城市土地儲備風險管理現狀

□文/王永斌 吳璐君

城市土地儲備風險管理現狀

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本文首先介紹了城市土地儲備風險管理的背景、目的及意義。在學習和總結國內外學者的相關研究后，對城市土地儲備風險存在的問題作一闡述，提出今后研究的重要方向。

土地儲備；風險管理；不確定性

一、引言

長期以來，我國的國有土地使用權是通過劃撥方式無償且無期限地使用，從而導致大量的土地被閑置。隨著市場經濟的不斷深入，我國逐步形成有償有期限的土地使用方式，全國各大城市都加強了對閑置土地和其他存量土地的利用和管理力度。但由于存量土地的利用涉及眾多土地使用人的重大利益調整，靠簡單的行政手段難以達到目的，因而必須建立一種體現行政手段和市場手段相結合的新型體制。為了適應經濟體制改革和經濟增長方式轉變的要求，促進城市土地集約利用，我國的地方政府和土地管理部門進行了積極探索，在借鑒香港等經濟發達地區的經驗后，結合自身實際情況，建立了城市土地儲備制度。

二、概念界定

（一）城市土地儲備制度的概念。在國外，土地儲備通常表述為 Land Banking、Public Land Banking。國外學者對土地儲備的概念認識較一致，即由公共機構或授權機構事先取得土地，進行運作并保有，然后適時供應市場，以實現抑制投機、平穩地價、促進城市均衡有序發展及其他土地公共政策目標。Harvy（1974）則將土地儲備劃分為土地儲備分成計劃型和全面型兩類。我國臺灣學者黃健仁（1993）對土地儲備的定義為：為配合現有的計劃和管制方法，公共部門預先取得土地以供未來使用，并由此創造出更有效的管理系統。儲備目的為控制城市擴張的方向和速度，并且抑制土地投機及地價飛漲，實現公共土地使用的政策目標。我國大陸學者陳江龍（陳江龍和曲福田，2002）認為城市土地儲備制度是指由城市政府委托的機構通過征用、收購、換地、轉制和到期回收等方式從分散的土地使用者當中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構組織土地開發，在完成了前期開發整理工作后，根據城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。

歸納而言，筆者認為城市土地儲備制度的概念應包括如下方面：1、實施主體基本界定為政府、政府委托或授權機構；2、儲備土地的來源為征用、收購、收回、置換、舊城改造拆遷等；3、對儲備的土地應進行土地整理；4、按照計劃供地；5、目標為盤活企業存量土地、抑制土地投機，實現土地資產的優化配置、規范土地市場運行、保障土地利用總體規劃和城市規劃的實現、促進城市均衡有序發展等。

（二）城市土地儲備風險的概念。風險是指未來結果的不確定性，即實際結果與預期結果的偏離。我國城市土地儲備本質上是一種公共投資或政府投資活動，但具有商業地產開發投資經營的特征，城市土地儲備過程中存在多種風險。狹義的城市土地儲備風險就是在土地取得、土地儲存和整理、土地出讓等城市土地儲備的各個環節中，城市土地儲備機構所面臨的可能導致未來經濟收益不確定性的因素。廣義的城市土地儲備風險還應包括參與城市土地儲備的各相關主體，包括中央政府、地方政府、銀行等金融機構、各投資者甚至社會公眾在城市土地儲備過程中所面臨的可能導致未來經濟收益不確定性的因素，這是由城市土地儲備內在的廣泛的公眾參與性所決定的。

三、城市土地儲備風險管理概況及趨勢

（一）國外城市土地儲備風險管理研究綜述。對風險管理理論的研究起源于人們早期對保險的認識。在國外，古巴比倫、古埃及、古希臘和古羅馬等古國，很早就有互助共濟、損失補償的風險處理方法。公元前18世紀，在古巴比倫王國的《漢穆拉比法典》中首次顯示了海上保險意識的萌芽。這些都屬于保險思想的雛形，但考慮到保險是風險管理理論的一種，所以將其視為風險管理的理論雛形。

隨著經濟的發展，風險管理越來越受到各國的重視。風險研究專著大量出版。18世紀產業革命期間，被譽為“現代經營管理之父”的法國管理學家亨瑞·法約爾在其代表作《一般管理和工業管理》一書中正式把風險管理思想引進企業經營領域。1950年美國的莫布雷等人合著了《保險學》一書，在書中詳細闡述了“風險管理”的概念。盡管如此，風險管理長期以來卻一直沒有能夠形成完整的體系與制度。對風險管理理論的系統研究始于1963年美國的梅爾和赫奇斯合著的《工商企業管理》一書，該書成為了風險學領域中重要的歷史文獻。1975年，成立于1909年的美國保險管理協會（ASIM）更名為風險與保險管理學會（簡稱RIMS），標志著風險管理從原來的用保險方式處置風險變成真正按照風險管理的方式處置風險。

