提高我國國家助學貸款政策執(zhí)行成效的路徑選擇

楊 芳

(廣州大學公共管理學院,廣州 510006)

提高我國國家助學貸款政策執(zhí)行成效的路徑選擇

楊 芳

(廣州大學公共管理學院,廣州 510006)

國家助學貸款的有效實施,對推動高校學生資助體系的優(yōu)化、促進教育公平起到了重要作用。但自1999年開始試點以來,實施效果并不是很理想。因此,需要樹立正確的執(zhí)行理念、充分發(fā)揮政府的作用、完善國家助學貸款的制度和機制建設(shè),從而提高國家助學貸款政策實施的成效。

國家助學貸款政策;實施;成效;對策

國家助學貸款作為一種政策性學生貸款,它的有效實施,對推動高校學生資助體系的優(yōu)化、促進教育公平起到了重要作用。但自 1999年開始試點以來,它的實施卻不如人們想象中的那樣順利,成效不是很理想。有人形象地比喻國家助學貸款是“帶著鐐銬起舞,美麗而沉重”。如何解除助學貸款政策實施過程的“鐐銬”,提高政策執(zhí)行的成效是目前亟須解決的問題。

一、樹立正確的執(zhí)行理念

理念是行動的前提和指南,決定著行動的方向和方式,直接影響著執(zhí)行的效果。因此,無論是政策的執(zhí)行主體還是目標群體都應(yīng)樹立正確的執(zhí)行理念。

(一)國家助學貸款政策的執(zhí)行主體應(yīng)確立正確的執(zhí)行理念

政府、學校、銀行等作為政策的執(zhí)行主體,是國家助學貸款政策執(zhí)行的重要推動力量,面對國家助學貸款執(zhí)行過程中的困難,應(yīng)該樹立責任意識和合作意識,“視執(zhí)行為使命”,努力提高政策執(zhí)行的成效和質(zhì)量。

1.責任意識

原教育部副部長張保慶曾指出,國家助學貸款其實是一項特殊的貸款。它以公共財政為后盾,以高校貧困學生為資助對象,促進高等教育機會均等,是開發(fā)國家人力資源的一種重要方式。這個政策的實施,不僅可以改變貧困學生的命運,突顯知識的力量,更體現(xiàn)著社會的發(fā)展、進步、溫情、責任……從這個意義上說,無論是地方政府還是高校、銀行,都要站在社會責任的高度承擔起救助的責任,義不容辭地執(zhí)行好這項利國、利民的政策。從地方政府來說,要把執(zhí)行國家助學貸款政策作為一項重要的民生工程,積極支持、推動、保障這項政策落到實處。國家助學貸款不是純商業(yè)貸款,助學貸款的著重點不是“貸款”,而是“助學”。因而,作為銀行,也不應(yīng)完全以市場化方式運作,不能以商業(yè)利益為唯一目標,而應(yīng)該把實施國家助學貸款政策作為一份社會公共責任,本著對國家和人民負責的態(tài)度主動承擔起這項工作,將金融發(fā)展目標與社會發(fā)展目標結(jié)合起來,為社會進步提供強大的內(nèi)生動力。高校是國家助學貸款政策的主要實施者,也是受益人,通過助學貸款的實施,可以緩解學生拖欠學費、住宿費等現(xiàn)象,減輕困難學生的生活負擔。因此,作為社會“良心”的學校,不能把助學貸款的實施工作,看做是增加學校的經(jīng)費和管理負擔,而應(yīng)該體現(xiàn)為對學生的關(guān)懷和愛護,全力以赴地執(zhí)行政策,為學生解決后顧之憂,使他們?nèi)耐度雽W習,以培養(yǎng)出更多更優(yōu)秀的人才。

