土地流轉制約因素分析

□文/崔效軍 曹春云

土地流轉制約因素分析

□文/崔效軍 曹春云

當前理論界對土地流轉的研究很多，但他們主要從土地制度的角度出發，認為土地制度本身的缺陷制約著土地的流轉。但是，本文持有不同的觀點，由于我國國情的特殊性，現行的土地制度還不能改變，而且土地制度本身還是有效率的，并不是制約土地流轉的主要因素。進而從政府的角度、供給和需求方面分析制約土地流轉的因素。

土地流轉；制約因素；供給不足；需求不足

一、土地制度不是主要的制約因素

現階段，不少學者認為土地流轉困難的主要因素是土地制度自身的缺陷，而土地制度最主要的方面是土地產權的殘缺。他們認為土地產權殘缺包括土地所有權歸屬不清晰、土地使用權不穩定、農民沒有真正的土地處分權和收益權等，這些因素成為土地流轉的主要障礙。針對他們的分析，筆者持有不同的觀點，認為現階段土地流轉的主要制約因素不在于土地制度本身。

（一）土地所有權歸農民集體所有，這種產權安排是非常合理的。假如土地不歸農民集體所有，按照現階段學者的討論有兩種選擇：一是歸國家所有；二是歸農民私人所有。然而，這兩種選擇都是不可行的。第一，若歸國家所有。如果說集體是一個抽象的不明確的概念，那么國家則是一個更加不能實體化的概念，集體所有的委托代理機制是一層或者兩層代理機制，而國家則是一層又一層的多層的代理機制，集體的代理機制尚且存在代理效率的損失，試想，國家所有的多層代理機制將會造成多大的代理效率損失呢？所以，土地的國有化是不合理的，特別是在中國還有8億農民的今天，土地的國有化只會給農民帶來更大的不安全、不穩定感；第二，若歸私人所有，允許土地的自由買賣，這樣的話，如果出現像封建社會使得土地集中在少數人手中，而失地農民又沒有出路的話，必然會影響社會的穩定。所以，土地所有權歸集體所有是一種合理的安排。

（二）土地使用權不穩定源于農民的行為而不是土地制度本身。現存土地制度已經賦予農民穩定的土地經營權，我國《土地管理法》明確規定“土地使用權30年不變”。然而，在現實的土地經營中依然存在著大幅度的土地調整，主要原因來自于農民本身的行為，即農民在面對土地經營時，一方面希望得到穩定的使用權，另一方面又希望在家庭人口調整時，重新調整土地。事實上，正是農民這種行為造成土地調整過大，從而影響土地使用權流轉。

（三）農民已經完全擁有土地的收益權。自2006年以來，隨著我國農業稅的廢除，農民已經完全享有土地的收益權。

（四）農民不能擁有土地的處分權。許多學者認為，在土地流轉中由于農民缺乏土地的處分權，使得土地轉讓過程中必須經過發包方的同意，才能流轉土地。針對此他們提出的建議是，讓農民擁有土地的處分權。筆者認為，這樣做是不可行的，因為如果農民擁有了處分權可能會使土地資源浪費，農民對經營的土地任意處置，比如現在農村形成了一種損害土地資源的現象，農民在自己經營的土地上建住房，從而使土地資源浪費。鑒于此，即使農民擁有了處分權，促進了土地的流轉，然而同樣因此也使土地資源浪費，那么像這種“拿了西瓜扔桃子的事”又有什么意義呢。所以說，農民不能擁有土地處分權。

二、土地流轉的制約因素分析

（一）政府和集體部門的“缺位”和“越位”對土地流轉的制約

1、從政府角度來說。土地流轉是一個系統工程，在土地流轉中政府作為管理者，應該承擔著保護產權和糾正市場失靈的職能。但是，在現階段我國土地流轉過程中卻出現了缺位與缺位現象并存的局面。如：政府沒有正式的立法和制定完善的規則來規范土地流轉行為和保證農民的利益，“缺位”現象存在。更為嚴重的是，有些地方政府存在不顧農民利益強行進行土地流轉，控制土地交易價格，侵害農民利益的“越位”行為。政府的缺位與越位很大程度上限制了土地的有效流轉。

2、從集體部門來說。集體是農村土地的所有者，享有農村土地的所有權和處分權。具體行使這些權利的是集體部門，所以集體部門承擔著直接管理土地和保證土地的保值增值職能。但是，集體部門的行為也存在著不規范現象。主要表現在：首先，集體應當保證耕地的數量和土地的價值，但是集體部門為了政績大搞招商引資，使集體耕地減少，土地的長期價值得不到保證，農民的利益也受到損害；其次，集體的決策缺乏民主，往往具體到某件事情，是“村干部說的算”，農民沒有實質的決策權。集體部門的不規范行為也限制了土地的有效流轉，嚴重的可能導致流轉后土地利用效率仍然低下。