風險研究隨著工業的發展逐漸由單一的企業風險研究轉向個人、家庭及社會的多主體、多角度的風險研究，并由傳統風險行業向其他新興行業擴展。20世紀六七十年代，風險研究主要集中在大型設備制造、礦山、電力、公路建設等傳統的高風險行業；20世紀八十年代初，則更多的向核能、化工、通信、軍工等技術含量高的新興行業轉移。隨著人們對身體健康、生活環境的關注和要求程度日益提高，農業及醫療衛生的風險研究也迅速發展起來。研究風險的方法不斷優化。1960年以前，投資風險研究主要是用傳統的經濟——財會分析方法，包括風險調查法、成本-效益分析、敏感分析等。1960年以后，管理方法引進了研究領域，創立了工程-管理科學方法，主要有決策樹法、概率分布法、數理方法、模擬法、隨機網絡法等。這些方法側重于研究在限定資源條件下，各種風險因素對投資決策參數和管理目標的影響程度，增強了解決實際問題的能力，由于利用先進的計算技術，從而避免了復雜的數學分析過程，在實踐中的應用越來越廣。目前，雖然存在多種分析理論和方法，但實質上各種理論方法間并沒有截然的區別。這一事實說明風險管理這一學科正逐漸走向成熟。

（二）國內城市土地儲備風險管理研究綜述。我國的城市土地儲備制度建立的比較晚，理論界對其風險管理的研究尚處于初級階段，主要是集中在城市土地儲備風險識別及風險控制兩個方面。瞿亮（2003）通過對城市土地儲備的“壟而不斷”、“超市場性”、“經營型”、“微利性”等幾個特點的分析，將城市土地儲備風險分為：政策風險、經營風險和財務風險。劉兆云（2003）根據土地儲備實施過程，將土地儲備風險分為內部風險與外部風險。其中，外部風險主要有地產泡沫風險和政府干預失敗風險，內部風險根據土地儲備實施過程分為土地收購風險、土地儲備開發風險、土地儲備過程中的風險和土地出讓風險。更多學者針對風險的來源和特征，將城市土地儲備風險分為以下幾個類型：1、經營風險，指經營過程中由于缺乏市場信息，在市場條件變化下可能導致決策失誤引起的經營損失；2、金融風險，主要表現在利率風險、匯率風險、金融政策風險三個方面；3、變現風險，由于土地的變現性差，影響資金周轉，增加資本風險；4、政策法規風險，土地儲備制度尚不完善，法律法規本身不配套，引發了實施過程的不確定性；5、其他風險，包括失去控制的人為因素以及自然災害所造成的損失。

理論界在對風險進行定性分析的基礎上，從以下幾個方面提出了城市土地儲備風險控制的對策：1、加強基礎理論研究，提高土地儲備運作模式的科學性、規范性；2、城市土地儲備機構的資金管理方式也要向現代企業制度財務管理方式轉變，對項目進行財務分析，減少土地儲備的風險（徐建春，2002）；3、廣開籌資渠道，除通過向銀行貸款外，還可以考慮積極爭取財政撥款、積極向市經貿委爭取企業解困資金、發行《換地證》，以地換地，以減少土地補償費用等途徑（賈生華，2001）以及建立城市土地儲備基金、委托金融部門發行土地儲備債券與股票、推進土地抵押貸款債權化等方式（王秀蘭、董捷，2001）；4、加快配套政策設計研究、推動收購儲備立法工作，為城市土地儲備運作提供法律和政策保障（歐陽安蛟，2002）；5、制定收購供應計劃，做好土地儲備運作的風險分析，把握好土地的獲取時間問題（楊遴杰、林堅，2002），建立多種模型對土地儲備量進行預測。

四、總結與展望

綜上所述，我國城市土地儲備風險呈現政策風險、政府干預風險、市場風險、運營風險等多種風險相混合的狀態。各學者對城市土地儲備風險來源作了大量的定性分析，并在定性分析的基礎上提出了多種降低風險的對策及建議，但也存在不足之處。1、缺乏對城市土地儲備風險系統地研究，沒有將風險管理系統的理論引入到城市土地儲備中；2、在風險識別方面對土地的特性方面的識別不夠，如土地的面積、地質條件、形狀、位置等方面可能引起的風險，較少進行識別；3、缺乏對城市土地儲備風險的定量風險評估，無法確定風險因素對城市土地儲備的影響程度；4、風險控制對策也多為融資、完善政策法規等方面，缺乏對于城市土地的儲備量與儲備周期的定量研究。因此，對城市土地儲備進行系統的風險管理、對城市土地儲備進行風險定量評估、制定以“以儲定供，以供調需”為思路的城市土地儲備供應計劃，并結合儲備能力、城市規劃、土地利用規劃、市場需求等各因素確定合理的土地儲備量及土地供應量將是今后研究的重要方向。

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F293.2

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1.重慶大學建設管理與房地產學院；2.四川省第六建筑有限公司）