2.合作意識

國家助學貸款的實施,是一個復雜的過程,既涉及政府的不同部門,還涉及銀行、學校等,這項政策的有效實施不能離開良性合作機制。首先,政府各部門要分工合作,各負其責,在各自的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)做好自己的工作。財政部門要安排好各項貼息資金,保證貼息資金足額、及時撥付到位;為商業(yè)銀行提供一定程度的擔保,并做好承擔部分助學貸款損失的準備。教育行政管理部門應(yīng)做好國家助學貸款的宏觀管理、統(tǒng)計分析以及綜合協(xié)調(diào)工作。民政部門要制定經(jīng)濟困難學生的衡量標準,建立識別機制。其次,要加強銀校合作。學校作為借款人的管理者比銀行更了解學生的情況。在貸款活動中,要積極配合銀行,加強對申請人的資格審查制度,讓真正貧困的學生能及時得到貸款;在貸款的發(fā)放過程中加強貸款人對貸款使用情況的跟蹤和管理,并及時向銀行反饋信息;加強學生的信用和誠信教育;在貸款到期后協(xié)助銀行加強貸款的回收工作。銀行則要努力改進金融服務(wù),提供更為簡便、快捷、高效的貸款服務(wù)。只有銀行對學生貸款的積極參與和學校的努力配合建立起共同管理體制,才能讓助學貸款的發(fā)展具有可持續(xù)性。

(二)國家助學貸款政策的目標群體應(yīng)確立正確的執(zhí)行理念

高校貧困學生作為國家助學貸款的目標群體,其對政策認識、接受和支持的程度也關(guān)系到政策效應(yīng)的發(fā)揮。因此,高校貧困學生應(yīng)樹立正確的貸款意識。

1.擔當意識

有的學生認為貸款上學壓力太大,自身難以承受,不利于未來發(fā)展,即使經(jīng)濟很困難,他們也“不敢、不愿也不想”申請國家助學貸款。也有相當多的學生家長不希望自己的孩子還未走上社會,就背上還債的包袱,寧愿自己多吃一點苦,受一點累,也不愿讓孩子去貸款。其實,國家助學貸款作為一種消費信貸形式,可以提升自立意識、增強責任感、提高大學生活的利用率,預支自己的社會價值、膽量和信心。貧困學生應(yīng)該將“貸款上學”當做體驗自尊、鍛煉自立能力,培養(yǎng)優(yōu)秀品德的一個好機會,而不應(yīng)該認為“貸款上學”很沒面子,把貸款當做沉重的包袱。高校也應(yīng)通過講座或開設(shè)選修課等各種途徑,對學生進行系統(tǒng)的金融借貸知識教育,以樹立他們正確的借貸觀念。大學生已是成人,自己承擔學費也在情理之中。高校貧困學生應(yīng)勇于面對家庭經(jīng)濟困難這一事實,而不是抱怨和逃避,通過助學貸款自強自立,學會對自己負責,學會擔當自己應(yīng)承擔的責任,并努力通過知識和教育來改變自己的命運和家庭的處境。此外,青年是一個民族的未來,青年大學生是這個民族未來的主要建設(shè)者,也理應(yīng)擔當起時代所賦予他們的社會責任,而通過助學貸款政策的實施,可以讓他們在學會承擔自己的責任、增強社會責任感的同時,將自己的擔當延伸、放大到對社會的擔當。

