我國應(yīng)盡快開征水資源稅

□文/曹玉青

我國應(yīng)盡快開征水資源稅

□文/曹玉青

水是一種不可再生資源，彌足珍貴。目前，水資源日益匱乏已成為我國可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”，并有可能直接威脅到人類的生存和發(fā)展，水資源問題已成為全世界關(guān)注的問題。針對我國水資源現(xiàn)狀，應(yīng)盡快開征水資源稅，以達(dá)到優(yōu)化水資源配置的目的，提高水資源利用效率。

資源稅；水資源稅

我國是一個(gè)干旱、缺水嚴(yán)重的國家。淡水資源總量為28，000億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2，200立方米，僅為世界平均水平的1/4、美國的1/5，在世界上名列121位，是全球13個(gè)人均水資源最貧乏的國家之一。

一、我國水資源現(xiàn)狀

2009年秋季以來，西南地區(qū)降水持續(xù)偏少，云南、廣西、貴州、四川、重慶五省區(qū)市正遭受著60年來最為嚴(yán)重的特大干旱，五省區(qū)市受旱面積占到全國耕地受旱總面積的83%。全國因旱飲水困難人數(shù)達(dá)2，043萬人。云南大部分地區(qū)目前正在經(jīng)歷嚴(yán)峻的干旱形勢，云南省氣象臺為此發(fā)布全省干旱“紅色預(yù)警”，我國西南地區(qū)旱災(zāi)已經(jīng)影響春耕春播。

今年開春以來一場持續(xù)數(shù)月的大旱再次敲響了環(huán)境保護(hù)的警鐘。干旱事件的背后是水資源管理體制的弊端，隨著人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，我國對水的需求量不斷增大。但現(xiàn)實(shí)的問題是，有限的水資源在巨大的需求面前入不敷出，同時(shí)因長期沿襲的粗放發(fā)展模式而受到嚴(yán)重污染，形成不容忽視的危機(jī)，我國水資源危機(jī)不斷加深。

為了保護(hù)水資源，我國目前實(shí)行的是水資源收費(fèi)制度，但現(xiàn)行的水資源費(fèi)制度中存在著許多問題。如，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)混亂，鄰省同一取水工程水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就不一致。另外，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的形成機(jī)制還不合理，部分地區(qū)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低，無法起到經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，難以合理配置水資源和推動(dòng)節(jié)約用水工作。水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低使得水資源難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，供求失衡，同時(shí)造成水資源浪費(fèi)，并增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，開征水資源稅已經(jīng)迫在眉睫。

二、開征水資源稅的可行性

水資源稅是對水資源的使用進(jìn)行征稅，是以價(jià)格機(jī)制來調(diào)節(jié)對水資源的消費(fèi)，使水資源的消費(fèi)合理化，從量上控制水資源，使水資源在量的使用和分布上保持平衡，并通過價(jià)格機(jī)制使水資源實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，從而達(dá)到水資源配置有效化。國家利用稅收作為一個(gè)信號對市場價(jià)格進(jìn)行間接影響，對水資源配置和保護(hù)的效果必然好于行政定價(jià)，是解決水資源問題的有效途徑。

（一）有稅源基礎(chǔ)。水資源收費(fèi)項(xiàng)目沒有明顯的利益補(bǔ)償性，收費(fèi)者與付費(fèi)者之間不存在直接的利益交換關(guān)系，征收范圍較廣，覆蓋各省，具有長期穩(wěn)定的收入來源。這就為開征水資源稅提供了較穩(wěn)定的稅源。另外，待開發(fā)和已開發(fā)利用的水力資源為水資源稅提供了較為充足的征稅空間。在我國960萬平方公里的陸地上，分布著眾多水系龐雜、水量充沛、落差巨大的河流，在這些河流上蘊(yùn)藏著極其豐富的水力資源。

（二）對水資源征稅的現(xiàn)實(shí)條件已經(jīng)成熟，負(fù)稅能力確有保證。近年來，通過各類媒體的廣泛宣傳和對水危機(jī)的切身感受，全社會的節(jié)水意識比過去任何一個(gè)時(shí)期都有明顯提高，對水資源征稅，提高用水的成本和代價(jià)，公眾是有一定心理準(zhǔn)備的。因此，征稅的社會環(huán)境和條件已經(jīng)形成，不可錯(cuò)失良機(jī)。

