公開與監督:讓權力在陽光下運行
——從《道路交通安全法》第 73條修改議案談起

范瑩瑩,王中華

(1.安徽三聯學院工商管理系,合肥 230601;2.安徽大學政治學系,合肥 230039)

公開與監督:讓權力在陽光下運行
——從《道路交通安全法》第 73條修改議案談起

范瑩瑩1,王中華2

(1.安徽三聯學院工商管理系,合肥 230601;2.安徽大學政治學系,合肥 230039)

根據現行的《道路交通安全法》第 73條及其相關法律規定,公安機關交通部門的交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為,因此不在行政訴訟和行政復議受案范圍之內,一名全國人大代表對此提出質疑并且提出修改議案。為了實施有效的監督,可以通過行政訴訟和行政復議,由人民法院和公安機關交通部門的上級政府機構監督交通事故責任認定行為;可以讓檢察機關和政府律師共同參與監督交通事故責任認定行為;還可以引入聽證制度,對交通事故責任認定行為舉行公開的聽證。

《道路交通安全法》第 73條;交通事故責任認定行為;具體行政行為;外部監督機制;聽證制度

近年來因司機醉酒駕車引發的惡性交通事故,引起了當前國人的高度關注,大家都在熱議如何從完善立法角度加大對醉酒駕車行為的懲處力度。我們認為在考慮如何進一步規范駕駛人行為的同時,必須對公共權力同樣保持高度的警惕,因為《刑法》和《道路交通安全法》等法律法規調整的對象不僅涉及到駕駛人,還涉及到執法部門——公安機關交通管理部門及其工作人員 (交警),因為任何一方行為的失范都會導致社會秩序的紊亂。

一、全國人大代表遲夙生律師關于《道路交通安全法》第73條的修改議案

《道路交通安全法》的條文本身設置是否合理、合法直接關系到預期的立法的目的和宗旨能否實現。在《道路交通安全法》實施的過程中,律師出身的全國人大代表遲夙生以其敏銳的職業眼光覺察到其中的第 73條存在不少的問題。在 2005年 3月全國人民代表大會開會期間,遲夙生律師提出了對《道路交通安全法》第 73條進行緊急修改的議案。“她在實際工作中發現,新的《道路交通安全法》第 73條將公安機關在交通事故發生后出具的交通事故責任認定書改為交通事故認定書,加大了法院審判的難度,增加了交警認定事故的隨意性,而對交通事故認定有異議的當事人因為無法得到法律的救濟,只有上訪。遲夙生建議,緊急修改《道路交通安全法》第 73條,減少涉法上訪現象。”[1]《道路交通安全法》第 73條規定:“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論,及時制作交通事故認定書,作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任,并送達當事人。”她“認為這個規定實際上取消了幾十年來傳統的由公安機關交通部門出具的《交通事故責任認定書》,人民法院依據這個劃分事故各方當事人責任的做法,但認定的權力卻沒有轉移,認定的職權成了沒有復議與訴訟程序監督的特權”,“《道路交通安全法》第 73條還與現行的行政復議法不一致。行政復議法的基本程序是對行政機關的行為可以復議,而這里的規定則完全相悖”,“第 73條執行的結果,助長了公安機關交通管理部門對事故認定的隨意性,助長了腐敗。”[2]

二、關于交通事故責任認定行為是否屬于行政訴訟和行政復議受案范圍的爭議

正如遲夙生代表所言,當事人如果對公安機關交通部門出具的《交通事故認定書》不服,按照目前的相關法律規定卻不能對此向人民法院提起行政訴訟和向公安機關交通部門的上級政府機構提起行政復議,也就是說,當事人除了向上級公安機關交通管理部門申訴和向人民法院提起民事訴訟外以外就沒有其他有效的權利救濟途徑,問題在于申訴和提起民事訴訟這兩條權利救濟途徑對保護當事人的權利是否充分、有效和公正?交通事故責任認定行為到底是否屬于具體行政行為?把它排除在行政訴訟和行政復議的受理范圍之外是否合理?這樣規定對公安機關交通部門在交通事故責任認定時的執法行為會產生哪些影響?

