要建立協調協商機制，發揮武漢市在城市圈中的中心輻射作用和其他中小城市的共同支撐作用。應規定在完善協調協商制度的基礎上，建立健全改革試驗中各方利益統籌協調、激勵導向和補償約束機制，破除行政壁壘，實現資源共享、信息互通、優勢互補。武漢市應發揮龍頭示范、中心輻射作用，帶動城市圈加快發展，其他城市應當準確定位、各有側重、主動作為，共同支撐改革試驗工作。四是堅持開放式發展，規定城市圈改革試驗應當與全省經濟社會發展統籌規劃、良性互動、共同發展，同時加強與國內外的交流合作，借鑒其他經濟區、實驗區的成功經驗。

（二）武漢城市圈“兩型社會”建設法律制度的基本框架。

湖北省委、省政府明確提出，在推進武漢城市圈建設與發展過程中，將在七個重點方面展開實施。一是探索建立統籌區域產業發展的體制機制，實現區域經濟一體化；二是探索建立資源節約、環境友好的體制機制，實現區域的可持續發展；三是探索建立增強自主創新能力的體制機制，完善區域創新體系；四是探索加快發展現代服務業的體制機制，優化區域經濟結構；五是探索建立基礎設施共建共享和公共資源合理配置的體制機制，完善區域公共服務功能；六是完善城市圈土地資源管理的體制，探索節約和集約用地的新型城市化發展模式；七是創新城鄉統籌發展機制，實現城鄉協調發展。[3]根據上述試驗重點，武漢城市圈法制建設應重點從以下幾個方面著手：

1.武漢城市圈合作發展規劃。武漢城市圈的建設和發展,是不同地區利益的整合及不同行政區域的一體化,就需要權威性的調整機制來保障。建議由省人大出臺《武漢城市圈區域經濟合作發展條例》，對武漢城市圈區域經濟發展的基本問題做出法律規定。這是對武漢城市圈區域內各級政府具有普遍約束力的地方性法規，是本區域發展的基本治理規則。考慮到立法程序復雜，周期較長，也可由省政府先行出臺《武漢城市圈經濟開發合作辦法》等法規,規范區域內的經濟發展一體化的進程,減少行政摩擦帶來的弊端,確保區域內的各方利益的平等實現。

2.保護和培育市場體系建設的法規。區域經濟一體化重要的方面是統一市場的建立,以實現物資、人才、信息和資金的快速流動。根據國外區域經濟發展的經驗，應優先考慮在產業協調發展合作方面的規劃，主要包括1＋8產業布局的設立、協調、保障、服務等方面的政策和制度。同時，在統一人才市場、教育市場、金融市場、產權市場、技術市場以及吸引外資政策、交通、通訊、信息平臺、大旅游市場等方面制定區域性的法規和政策。

3.環境保護和資源利用及補償機制的法規。制定區域性環境保護法規，有損環境友好和資源節約的項目一律不得立項。為了保證武漢城市圈整體區域的產業結構的布局合理,資源得到優化配置,避免一些行業或地區重復建設和過度競爭帶來的浪費和不必要的損失,有些地區需要為全區域的整體產業發展做出調整或讓步,其利益會受到損害，迫切需要包括水資源合理分配及合作機制、生態資源的保護及補償機制的確立。有的地區為保障其他地區的發展,在環境保護、基礎設施建設、土地資源開發等方面受到限制,甚至做出巨大的犧牲。因此,區域經濟要共同發展,還需要平衡各地區的利益,在兼顧效率和公平原則的基礎上,利用稅收、補貼、返利等各種措施,建立法律化、制度化的資源共享機制和利益補償機制,并用法規和制度加以確定，加快共同發展步伐。