（三）開征水資源稅，改變我國水資源現(xiàn)狀。我國有限的水資源再不容浪費(fèi)和污染。實(shí)行征稅制度后，根據(jù)資源稅“普遍征收、級差調(diào)節(jié)”的原則，通過合理設(shè)計(jì)稅目稅率，公平稅負(fù)，水資源開采單位必然加強(qiáng)經(jīng)營管理，科學(xué)合理地開發(fā)利用水資源，提高有效供給和經(jīng)營效益。通過價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)，全社會節(jié)水意識將普遍增強(qiáng)，各類用水單位必然實(shí)行計(jì)劃用水，努力提高水資源的綜合利用率，減少浪費(fèi)和損失。“開源”與“節(jié)流”的雙重效果，將使水危機(jī)得以緩解，大大提高水資源的綜合效益。

三、水資源稅的定位

水資源稅應(yīng)納入資源稅的征收范圍，逐步對各類水資源征收資源稅，通過價(jià)格杠桿促進(jìn)水資源的節(jié)約、保護(hù)和合理利用。

馬中教授認(rèn)為，我國的資源稅準(zhǔn)確地說應(yīng)該叫“能源稅”，因?yàn)橘Y源稅關(guān)注的重點(diǎn)都在化石能源上，但實(shí)際上資源稅不應(yīng)該只限于化石能源，應(yīng)該包括水資源。化石能源具有多樣性和替代性的特點(diǎn)，而水資源卻是唯一的、不可替代的，人類的生活和一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都離不開水，水是人們的生命之源，水資源的重要性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過化石能源。水應(yīng)該是一種國家資源，而不應(yīng)該視為一種行業(yè)、部門、行政區(qū)的資源。因此，應(yīng)將水資源納入資源稅中。

我國現(xiàn)行的資源稅是國家為了促進(jìn)合理開發(fā)利用資源、調(diào)節(jié)資源級差收入而對境內(nèi)開采法定應(yīng)稅產(chǎn)品的單位和個(gè)人征收的。而水資源稅是為了促進(jìn)水資源合理利用而開征的稅種，所以應(yīng)包含于資源稅之內(nèi)。所以，水資源稅具體稅制要素的設(shè)計(jì)要以資源稅為藍(lán)本，在資源稅的基礎(chǔ)之上設(shè)計(jì)出有利于維持水資源可持續(xù)利用的稅種。

四、開征水資源稅應(yīng)考慮的幾個(gè)問題

（一）納稅人。由于水資源稅法從屬于資源稅法，因而按照資源稅法的立法精神，水資源稅的納稅人應(yīng)當(dāng)是“在我國境內(nèi)開采水資源的單位和個(gè)人”，即對開采者和使用者均征水資源稅。但由于開采者是將賣水當(dāng)做生意來做的，而對于普通消費(fèi)者，水則是像空氣、陽光一樣的生活必需品。水資源對兩者而言性質(zhì)不同，他們應(yīng)該負(fù)擔(dān)的水資源稅當(dāng)然也應(yīng)該不同，因此對開采者和使用者要區(qū)別對待，分別制定基準(zhǔn)稅率。具體來說，就是對開采者課以重稅，對消費(fèi)者征稅，只能作為補(bǔ)充，基準(zhǔn)稅率應(yīng)該定得比開采者的稅率低得多。如此一來，既能確保水資源稅總體作用的實(shí)現(xiàn)，也能實(shí)現(xiàn)基本的稅負(fù)公平。