1.從當事人申訴和提起民事訴訟這兩條權利救濟途徑的實際效果來看

一方面從申訴來看,申訴并不是有關政府機關必須啟動的法定程序,而當事人的申訴能否被接受是一個未知數,主動權無疑不在當事人手中。申訴對當事人來說就是意味著漫長的上訪道路的開始,為此拖上幾年甚至更長的時間卻沒有結果的現象并不少見,這樣無疑加重了當事人的經濟負擔和心理負擔,耗費當事人大量的時間和精力,讓當事人及其家屬產生了更多的社會怨恨,增加了社會不安定的因素。另一方面從提起民事訴訟來看,由于交通事故的現場勘驗、技術鑒定等事實認定和責任認定比較專業,公安機關交通部門與當事人相比無疑具有先天優勢。公安機關交通部門做出的交通事故認定書對當事人權利義務的處分具有決定性的影響,當事人如果對交通事故認定書不服又不能提起行政訴訟,無法通過行政訴訟提請人民法院對交通事故責任進行重新認定。當事人提起民事訴訟,在舉證時又無法與公安機關交通部門的強勢地位相抗衡,在案件實際審理過程中人民法院幾乎把公安機關交通部門出具的交通事故認定書當做“不證自明”的證據,對公安機關交通部門提出的證據采信的可能性更大。在對交通事故責任認定的問題上,人民法院做出的判決書與公安機關交通部門的交通事故認定書幾乎如出一轍,因此通過民事訴訟的方式來維護當事人的利益,其實際作用也十分有限。

2.按照相關法學理論交通事故責任認定行為到底是否可以認定為具體行政行為

所謂具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權,針對特定的行政相對人,就特定的事項,做出有關該行政相對人權利義務的單方行為。按照人們對具體行政行為定義及其特征的理解,公安機關交通部門交通事故責任認定行為也完全符合具體行政行為的所有要件,這就完全沒有理由把它排斥在行政訴訟和行政復議受案范圍之外。按照目前的相關法律規定,公安機關交通部門交通事故責任認定行為成了沒有復議與訴訟程序監督的特權,遲夙生代表對公安機關交通部門權力行使不當的擔心不是沒有根據的。英國的阿克頓勛爵認為:“不受制約的權力必然導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗。”[3]眾所周知,在交通事故處理和責任認定中,公安機關交通部門對交通事故中當事人的權利義務的處分起著非常大的作用甚至是決定性的作用,特別是在確定交通事故當事人過錯比例問題上的執法自由裁量權很大,過錯比例不同對當事人意味承擔不同的財產損失費、醫療費、誤工費、護理費、交通費、殘疾賠償金、被撫養人生活費、精神損害撫慰金、死亡補償金等等,最后涉及的金額可能高達幾十萬元以上。有少數交警利用交通事故責任認定的特權主動索賄或接受當事人的賄賂,故意減輕或者加重一方當事人承擔的責任,產生了惡劣的后果。為了解決此問題,建議盡快修改《道路交通安全法》及其相關法律規定,把公安機關交通部門的交通事故責任認定行為納入到行政訴訟和行政復議的受理范圍之內。

三、公開與監督:關于完善公安機關交通部門交通事故責任認定行為的設想

應對行政執法中的不公行為和腐敗行為,最好的辦法是實行公開原則和監督原則,讓權力在陽光下運行,因為“陽光是最好的防腐劑”。筆者在此無意對《道路交通安全法》進行全面的研究,僅針對與第 73條相關及其其他相關的法律規定的修改和完善,進一步規范公安機關交通部門的交通事故責任認定行為,保護當事人的合法權利,防止和減少執法腐敗行為提出如下兩點設想:

1.引入外部監督機制

法國啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中指出:“一切有權力的人,都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇到有界限的地方才停止。”必須把公安機關交通部門交通事故責任認定行為納入到法定監督的范圍之內。公安機關交通部門內部有一些督查、監督和制約機制,具有一定的作用,但是還遠遠不夠。具體設想是一方面可以通過行政訴訟和行政復議,由人民法院和公安機關交通部門的上級政府機構監督公安機關交通部門的交通事故責任認定行為,另一方面還可以讓檢察機關和政府律師共同參與監督公安機關交通部門的交通事故責任認定行為。也許有人質疑讓檢察機關和政府律師參與監督公安機關交通部門交通事故責任認定行為有沒有必要,有沒有可能?會不會干擾公安機關交通部門的正常執法行為和混淆不同國家機關的職責?中國的道路交通安全形勢非常嚴峻,每年發生的交通事故不計其數。有關統計數據表明,每 5分鐘就有一人喪身車輪,每 1分鐘都會有一人因為交通事故而傷殘。每年因交通事故死亡人數均超過 10萬人,每年因交通事故所造成的經濟損失達數百億元[4]。數量如此之大的交通事故都讓檢察機關和政府律師參與監督,他們的人力是否足夠?全國人大代表遲夙生律師也擔心認定交通事故責任需要掌握專門的道路交通知識,具備一定的道路交通技術分析水平,公安交警部門有一支成型的隊伍,人民法院等其他組織、個人可能不具備這樣的技術力量。應該說上述的質疑和擔心是有一定合理性,但這不是公安機關交通部門不要和不能進行外部監督的理由。

首先,檢察機關介入監督有法可依,政府律師制度介入監督可以促進政府有關機構依法行政。我國憲法第 129條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”第 131條規定:“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”憲法賦予檢察機關的職能主要就是監督職能,公安機關交通部門的執法行為當然屬于監督之列。問題是目前檢察院的監督在絕大多數情況下僅限于事后監督,事前監督、事中監督和全程監督沒有做到,這在很大程度上限制了監督的效果,與其讓行政執法腐敗行為造成惡劣后果后再加以嚴厲查處,不如提前介入監督。政府律師介入政府行政執法腐敗案件的多發環節和部位,也有助于監督其依法行政,維護政府的公信力和形象。

其次,關于檢察機關和政府律師是否具備足夠的人力介入監督的問題。現在全國每年發生的交通事故那么多,交通事故一旦發生,及時趕到現場的是公安交警,是否有足夠多的檢察官和政府律師趕到每一個事故現場確實讓人懷疑,但是這種困境可以通過對交通事故級別進行分類管理制度來解決。實際上我國的現行《道路交通安全法》也是根據交通事故的大小、損害程度采取不同的措施,造成輕微損害的,當事人爭議不大的,可以采取簡易程序立即解決,以減少對正常交通運輸秩序的影響程度,這種情況檢察官和政府律師可以不必介入。根據 1992年 12月 2日公安部《關于修訂道路交通事故等級劃分標準的通知》,依據造成的人身和財產損害程度對交通事故進行了明細的分類。可以設想,對造成或者有可能造成重大人員傷亡和財產損失的重大事故和特大事故,公安機關交通部門接警后有義務立即通知檢察機關人員和政府律師,共同參與交通事故現場的處理。讓檢察官和政府律師監督公安機關交通部門在處理交通事故,搶救人民生命財產,恢復和維護正常交通秩序等問題上是否存在瀆職行為,監督事故現場證據的提取和保存,事故原因的調查和責任的認定等問題是否合理合法。通過分類管理可以有效利用和節省檢察機關和政府律師的人力資源,又能對造成巨大社會影響的重大事故和特大事故實行有效監督。從另一個角度來看,為了保護廣大人民群眾的人身財產安全,國家有關機關哪怕是付出一定的人力和成本也是值得的。

