構建地方服務型政府:以目標管理理論為分析視角

余長惠

(廣西大學公共管理學院,廣西南寧530004)

伴隨著社會主義市場經濟深入發展和中國加入WTO,以及社會主義和諧社會建設的不斷深入,我國政府所面臨的行政生態環境越來越復雜,政府尤其是地方政府在整個社會經濟發展中的角色也越來越重要。同時,中國市場經濟體制要求由過去單純的行政管理向綜合服務轉變,逐步向“小政府,大服務”過渡,健全和強化“大服務”體系。[1]因此,地方政府必須進行機構改革,完善國家公務員制度,建立高素質的專業化行政管理體制,必須建立辦事高效、運轉協調,行為規范的服務型政府管理體系。那么,各級地方政府應該如何入手來構建地方服務型政府呢?本文擬以目標管理理論為分析視角就目標管理理論產生的背景和實踐,地方服務型政府構建存在的問題以及目標管理理論對構建地方服務型政府的啟示提供初步的探討。

一、目標管理理論產生的背景和實踐

20世紀70年代末,英美等西方國家的經濟陷入“滯脹”的困境中。在美國,經濟的顯著特點是低速增長與結構性經濟危機相交織,結束了美國歷史上第二個經濟高速發展時期和美國稱霸資本主義世界的黃金時代。現實對行政學理論提出了挑戰。人們紛紛提出要用“新的模式”來取代“舊的傳統理論”。在此背景下,經驗主義學派、權變理論學派等新的管理學派相繼誕生,一些新的管理學理論也應運而生,其中比較具有代表性且對公共行政管理產生了重要影響的一種管理理論就是德魯克在其于20世紀50年代提出的目標管理概念基礎上進一步創立的目標理論。

目標管理理 (Management by Objective)最早是由彼得·德魯克 (Peter Drucker)在20世紀50年代年所著《管理實踐》(the Practice of Management)一書中提出。通俗地講,就是為每一名員工制定具體的目標任務,并以這些既定的目標去激勵、引導、比較員工的工作績效。目標管理的目的是,將企業整體目標逐級轉化為下屬單位和個人的子目標,形成一個完整的目標考核體系,以此來提高組織的績效。自德魯克倡導目標管理理論之后,目標管理理論很快引起了管理學者的研究興趣,對此問題相繼有專門的著作出現。歐狄昂(George S.Odiorne)說:“目標管理乃是一種秩序,借上下級間對目標的共同了解,訂立個人、部門的工作目標及所負職責,使之能齊心協力地完成組織目標,并以預定的目標為業務推行的指導原則和評審成果的客觀標準。”麥康基說:“目標管理就是一種業務管理計劃和考核方法,使每一個管理人或主管皆按其應達成的目標與成果,訂立其一年內或一定期限內具體明確的工作內容與進度,等到期滿,以原訂目標衡量實際成果”。[2](P18)但我們知道,目標管理的理論和方法最初在企業中推廣,而后又在政府機構中廣泛地運用。德魯克后來提出的關于公共服務機構的管理理論就是以其目標管理理論為基礎的。[3](P336)

二、地方服務型政府構建的困境

1.目標不明,服務理念并未真正形成

根據德魯克的觀點:“要使服務機構把工作做好,并不需要‘偉大的人物’,而需要的倒是一種制度。這種制度的本質與一個企業機構并沒有太大的區別”,其基本要求就是,政府機構有效的工作一開始,就必須有明確的目標和任務。只有規定了要求,才能撥給資源,安排先后次序、限定日期和指定專人負責。[4]樹立以公眾為導向、以提高效率和效能為原則的服務理念,是建立服務型政府的前提。但長期以來,受傳統行政價值觀的影響,我國行政管理領域奉行的是一種權利行政的價值觀,具體表現在:官本位、權本位現象仍然不同程度的存在,未能較好地將民本位、社會本位牢固地放在執政的首位,即政府公務人員所表現出來的與生俱來的社會地位優越感,他們在行政工作中只對上負責而不對下負責。他們忽視了政府工作的服務性,將行政管理視為行政監管、行政管制,視為一種自上而下的治民活動,這也是當前學術界存在的特別以榮敬本,徐勇等學者為代表的提出的“壓力型政治”的一種體現。究其根本原因,筆者認為其主要在于政府官員還沒有從觀念上形成為人民服務,沒有樹立以“顧客”為中心并把服務放在首位的思想,沒有以公眾為服務導向。

