危舊房改造中的問題與對策

□文/張 磊 王涯茜

危舊房改造中的問題與對策

□文/張 磊 王涯茜

本文以當前重慶市危舊房改造為契機，對涉及危舊房改造的當事人（政府相關管理部門、被拆遷人）進行實地訪談，提煉出當前危舊房改造過程中存在的主要問題，并從政府角色定位、法律體系、當事人博弈方面進行成因分析，在保證政策有效執行的前提下提出對策。

危舊房改造；政府定位；博弈

引言

我國已進入城市化快速發展期，鑒于我國城市土地資源稀缺程度并基于可持續發展的基本國策，走擴大城市區域面積的外延式城市發展之路存在很大的局限性，在完善城市功能、布局、結構和合理、有效、集約化利用有限城市土地資源方面的作用，危舊房改造成為解決城市化進程的必然選擇和關鍵途徑之一。

舊城改造主要包括城市危舊房改造、公共服務設施建設以及道路拓寬改造建設等等，而危舊房改造則是其中最主要的，也是和老百姓切身利益最密切相關的部分。重慶市人民政府渝府發［2008］36、37、38號文件對2008年開始實施的重慶市危舊房改造工作涉及的相關問題作出了明確規定，按照“一個主體、三個捎帶（違章建筑、城市內環范圍內的‘城中村’和其他1969年底后建成的房屋）”的城市危舊房改造總體原則，并基于控制“主體”量與“捎帶”量的比例進行實施。

雖然享有“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”等一系列促進城市經濟社會發展的相關優惠政策，但是在城市建設與發展過程中也面臨諸多困難。本文正是在這樣的背景下，展開對危舊房改造問題的調查分析的，檢視當前危舊房過程中存在的種種問題，探究其成因，并作出回應，以求能為“危舊房改造問題”盡綿薄之力。

一、當前重慶危舊房改造中存在的問題

危舊房改造不僅比開發建設新區成本高，還會遇到在房屋拆遷過程中對原住居民的經濟補償和安置問題，同時也涉及到城市地方政府維護社會公共利益目標及開發商利益目標等諸多方面問題；另外，城市危舊房區經常是各種城市問題與矛盾及利益沖突的交匯點，涉及城市社會穩定、社會公平，等等。

1、有關危舊房改造及拆遷部分的法律法規更新不夠及時。區危舊房改造指揮部作為改造工作的實際操作者，在實際工作中遇到一些新的問題，而現行的有關法律法規相對較為落后，不能指導問題的解決。

2、主體拆遷量與捎帶量的比例問題。根據重慶市人民政府渝府發［2008］36號文件的相關規定，2008年開始實施的危舊房改造中的捎帶量要控制在主體拆遷量的50%以內，由于實際的拆遷工作由各區來具體執行，可能存在某些區為了促進本區的改造與發展，將捎帶量擴大，超出文件規定的范圍，進而導致主捎比總體失去控制。

3、政府財力有限，建設資金壓力大。已拆遷出來的地塊規劃未跟上，未能及時出讓回收資金。在已通過拆遷空置出來的地塊，需由市規劃局出規劃，區規劃局負責實施，但由于這些地塊的原有用地性質、規劃指標不能調整等問題，直接延緩了新實施規劃的出臺，影響了地塊的出讓，無法形成良好的現金流；另一方面雖然可以通過減免房屋配套費，減免土地出讓金等方式實現的優惠政策，但沒有達到預先的平衡效果。

4、拆遷決策過程中缺乏房屋拆遷聽證制度。當房屋所有人得知其房屋可能被拆遷時，項目決策往往已經完成，此時再去影響項目的決策為時已晚，被拆遷人只能被動地接受拆遷決定。在涉及被拆遷人財產權益的拆遷活動中，缺乏聽證制度，不能有效地保障被拆遷人的參與權利，可能損害被拆遷人的合法權益。

5、被拆遷人的不理解、不配合，導致危舊房改造計劃實施難度加大。（1）危舊房改造區域內的國有企業配合程度較低。危舊房改造計劃制定出來之后，危舊房改造區域內的國有企業希望新廠房建好后才進行搬遷，此間企業還能夠正常運轉，特別是一些中央直屬企業，市政府無法管轄。上述情況往往造成特定區域內的危舊房改造計劃難以有效實施；（2）軍隊房屋的拆遷。危舊房改造過程中涉及的軍事用地，地方政府無權管轄，軍隊不了解地方政策，要價過高，甚至高于特定區位城市土地出讓價格，根本就沒有解決問題的可能性。

6、危舊房改造計劃、拆遷計劃、安置計劃信息不對稱現象突出。居民不知道自己所住房屋是否在拆遷、改造之列，何時進行拆遷，何時改造完成，何時得到安置，安置方式如何等等，居民對于危舊房改造計劃、拆遷安置計劃、拆遷安置進度與方式等方面的知情權未得到必要的保護和尊重，可能導致老百姓心生怨言，滋生社會矛盾。

7、部分地區在進行危舊房改造時，對安置政策的實施不夠嚴格。如，公告在某日之前搬遷可得獎勵，之后搬遷無獎勵，但在實際實施時，由于部分“釘子戶”的堅持，仍給獎勵。雖然這種處理方式在一定程度上暫時避免了社會問題，但畢竟造成了對其他拆遷戶的不公，易形成不公平并誘發社會矛盾，進而影響后續危舊房改造工作的順利實施。

8、評估機構的公正性問題。由于公眾對評估機構本身的不了解，對評估機構操作程序的不熟悉，對房屋拆遷補償安置相關法規、政策的不專業，導致公眾對評估機構心存疑慮以及對評估結果懷疑。