最后,關于檢察機關和政府律師是否有足夠的交通方面的專業知識問題。就拿目前的交通事故處理程序來說,如果當事人涉及到交通肇事等犯罪行為,公安機關及其所屬交通部門肯定還要提請檢察機關批準逮捕,最后還要檢察機關審查起訴,這是否說明檢察機關不懂足夠的交通方面的專業知識就在此胡亂地批準逮捕和審查起訴呢?顯然這種設想是荒謬的!既然交通事故發生后檢察機關不會因為“沒有所謂的足夠的交通方面的專業知識”之類的問題而困擾,那么為什么就不能在交通事故發生之時介入呢?何況我們前面已經分析檢察機關的事中監督、全程監督比事后監督效果更理想。檢察機關和政府律師與公安機關交通部門一樣,完全可以通過加強學習和執業經驗的積累彌補交通專業知識的不足。從目前政府律師發展的現狀和趨勢來看,政府律師的職責范圍逐步擴大,可以考慮將監督公安機關交通部門交通事故責任認定行為納入其中。目前我國公職律師(包括政府律師)模式主要有“廣州模式”、“揚州模式”和“廈門模式”[5],政府律師具有專業水平較高、相對獨立性強等優點,可以承擔起監督公安機關交通部門交通事故責任認定行為的職能。在人民法院審理交通事故刑事和民事案件過程中政府律師必須出庭充當證人的角色,這樣還可以克服目前我國法院審判中因證人出庭率過低,從而影響案件正常和公正審理的弊病。

2.引入聽證制度

2003年 8月 26日公安部發布了《公安機關辦理行政案件程序的規定》,其中的第八章關于聽證程序的一般規定中,只是規定責令停產停業、停機 (計算機)整頓、停止施工;吊銷許可證或者執照;較大數額罰款等幾種行政處罰行為可以舉行聽證[6],并沒有把公安機關交通部門交通事故責任認定行為列入到可以舉行聽證的幾種情形之中,這樣的規定是不合理的。2003年 9月 28日《國務院關于貫徹實施行政許可法的通知》要求各級政府及其所屬機構要認真執行聽證制度,依法確定聽證的具體范圍,明確主持聽證的人員,制定聽證規則;要完善有關聽取利害關系人意見的程序制度,便于申請人、利害關系人陳述和申辯[7]。對目前交通事故責任認定行為改進的具體設想是,如果當事人要求或者公安機關交通部門認為有必要對交通事故責任的認定舉行聽證,就可以啟動聽證程序,旨在為與行政決定行為有重大利害關系的相對人創造一個事先發表意見的機會,從而增強行政決定的社會認同感。具體來說,可以由公安機關交通部門主持,當事人及其近親屬、代理人、鑒定人、證人等相關人員參與聽證會,就其中核心問題——交通事故責任承擔主體及其比例等問題進行充分陳述、質證和辯論,最后綜合各方意見再做出合理合法的結論。這樣可以進一步避免和減少公安機關交通部門在交通事故責任認定行為中的暗箱操作現象,讓其執法行為暴露在陽關下,讓因權錢交易、以權謀私而損害一方、雙方或多方當事人權益的行為無處藏身,這樣也可以消除當事人的疑慮情緒,從而對交通事故責任的認定結果口服心服,自覺履行自己應當承擔的責任,停止或減少上訪行為,自覺息訴服判。這樣不一定非要鬧到由法院最終來處理,從而達到減少行政執法成本、司法成本和維護社會穩定的目的。

[1]邢五一.共圖宏偉大業,共謀和諧發展 [J].中國律師, 2005,(4):8.

[2]遲夙生.《道路交通安全法》第七十三條需緊急修改[J].中國律師,2005,(4):16.

[3][英 ]約翰·阿克頓.自由與權力 [M].北京:商務印書館,2001:286.

[4]李曉斌,李一.中國每年交通事故死亡人數超 10萬人,居世界第一 [EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/ news/2005/2005-04-08/26/560338.shtml.

[5]文心.處在理想與現實之間的公職律師 [J].中國律師, 2007,(9):86-88.

[6]本書編寫組.新編道路交通法律手冊[M].北京:中國法制出版社,2004:69.

[7]國務院.國務院關于貫徹實施行政許可法的通知 [EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-10/27/ content_1143490.h tm.

(責任編輯:陳 樹)

D922.14

A

1001-7836(2010)06-0184-03

2010-03-23

安徽省高校青年教師人文社會科學基金重點項目《和諧社會視野下的律師政治參與——以安徽省律師為例》(2008jq014zd)和安徽省教育廳人文社會科學研究一般項目《當代中國律師的政治參與》(2009sk044)階段性成果

范瑩瑩 (1982-),女,安徽碭山人,助教,碩士,從事經濟法、法理學研究;王中華 (1978-),男,安徽岳西人,講師,博士,從事政治學理論與方法、法理學等研究。