2.忽視反饋,溝通渠道不暢通

在實施目標管理中,各級組織部門往往只重視上權下達的單向溝通,而忽視自下而上的溝通與反饋。而目標管理的實施既包括自上而下的目標設定、分解和量化的過程,也包括一個自下而上的員工參與自己目標的設置過程。這兩個過程互相配合才能使目標管理形成一個嚴密的目標體系并發揮它的作用。它立足于下屬的積極參與,主動完成預期目標,而不是由上級單方面地給下級下達目標,指派任務并通過過程控制和監督以及獎懲等手段促使下屬被動地完成任務。因此,這種單向的溝通只能使廣大員工被動地接受目標,而對目標缺乏正確地認識,更不用說積極主動地改進績效,致使目標管理的激勵作用難以充分地發揮。這不僅與目標管理的宗旨相去甚遠,而且影響了系統內信息的傳遞和反饋。我國現行的目標管理大都缺乏有效、及時的反饋程序,這種單一的溝通渠道往往造成如下效果,即基層干部不能及時了解應改進的項目和領導對自己的評價,而是主要靠猜測判斷,嚴重影響了目標管理的確定性和靈敏性。

3.重量輕質,地方公共服務績效管理評估體系不健全

在將目標管理理論引入我國地方公共服務部門績效管理以來,在對地方政府部門工作人員的工作實績進行考核的過程中,有些管理人員認為,目標管理只要將任務量化,同時提高難度就萬事大吉了。這種作法并不適用于存在較多不可控因素且績效考核指標根本無法量化的地方公共服務部門。因此,選擇和確定合理的績效指標成了考核在目標管理中一個重要的、同時也是比較難于解決的問題。同時,大多地方公共服務部門僅僅只對目標完成數量進行考核,而對于目標完成質量,采用的有效手段以及花費的成本等卻很少涉及。此外,在評估主體選擇上,地方公共服務部門大多采取上級部門評估的手段。這種既當運動員又當裁判員的評估行為,其結果是不言而喻的。因此,在整個地方公共服務部門的績效評估中,給人的一種感覺是憑經驗、憑印象、憑感情或“跟著感覺走”,或只注重從宏觀和總體上進行把握和審視,而忽視微觀和具體的觀點和訴求,或受上級和主觀的意見所左右,強調規則為本的服從統一意識,而忽視對組織目標的貢獻、標準、向度和客觀的現實。

三、構建地方服務型政府的對策建議

在我國長期的傳統行政中,許多情況下,特別是在非常規程序化的情況下,分工和層級節制產生立場、角度和利益方面的差異,而差異則導致意見分歧、聯系匱乏、溝通不暢、感情疏遠,進而產生組織目標與個人目標的距離。為了縮小距離,彌補差異,就必須尋求一種使組織內部各部門、各階層的人員之間皆有的共同的努力目標的概念和方法,目標管理的引進也就成為一種必然。由此,借鑒目標管理理論的觀點,筆者認為應當從以下幾個方面來構建地方服務型政府。

1.做好教育培訓工作。在政府機構改革過程中,目標是隨著時代的發展而具有時效性和創新性的特點。這就要求目標制定者和實行者要掌握最新資料且具備相應的能力和素質。再者,在構建地方服務型政府這一目標理念的推行過程中,可能會受到層層阻力,以及由于理論認識不到位而產生的一些問題。因此,必須把構建服務型政府這一基本理念和方法作為重點內容來對全體工作人員進行培訓。通過對全體成員的系統的培訓,使其轉變觀念,深刻理解構建地方服務型政府的重要性,掌握構建地方服務型政府的方法,樹立服務為本的目標理念,這將有助于構建地方服務型政府這一工作的順利開展。