2.誠信意識

學生誠信的缺失是當前阻礙國家助學貸款工作發(fā)展的“瓶頸”之一,特別是有的大學生認為銀行的錢就是國家的錢,“不拿白不拿”,變著法子和銀行、學校周旋,挖空心思鉆法律和政策的空子,直接導致了銀行向高校亮“紅燈”。學無信不才,人無信不立,國無信不強,學生的誠信直接關(guān)系到國家助學貸款推進的程度和成效。因此,大學生應(yīng)樹立以信立身的觀念,認識到國家助學貸款是國家為緩解其讀書期間的經(jīng)濟困難而出臺的一種扶助措施,是信用貸款,而不是慈善捐款。而且,學生所貸的錢雖表面上是銀行的錢、國家的錢,但實質(zhì)上是存款人的錢,是千千萬萬普通老百姓的血汗錢。同時,違約的學生也要意識到由于自己的拖欠可能會阻滯國家助學貸款的順利實施,從而導致更多的貧困生貸不到款,是對別人權(quán)利的一種剝奪。另一方面,高校應(yīng)把誠信教育作為大學生人文素質(zhì)教育的一項重要內(nèi)容來抓,在學生中樹立誠信為本的觀念,培養(yǎng)學生的誠信意識,養(yǎng)成守信的習慣,要讓學生明白,個人信用不僅是一種道德品質(zhì),更是一種寶貴的無形資產(chǎn),對于今后的工作、生活都會產(chǎn)生重要的影響。

二、充分發(fā)揮政府在國家助學貸款政策實施中的作用

幫助貧困大學生順利完成學業(yè),是政府義不容辭的責任。在國家助學貸款中涉及政府、學校、銀行、學生四個主體,政府不僅是參與主體,更在這一政策中處于主導地位,政府作用發(fā)揮得如何直接影響到這項政策的成效。因此,各級政府要明確自己的責任,站在公共利益的角度,積極主動推動助學貸款政策的執(zhí)行。從目前我國國家助學貸款政策運行的實踐看,政府應(yīng)在以下兩個方面加大力度:

(一)加強國家助學貸款政策的立法

任何一項政策的實施離不開權(quán)威性的制度資源的支持。從國外經(jīng)驗看,世界各國學生貸款基本上都有專門立法,且立法在先,實踐在后。如美國的“帕金斯貸款”(Perkins Loan),最初是根據(jù) 1958年的《國防教育法》確定的,原名為“國防貸學金”,聯(lián)邦政府自 20世紀 80年代起啟用現(xiàn)名。斯坦福助學貸款 (Stafford Loan)方案是根據(jù)《1965年高等教育法》設(shè)立的,原名為“國家擔保助學貸款”,20世紀 80年代后期啟用現(xiàn)名。“學生家長貸款計劃”(PLUS)是根據(jù)《高等教育法 (1980年修正案)》設(shè)立的。“聯(lián)邦直接貸學金”(FederalDirect StudentLoan)是根據(jù)《助學貸款改革法》于 1994年 7月開始實施的。學生補充貸款計劃(簡稱為 SLS)是根據(jù)《高等教育法(1986年修正案)》設(shè)立的。而且 1993年,美國國會通過了《學生貸款法》的這項專門法。日本的助學貸款是由具備法人團體地位的“日本育英會”來發(fā)放和管理的,其主要內(nèi)容由《日本育英會法》和《日本育英會法實施令》規(guī)定的。英國從《1902年教育法》開始向大學生提供助學金,到2004年的《高等教育法案》,英國大學生資助政策也以法律的形式不斷調(diào)整完善。因此,我國也應(yīng)制定國家助學貸款的法律法規(guī),對助學貸款的原則、主體、資金來源、償還方式和期限、操作辦法、違約責任等問題作出明確規(guī)定,以保證國家助學貸款政策的權(quán)威性、公正性。