4.行政執法和其他執法合作規范。建立區域統一管理與協作規章，打破行政體制的束縛,建立統一決策、統一標準、統一管理的機制。明確圈內法制合作的指導思想、基本目標和主要任務，建立行政執法檢查監督協助機制、政策制訂的磋商協調機制、行政執法協調合作機制、重大疑難行政復議、行政訴訟應訴和仲裁案件通報制度、政府法制工作文件交換和信息互通制度，逐步協調城市圈內各城市間地方性政策，建立行政執法檢查監督協助機制，規范行政執法行為，營造公平、透明、穩定、和諧的法治環境。

（三）武漢城市圈“兩型社會”建設法律制度的路徑選擇。

加強武漢城市圈法制建設，既要“破障”，即進行規范性文件清理，清除不利于城市圈建設的政策性障礙，又要“搭臺”，即加強區域立法，促進和規范城市圈一體化進程。在出臺《武漢城市圈“兩型社會”建設條例》的基礎上，啟動制定《武漢城市圈區域開發與管理規定》、《武漢城市圈區域經濟合作條例》的工作，同時還要大力推進依法行政，優化武漢城市圈建設的政務、法制環境。

1.認真清理圈內各城市政策規定。有計劃、有步驟地對市場準入、招商引資、經濟合作、土地利用、環境保護、人才引進、稅費征收等方面的政策措施進行系統清理，維護城市圈內改革發展政策措施的相對一致性。

2.建立政策制訂的磋商協調機制。在制定基礎設施建設、產業結構布局、區域市場發展等涉及圈內其他相關城市共同發展的政策措施時，應當征詢其他相關城市政府的意見，必要時可聯合起草制定，或提請省人民政府協調制定，力求保持同步，實現共贏。

3.建立行政執法協調合作機制。圈內各城市的行政執法主體應當加強事前協調和事中、事后的合作，共同改進和完善行政執法方式方法，嚴格依照法定程序和標準規范執法行為。對行政執法中涉及其他城市職權和利益的爭議案件，圈內各城市相對應的行政執法機關或政府法制工作機構應當加強協調，為共同發展營造和諧統一的執法氛圍。

4.加強司法協調與合作。圈內各城市的司法機關之間要加強協調,包括確定統一的司法標準,加強司法協助與合作,在司法實踐中拒絕地方保護主義,一視同仁,平等對待當事人,中立裁判,司法公開,維護社會的誠信等。對重大疑難行政復議、行政訴訟應訴和仲裁案件等集體研究，互相通報。應定期協商，交流辦案經驗，指導圈內各城市的法律事務、行政復議和仲裁機構規范辦案。

5.建立政府法制工作文件交換和信息互通制度。圈內各城市出臺的法規、規章和其他規范性文件實行定期交換，建立武漢城市圈政府法制公共平臺。

6.加強部省共建。鑒于試驗區法律制度建設屬地方立法，在中國目前體制下，不少政策事項的審批權限在中央和國家各部委。沒有國家部委的支持，試驗區各項法律規范很難有實際的“含金量”。要牢牢把握先行先試的機遇，爭取通過部省合作、部省共建等方式，爭取有利試驗區建設的政策，破除束縛試驗區發展的體制、機制障礙，為試驗區發展營造最佳的法制環境。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2007,(25).

[2]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[3]李鴻忠.李鴻忠就武漢城市圈建設“兩型社會”綜合配套改革試驗區答記者問[N].湖北日報，2007-12-18.

[4]朱容.論法制建設與區域經濟發展[J].經濟體制改革，2004，(4).

[5]任仲平.走好全國一盤棋——論促進區域協調發展[N].人民日報，2007-04-05.

DF052

A

1003-8477（2010）02-0057-04

陳嫻靈（1970—），女，湖北經濟學院法學系副教授。

2009年湖北省教育廳人文社會科學研究項目“武漢城市圈‘兩型社會’建設法制問題研究”的成果（編號：2009b313）；2009年中國行為法學會部級研究課題“立法行為民主化科學化實證研究”中期成果之一（編號：2009學034）。

責任編輯 周 剛