論行政補償救濟的合理化

□文/李 俊 劉豫皓

論行政補償救濟的合理化

□文/李 俊 劉豫皓

隨著國家行政日益趨向于公民合法權益的保護，公民對國家違法的具體行政行為侵犯公民的合法權益已可通過行政程序和訴訟程序獲得救濟，然而行政補償制度在我國的發展滯后于行政賠償制度，對行政補償產生糾紛的解決方法存在爭議。隨著《物權法》的頒布，建立完善的行政補償體系顯得尤為緊迫。

一、理論概念

學者對此有不同的定義，但一般而言，行政補償是指國家行政機關及其工作人員因其合法行政行為使公民、法人或者其他組織的合法權益受到損失，由行政機關給予一定經濟補償的制度。筆者認為，行政補償從其外在的表現形式上看，是一種具體行政行為，因為行政補償是針對特定的補償內容對具體的相對人做出，而且作為特定形態的行政補償在做出以后，同樣具有具體行政行為單方面性和確定的效力。但是，行政補償的目的是保護權利和平衡利益，所以它實際上是對國家行政機關適法行為的造成損害的一種補救措施，是國家行政機關必須履行的法定義務。由此可見，行政補償就其制度設計而言，應當是國家行政責任的救濟方式，就具體形式而言，是一種補救式的具體行政行為。

二、理論依據分析

對于行政補償的理論依據，學界有許多學說，我國學者對行政補償的理論根據所作的探討和研究中，具有代表性的是“在誰受益誰負擔原則指導下的公共負擔平等說”，此說是從國家行為造成損害的反面，因國家行為而受益的一方而提出的，是對公共負擔平等說的補充，在將行政補償特定化的基礎上，由實際獲得利益的人來承擔對特定人造成的特別犧牲。由此可見，似乎用民法上不當得利的理論更能解釋“誰收益誰負擔”更為合乎邏輯。但是，不當得利是指無法律上之原因或依據，獲得利益并導致一方受到損失而承擔的責任，而行政補償則是國家行政機關的合法行為所致損害而產生的，顯然是有法律上的依據的，且此時行政機關的行政行為是為了公共的福祉，因而產生對特定的人行使財產權利的限制，是合理的獲得利益，而且受損人應當為公共利益承擔一定的負擔，所以這也是行政補償的額度一般會小于實際造成的損失的原因。通過分析可以看到，行政補償的成因體現了國家行政機關尋求公共利益和個人權益的和諧與平衡的價值追求，但從客觀上看，畢竟對公民權利造成了損害，受損人理所應當地享有了損失補償請求權。

三、行政補償與行政賠償比較

行政補償與行政賠償，都是國家在行使公權力時對行政相對人的合法權益造成損害而產生的補償責任。但是，行政補償與行政賠償最大的不同在于其產生的原因行為是否合法，即行政賠償是因為國家行政機關的合法行為導致相對人合法權益受到損害，而引起賠償的原因卻是違法行為。以此為視角而觀之，它與行政賠償的區別在于：

（一）行政補償的原因行為是國家行政機關正常的公務行為，其行為的目的是正面的、積極的、有建設性的；而行政賠償的產生是行政機關故意或者過失導致，往往與其本身要達到的目的相背離。

（二）正因為行政行為的適法性，所以補償往往可以前置，行政機關可以在行政行為做出以前預計其結果，并且事先和相對人達成補償協議；而行政賠償只能是在行政行為做出以后才能產生。

（三）導致行政補償產生的行政行為有可能包含著補償相對人自身的因素，比如主動幫助行政機關維持公共場所秩序而受損失；而由行政行為相對人自己的行為而產生的損失不為行政賠償所涉及。

（四）從賠償和補償的范圍看，行政賠償范圍相對要小，因為只有行政違法行為才有可能造成損害賠償，而一般情況下行政行為都應該是合法的，進而產生損失補償的可能性較大。

（五）程序上看，行政賠償的前提是確認行政行為違法而造成的損失，否則就無所謂賠償，如果行政行為不違法，而造成了損失，則產生行政補償。

（六）就行政補償的額度而言，其標準不同于行政補償，通常情況比受到的實際損失要少，采取適當的原則，因為對“適當”的理解不同，沒有固定的定義，一般以公平為衡量尺度，如在德國對土地征用的標準采用“市價補償”原則。

（七）行政賠償一般先由賠償義務機關先行賠付，然后由有故意和重大過失的國家機關工作人員或公務員承擔，是可追償的；而行政補償是“誰收益誰負擔”，一般由國家財政來承擔。

分析行政補償與行政賠償的區別，突出了行政補償本質特點，這種對差異性的探索，對更好地掌握和建構合理行政補償制度有很大的幫助。但是，從另一個角度而言，兩者卻著實擁有著共性，我們也應當從二者的共性的角度入手，并不能將二者絕對的對立起來。縱觀而言，他們都是對國家行為產生責任的一種救濟方式，都是國家責任的負擔行為。因此，行政補償應當與行政賠償同等地受到重視，因而行政補償這種救濟方式同樣可以通過行政復議，行政訴訟等救濟途徑來獲得解決。

四、行政補償救濟的合理建構

（一）現行立法有關規定。2004年3月14日我國現行憲法第四次修訂，在憲法中明確規定了對國家征收征用的行為要進行補償。而在此之前，《中外合資經營企業法》、《外資企業法》、《野生動物保護法》、《中華人民共和國戒嚴法》、《土地管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規都對行政補償做出了規定。而經多次討論修改，歷時五年時間于2007年3月16日十屆全國人大五次會議通過的《物權法》，更是從合法財產所有權保護的角度，對為公共利益而進行的行政征收補償制度做出了明確的規范。