（二）土地流轉中的供給不足

1、農民觀念上的誤區。中國經歷了2000多年的封建社會，而在封建社會中農業居于社會的主要地位，因此土地對于農民來說是非常重要的，把土地視為生存的唯一希望。“民之為農者，莫不重遷，其墳墓廬舍桑麻果蔬牛羊耒耜，皆為子孫百年之計”，“兄弟析炊，亦不遠徒，祖宗廬墓，永不為依”，這些真實地反映了古代中國農民的土地情結。古代的這種觀念對現代農民依然有著深刻的影響，農民認為土地是自己的傳家寶和命根子，無論是自耕或租賃土地，都非常強調土地占有和經營關系的穩定，除非極端情況，農民絕不會放棄土地和土地經營權，甚至在非農產業高速發展、就業機會增加、農民從事農業的機會成本巨大的今天，農民寧愿放棄從事非農產業的更多收入，也不會放棄土地的經營權。事實上，這種認識上的誤區導致農村土地使用權流轉市場缺乏供給者，土地流轉率低，市場化流轉困難。從農業部對6個省92個村組86戶樣本戶的調查結果來看，當前真正愿意轉出耕地農戶的比例還不到20%，絕大多數農民還是沒有轉出土地的意愿。

2、供給條件不成熟。土地是農民的傳家寶和命根子，這種觀念在中國農民的思想中根深蒂固。要想使農民愿意轉出自己的土地，必須具備三個條件中的一個：一是土地的社會保障功能弱化，農民有土地以外的其他保障方式；二是農民就業渠道廣，能夠獲得穩定的非農收入；三是土地的轉讓價格比較高，能夠實現農民的保障。然而現階段，從我國的實際情況出發，除東部一些經濟較發達的地區外大部分地區都達不到這三個條件中的任何一個。

（1）土地的社會保障功能難以弱化。目前，土地的社會保障功能還是居于比較重要的地位，我國的社會保障體系不夠完善，再加上我國人口多，情況比較復雜，各個方面都需要國家來保障，國家負擔重。所以，土地的保障功能依然很重要，在這種情況下農民是不愿意、也不可能轉出自己的土地的。

（2）農民就業渠道窄，且不穩定。雖然我國二三產業發展迅速，農村剩余勞動力向城市轉移，并且形象地稱他們為“農民工”。這些“農民工”為家庭和城市建設做出了貢獻，但是他們的處境仍然十分困難。首先，他們的就業渠道狹窄。據武漢大學經濟發展研究中心調查，從事制造業和建筑業的農民工人數最多，分別占42.1%和36.7%，二者共占78.8%，農民的就業渠道狹窄。另外，農民工的收入很不穩定。一方面農民工維權意識差，導致經常有雇主拖欠工資和隨意開除，農民工的收入不穩定；另一方面農民在城市受到不同程度的歧視，社會保障體制缺乏，農民不愿意放棄土地經營，造成農民工務工的短期化，也給農民工的收入造成一定的不穩定性。

（3）土地轉讓價格低。如果前兩個條件都不能滿足，但是當土地的流轉價格比較高，能夠承擔農民的保障和就業，此時農民也愿意轉出土地。針對這個條件，就現階段我國的具體情況而言，是根本不可能實現的。目前，土地流轉基本上都是在農戶之間進行流轉，轉入土地的農戶也是將土地用作農業生產，很少出現像小崗村、蘇州吳中區胥口鎮那樣通過反租倒包實現農業和工商業之間的規模經營合作，從而既保證了農民的基本保障，又解決了農民的就業。既然如此，試問在現階段農產品價格相對低下，而農業生產資料價格又比較高的情況下，哪一個理性的農民能愿意提供很高的流轉價格呢？

（三）土地流轉中需求不足。在土地流轉中，從經濟學理性經濟人的角度考慮，需求者愿意轉入土地必須具備一定的條件：一是要滿足馬克思政治經濟學地租理論中所說的從事農業經營的條件，即轉入戶能獲得社會平均利潤；二是農民對轉入的土地有比較穩定的使用權，可以做長期的投資安排。考慮到我國的現實情況，由于土地依然是農民的保障依托，土地的經濟功能還處于相對弱勢的地位，土地的收益低下，第一個條件是不可能滿足的，但是此時如果第二個條件滿足的話，農戶也是樂意轉入土地，因為若農民能獲得長期的使用權，就可以做一些長期的投資打算，從而發揮規模優勢，實現收益。然而，現階段由于各方面的原因使得轉入戶無法獲得穩定的土地使用權，從而導致供給不足。主要表現在：流轉環節不規范、農民法律意識淡薄。在現階段，土地流轉多是農民自發性的土地流轉，而且多發生在同一集體之間。雙方在轉讓土地時，只要雙方同意，就算達成了土地流轉，在農民的意識里根本就沒有法律的觀念，不會通過合同來明確雙方的權利和義務、規定轉讓期限等。這樣就形成一個非常不穩定的流轉關系，由于是口頭的，轉出戶，今年打工門路比較好，將土地轉出，然而明年打工受阻，又會收回土地。這很對轉入戶產生很大的消極影響，他們難以對土地做長期的投資打算，比如為了避免洪澇、干旱對農作物的影響而修水渠、打井；為了增收而做改善土地肥力的投資；為了機械化經營而在機械方面做投資等。這些因素的限制，從而很難實現土地的長期收益，使得轉入戶的需求積極性嚴重受損。

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安徽大學經濟學院）