二、危舊房改造中的問題成因

1、政府角色定位。在危舊房改造中，政府不再是中介人的角色，其作用不再限于確定城市規劃和批準公共利益目的，而是將自己定位成“主導者”。根據政治學上的公共選擇理論，政府也是“經濟人”，在政治市場上追求自身利益的最大化，而并不管這些是否符合公共利益。

政府作為公共決策的中心，應該關注于提供適合的法律公共產品、明確的土地交易許可制度、拆遷評估的規范性、提高拆遷人的弱勢地位等。

2、法律體系的自身沖突。當前，城市拆遷體系龐雜，行政規章、地方法規和政府規章等相互疊加、沖突較多。有關行政部門職能交叉，影響行政效能。由于城市規劃部門自身行政執法權限的限制和相關行政執法權的交叉，既不利于提高行政效率，也容易造成對合法權益的不適當侵害并誘發社會矛盾。僅靠城市規劃部門難以獨立、有效地完成對違法建筑的行政執法處理。

3、危舊房改造當事人之間的不充分博弈。危舊房改造，對于政府、開發商、被拆遷人都是一個博弈的過程。在公益拆遷中，政府既是拆遷主體，又是受益人。

對于被拆遷人來說，首先是增加了居住成本。面臨的第二個問題是縮小活動空間，即被拆遷人的土地使用權比例下降。對政府而言，他的目標是收取出讓金，完成舊城改造。被拆遷人知道自己有權向政府索取土地征收的行政補償。至于拿回的數額，取決于和政府的博弈結果。這里的博弈也是屬于分配領域的事情，除了政府與民爭利外，不會增加社會財富，是“零和博弈”。

三、危舊房改造問題的解決之道

1、市區兩級政府關于舊城改造及拆遷部分的規定能夠進一步跟進，區政府在推進城市舊城改造的過程中應與市級相關部門充分溝通，力求達到共同推進，協調發展；對于區政府提出的有關規定的調整意見，市級政府及各部門應及時研究，相應地進行調整，以保證相關規定的時效性。

2、以此次實施的城市危舊房改造計劃為契機，積極推進重慶市的相關行政管理部門的大部制改革進程，有效地消除相關行政職能部門的權力沖突與交叉，理順相關行政職能部門的責、權、利關系。此次危舊房改造指揮部的建立就是一個不錯的嘗試。

3、積極探索更加有效的融資模式和融資渠道，積極發揮各種新型金融產品的作用。積極發揮市區兩級融資平臺的作用，以有效解決城市危舊房改造過程中的資金短缺問題。

4、關于地塊用地屬性、規劃指標不能調整的問題，已經由“點”上升到“面”，可以通過上報市一級政府按相關部門進行會商，在遵循現有法律的情況下進行解決，如還不能解決，則應該遵行法定程序嘗試突破。此問題的解決，不僅可以使得拆遷地塊能夠得到出讓，建成有利于市民的良好環境，還可以形成良好的現金流，解決政府改造資金的壓力問題。

5、建立健全拆遷聽證制度。適當地保持危舊房改造計劃對于公眾的透明，以避免由于公眾對于計劃和相關政策的不了解而引發社會矛盾。拆遷安置對居民來說是一種對居民影響很大的行政許可行為，讓居民實現參與決策，可以減少拆遷安置糾紛的發生，從而有利于拆遷安置行為的實施。建議在拆遷安置決策前，引入聽證會制度，為被拆遷人提供發表意見和參與決策的機會，并且制定具體的操作過程。

6、加大對被拆遷人的政策優惠力度，鼓勵被拆遷人積極搬遷；加大社會保障力度，解決被拆遷居民的后顧之憂；加大政策支持力度，鼓勵支持危舊房拆遷區域企業搬遷；妥善處理市有直管公房拆遷補償安置；加強危舊房拆遷評估市場監管力度，確保評估結果依法、公正、公平、合理；加大宣傳力度，積極在重慶市營造良好的城市危舊房改造氛圍。

7、在制定危舊房改造計劃時，應同時制定配套安置房建設計劃，對被拆遷人應實施兩手準備（貨幣安置和實物安置）。在拆遷之前，建議對當地的住房進行經濟普查以及針對被拆遷人家庭經濟狀況的詳查，制定相應的經濟補償措施；對于安置補償問題，建議建立有效的溝通機制，了解被拆遷人的實際需要，同時對于被拆遷人因拆遷而遭受的可得利益損失也要有一定的考慮。在對危舊房改造過程中的被拆遷人進行安置時，要注意安置房的規劃與設計，配套設施與條件應及時跟上；注意把安置房建設與商品房和其他房屋建設結合起來，協調平衡，避免產生貧民窟。

8、暢通拆遷救濟渠道。充分發揮信訪作用，暢通信訪渠道，積極化解社會矛盾，保證社會穩定。在拆遷糾紛發生時，有關部門應及時向被拆遷的弱勢群體提供配套的援助，充分保障被拆遷人的合法權益，保障拆遷補償總體利益的均衡。

9、在對被拆遷人進行安置時，要保持政策的一致性、連貫性和嚴肅性。市區兩級應共同形成合力，以避免新的矛盾產生；要控制成本，不能突破重慶市人民政府渝府發［2008］36、37、38號文件的相關規定。

10、嚴格評估機構進入門檻，建立對評估機構的監督機制。加大力度對被拆遷片區居民講解房屋拆遷評估及補償安置相關法規、政策，鼓勵社區居民行使自己對選擇評估公司的投票權。

城市危舊房存在自然增長率問題，應建立具有可持續性的城市危舊房改造機制，并密切結合政府當前的財力、可利用的城市土地資源、當前城市規劃特別是控制性詳細規劃的規定性指標的限制進行，應充分論證城市危舊房改造計劃的科學性和可行性，避免急功近利和政績工程。

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F293.3

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重慶大學建設管理與房地產學院）