（二）行政補償的立法缺陷。從法律效力層次看，我國憲法、法律、行政法規對行政補償的規定已經形成了形式上不同層次的效力體系，而且這些法典、單行法律以及行政法規的針對性和實用性都較強。但是，它們依然存在著制度設置的不合理因素，其主要表現在內容有很多都只是原則性的規定，同時有些條文規定了行政補償的范圍、標準和程序，卻只能使用某一個領域的行政行為，而不能普遍適用，缺乏統一性。而《物權法》關于征收的規定雖然具有統一地普適的效力，但也存在相應的問題。首先，關于公共利益的理解，一直存在爭議。公共利益是否可以包括商業因素，公共利益的認定是否需要專門的程序，以及其適用范圍的界定都沒有明確；其次，對于征收和拆遷的各種補償費、補助費以及拆遷費沒有從原則上給予一個較為統一的標準，因此地方適用必然存在差異；再次，對征收相對人的合法利益保護以及追究違法征收人責任的規定，僅僅具有宣誓效力而缺乏具體可操作性。

另外，對于行政補償的救濟途徑，更多的是通過行政救濟的途徑得到補償，而不能直接通過司法途徑解決。無法通過直接司法訴訟的途徑解決的原因在于兩個矛盾：

第一，我國《行政訴訟法》只審查違法的具體行政行為，而不審查合法的具體行政行為。《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”行政補償產生是基于行政機關合法的行政行為，以此為標準自然不在審查之列，但實踐中行政補償仍然能夠成為行政訴訟法審查的對象，只要“行政機關如果拒絕相對人的請求或部分拒絕相對人的請求，雙方不能就補償數額或補償方式達成協議，或相對人不服行政機關單方做出的裁決、決定，即開始司法訴訟程序。”行政補償通常由法律明確規定，因此此時審查的便是行政機關拒絕相對人請求的合法性了，至于補償協議糾紛，是基于行政補償的可前置性，是在具體行政行為做出前雙方的合意行為，可以將其視為行政合同，納入行政訴訟法的受案范圍；其次，本文開篇提及行政補償性質時亦認為行政補償在為具體形式時是一種補救式的具體行政行為，因而也符合《行政訴訟法》只審查具體行政行為而不審查抽象行政行為的要求，如果說有時候行政補償似乎是通過制定規范性文件而做出的，由此而得出，它亦可是抽象行政行為的說法是不正確的，因為那只是某一具體行政補償行為的原因行為，即引起行政補償的行為可以是抽象行政行為。

第二，我國《國家賠償法》從理論上無法吸納行政補償制度。《國家賠償法》將行政補償和行政賠償明確分開，認為行政補償不屬于國家責任的承擔方式之一，僅僅看到了行政補償和行政賠償的不同，并沒有看到兩者的內在聯系，規定了因違法行政行為而導致損害的行政賠償的補救方式，而未把行政補償制度納入，使得行政補償只能散見于各種單行法律法規，缺乏統一的理論指導，使因合法行政行為而受損失的人得不到補償，使其陷入尷尬之境。對此問題的解決，似乎只要如同《國家賠償法》一樣制定一部完整的行政補償法就可以解決，可是制定一部新的法律需要耗費大量的成本，更需要嚴格的程序和充分的時間，因此筆者更贊成將行政補償納入修改后國家賠償體系。

（三）行政補償救濟的完善。首先，應當針對《物權法》的規定，結合最高人民法院的相關司法解釋，修改行政法規中有關行政征收的規定，將其中原則性的內容具體化，建立統一的補償費、補助金以及拆遷費的認定標準。建立具有可操作性的行政補償責任制度與行政補償保險制度；其次，擴大《行政訴訟法》的受案范圍，明確行政補償協議糾紛可以直接通過訴訟解決，修改《行政訴訟法》侵權賠償責任一章，在其中納入有關行政補償的原則性的規定，主要明確行政補償的性質、補償的主體、處理程序及糾紛的解決等內容，同時可以對補償費用的來源和標準也做一個原則性的規定；第三，結合《行政訴訟法》的內容對《行政復議法》作相應的調整，明確將行政補償糾紛納入其范圍之內，同時可以加入對行政補償之抽象原因關系的行政行為在一定范圍內的審查；第四，對《國家賠償法》進行修訂，有學者認為應該“在該法中增設行政補償專章（或專節，至少專條），規定行政補償的基本制度，以盡快解決目前許多公民個人和組織合法權益因公共利益受損而得不到適當救濟的不公正的問題。”筆者認為，僅僅設立專章、專條并不足以解決行政補償制度系統化的問題，而是應該將國家賠償和國家補償結合起來形成完整的國家責任法體系，即建立國家違法行政行為的侵權賠償與國家合法（包括合法而不當）行政行為的雙重結構的國家行政責任補救制度，建立起行政補償特有的基本制度、基本程序和基本標準；最后，通過按照統一了的行政補償的基本原則對各單行法律和行政法規進行針對性的修改，對具體的行政補償方式進行規范，盡量使其都能找到各自的法律依據，使通過行政程序對行政補償的救濟更加完善，同時使處理結果更加公平且高效。

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