2.加強信息工作。及時、準確、有效的信息是任何管理活動都離不開的最基本要素之一。在構建地方服務型政府這一目標管理過程中,目標設定工作需要以獲取大量的信息為依據,目標分解展開需要對獲取的相關信息進行加工,處理,目標實施需要不斷的信息反饋與分析,目標評估需要充足的信息才能保證客觀公正性。因此,在構建地方服務型政府這一目標管理過程中,信息工作是重要內容。在做好原始記錄工作的基礎上,應當大力推進電子政務,加快信息交流與反饋。要充分利用計算機和互聯網技術,發展電子政務,加強與群眾的溝通交流,做到政府工作的公開化,透明化。

3.在政府與公眾之間采用雙向溝通的向的公共服務方式。在構建地方服務型政府這一目標理念推行過程中,傳統政府公共服務的一個主要特征,就是以行政計劃替代公眾意愿,以精英設計替代公眾參與,忽視公眾的需求和偏好,如公共項目建設安排多少由政府部門說了算,公眾的影響較為有限,這種錯位現象應予以糾正。即可以通過諸如加大政務公開力度,建立與人民群眾暢通的信息交流渠道等手段保障人民群眾依法管理國家和社會事務以及管理經濟和文化事業的知情權、參與權。以提高人民群眾參與公共事業的熱情度,加深公眾對政府的認知、理解與忠誠感。

4.建立客觀的、可操作的、科學的公共服務績效考核機制。有效的績效考核可以起到以下作用:第一,提供薪資及升遷的資料。第二,提供獎金發放的依據。第三,改善員工工作績效。第四,發掘及培養人才。通過考核,每個員工可以發現自己過去一年里,哪些地方表現特別好,或者哪些地方的表現有待改善,而后再針對做得不好的部分,列出改善的方式及所需技能,再與教育訓練計劃相結合,使員工明年的工作更順利,績效更好。這是非常重要的,假設沒有績效考核,就無從了解自己的工作狀況,進而無法得到明確的目標調整的依據和繼續努力的方向,績效改善也就無從談起。[5](P4-6)因此,考核指標體系的選擇非常重要,它有很重要的導向作用。這不僅表明領導機關重視什么,提倡什么,引導下級機關和干部的工作干勁往哪里使,而且還關系到考核結果的真實性。為此,一要選用切實可行的考核指標,不能選用那些難以搜集、難以檢驗核實的指標。二要把考核指標作為一個完整的系統,考慮有關指標間的制約關系。[6]同時,制訂考核指標,既要考慮它的先進性,又要考慮它的可行性。這樣才能保證整個考評體系的科學、客觀和公正,既彌補過去自上而下的評價機制的局限性,又保證目標管理的可信性與有效性;既綜合全面地考核了職員,也使他們目標明確,便于自我監督和提高,充分發揮考核的導向作用。

四、結語

眾所周知,沒有一種理論是萬能的。目標管理理論并非完美無缺,也存在一些方面的不足。由此,在構建地方服務型政府的過程中,我們不能將目標管理理論生搬硬套的移植過來。我們應該在正確理解其內涵的基礎上,結合我國的國情和實際,對其進行合理的利用。這樣才能為我國地方服務型政府的構建提供現實的理論基礎。

[1]劉貝貝.論市場經濟下的政府角色演變 [J].懷化學院學報,2008,(2):8-10.

[2]張金鑒.管理學新論 [M].臺北:臺灣五南出版社,1985.

[3]丁煌.西方行政學說史 [M].武漢:武漢大學出版社,2007.

[4]德魯克.公共服務機構的管理 [J].公共利益雜志,1973,(33):60.

[5]王忠憲.目標管理與績效考核 [M].廣州:廣東經濟出版社,2002.

[6]葉裕民.論改進和完善地方政府目標管理責任制 [J].統計研究,2000,(6):35-39.