（二）稅率。稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)實(shí)行定額稅率加浮動(dòng)稅率。國家可制定一個(gè)基本稅率，各地參考并在此規(guī)定的范圍內(nèi)自行上下調(diào)整。應(yīng)注意水資源稅的稅率應(yīng)按由低到高的原則，這不僅可對稅率進(jìn)行調(diào)試，而且可給納稅人一個(gè)緩沖期，讓其做好節(jié)約水資源的心理準(zhǔn)備，以后逐步調(diào)稅率。首先，考慮到地區(qū)間水資源的不平衡，各地區(qū)和省之間應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況在浮動(dòng)稅率的范圍內(nèi)制定適合本地區(qū)的稅率；其次，在同一地區(qū)稅率設(shè)計(jì)時(shí)要區(qū)分生活用水和工業(yè)用水。生活用水是人們的生活根本，對生活用水征稅主要是為了提到居民節(jié)水環(huán)保的意識。可以采用分段計(jì)征水資源稅的方法。可以按戶設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)用水量，在標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的用水征收少量的稅，對于超標(biāo)準(zhǔn)部分征收較重的稅。將超標(biāo)準(zhǔn)部分的稅后價(jià)定為標(biāo)準(zhǔn)部分稅后價(jià)的2～3倍；在生產(chǎn)型用水方面，為了鼓勵(lì)規(guī)模化和公平競爭，應(yīng)采用比例稅率。同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)行業(yè)的差異性，對某些行業(yè)加征一定的稅額，以促進(jìn)這些行業(yè)節(jié)水意識的形成。

（三）征稅對象。水資源的征稅范圍應(yīng)界定為中華人民共和國境內(nèi)，不論是城市、建制鎮(zhèn)還是農(nóng)村，都應(yīng)征稅。這是因?yàn)椋皇寝r(nóng)村集鎮(zhèn)都有小水廠，它與城市的自來水公司屬同一功能。若只就城市自來水公司征收而對農(nóng)村自來水廠不征，明顯稅負(fù)不公平；二是一些工廠或水電站坐落在農(nóng)村里，對它自取用水和發(fā)電用水也應(yīng)納入征稅范圍。水資源課稅對象應(yīng)界定為開采或取用的各種天然水，具體包括地表水、地下水、礦泉水、地?zé)崴取?/p>

（四）征稅主體。由于水資源稅法從屬于資源稅法，因而按照資源稅法的規(guī)定，水資源稅作為全國的地方性稅種，其征稅主體應(yīng)當(dāng)為各地的地方稅務(wù)局。鑒于目前全國水資源費(fèi)的征收辦法與各地的水行政日常工作特別是取水許可證的發(fā)放密不可分。另外，因取用水資源計(jì)量復(fù)雜、水資源由國家統(tǒng)一管理、治理開發(fā)需要中央財(cái)政投入大量資金等特殊因素，水資源稅的征收應(yīng)由水資源管理部門協(xié)助國稅機(jī)關(guān)征收，即由水資源管理部門提供開發(fā)利用水資源的具體數(shù)據(jù)，由各地國稅機(jī)關(guān)安排不同稅率統(tǒng)一征收水資源稅，并納入中央財(cái)政管理。

（五）水資源稅應(yīng)專款專用。水資源稅應(yīng)該堅(jiān)持專款專用原則，作為共享稅分別納入中央、地方兩級水資源治理基金，專門用于水資源的治理、保護(hù)、環(huán)保科研開發(fā)、宣傳教育等，以無息貸款或國家無償投入等形式按計(jì)劃投向重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程，以解決資金不足問題。建議為該基金設(shè)立專門賬戶，進(jìn)行專門管理，提高基金的保值增值能力，防治基金流失與貶值。而且從開采者那里征收的水資源稅，除了用于水環(huán)境整治和保護(hù)外，還應(yīng)該撥出一部分用于補(bǔ)貼消費(fèi)者，以減輕他們的稅負(fù)。

（六）稅收優(yōu)惠。開征水資源稅的目的在于保護(hù)水資源、節(jié)約用水、提高水資源質(zhì)量和使用效率。因此，在水資源稅立法上，充分發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)水資源級差收益和強(qiáng)化水資源管理中的作用，應(yīng)嚴(yán)格控制減免稅范圍。對以下情況可以給予優(yōu)惠：一是對農(nóng)村居民的生活用水及畜牧飲水應(yīng)予以減稅；二是對農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)的灌溉取水和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水，在限額內(nèi)的予以免稅，超限額部分照常征稅；三是對城市綠化用水等公益性用水給予免稅；四是對使用節(jié)水設(shè)備的生產(chǎn)企業(yè)給予低稅率照顧；五是對循環(huán)使用污水的企業(yè)給予稅收返還；六是由于水資源自身獨(dú)有的特性，考慮到水資源的可持續(xù)利用，因此對于利用城市污水再生水、城市雨水、海水等應(yīng)減免水資源稅。

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河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）