(二)為國家助學貸款政策的實施提供堅實的保障

首先,政府應(yīng)為國家助學貸款的實施提供堅實的財政保障。國家助學貸款是無擔保的信用貸款,在實施過程,遇到的最大障礙、最為敏感的部分就是風險的大小以及由誰來承擔問題。商業(yè)銀行是營利性企業(yè),如果把這種風險推給銀行,勢必會影響銀行的經(jīng)營和發(fā)展。學校是公共事業(yè)單位,其辦學經(jīng)費主要來自于政府的撥款,如果讓其承擔風險,也只能是“羊毛出在羊身上”,通過提高學費來實現(xiàn)。因此,政府應(yīng)該成為助學貸款風險的主要承擔者。在美國,助學貸款開展得非常成功的重要原因是由政府承擔風險,而不是銀行。美國的斯坦福貸款一種形式是資金直接來自于政府,由政府承擔風險;一種形式是由銀行或其他金融機構(gòu)提供貸款,先由州政府負責擔保,然后由聯(lián)邦政府“再擔保”,如果貸款學生沒有歸還貸款,或者由于死亡、疾病而無法還貸,州政府和聯(lián)邦將向銀行賠付 95%的拖欠貸款。而美國的聯(lián)邦帕金斯貸款的基金直接來自于政府,學校拿到政府發(fā)放的資金后,直接貸款給家庭經(jīng)濟困難的學生,在校期間的利息也由聯(lián)邦政府支付。在日本,育英會發(fā)放貸款的資金主要來源于政府撥款;韓國所發(fā)放的國家優(yōu)惠貸款的資金來源也主要由政府劃撥。這樣,既解除了銀行的后顧之憂,也讓學校解脫出來。以此為鑒,我國政府應(yīng)該在資助貧困生方面肩負起更多的責任,為助學貸款實施擔保,并對商業(yè)銀行的不良助學貸款實行補償,一旦出現(xiàn)大學生失信欠貸行為,損失主要由政府來承擔,即由政府來承擔助學貸款的償還風險。甚至可以適當開展一些以政府直接撥款的貸款項目,以推動國家助學貸款的可持續(xù)發(fā)展。其次,政府應(yīng)通過拓展就業(yè)渠道為學生還款提供保障。國家助學貸款違約率高的一個重要原因是大學生就業(yè)難。有些借款學生雖想按時還款,但由于畢業(yè)后找不到工作或工資過低而無能力償還。因此,要減少貸款風險,讓借款學生按時歸還國家助學貸款,必須給他們提供更多的就業(yè)機會和就業(yè)崗位。這就要求政府采取措施幫助大學生拓寬就業(yè)渠道,改變目前大學生就業(yè)難的狀況,讓大學生畢業(yè)后都能找到穩(wěn)定的工作,獲得一定的收入,減少學生還款的壓力和貸款的風險。

三、完善國家助學貸款政策運行的制度設(shè)計

完善的、具有針對性和可操作性的制度,是國家助學貸款政策得以順利推行的基礎(chǔ),由于我國國家助學貸款政策還處于摸索階段,有些制度設(shè)計還有待于進一步完善。

(一)建立多樣化的助學貸款類型

當前,從貸款地來看,我國的國家助學貸款政策主要以學校地助學貸款為主,生源地助學貸款為輔;從提供貸款的機構(gòu)來看,主要以政策性銀行貸款為主,商業(yè)性銀行貸款為輔。但總體來看,相對于其他國家,我國助學貸款的類型還不夠多樣化,貸款渠道仍然較窄。例如:美國助學貸款主體多、形式多、資金來源豐富,其美國學生的助學貸款的資金來源比較多元化,有政府基金、政府擔保由私立銀行或商業(yè)銀行或其他金融機構(gòu)出資的貸款和大學設(shè)立的貸款基金三種。貸款方案有帕金斯貸款計劃、斯坦福貸款、學生家長貸款計劃、學生補充貸款計劃、聯(lián)邦直接學生貸款計劃等五類。日本助學貸款主要分為“無息助學貸款”、“有息助學貸款計劃”兩種。韓國則采用國家優(yōu)惠貸款與民間貸款相輔的資助體系,有國家優(yōu)惠助學貸款和民間助學貸款兩類。因此,今后我國應(yīng)完善助學貸款類型,將學校地助學貸款和生源地助學貸款相結(jié)合;政策性助學貸款和商業(yè)性助學貸款相結(jié)合;擔保助學貸款和信用助學貸款相結(jié)合;貼息助學貸款和非貼息助學貸款相結(jié)合;國家助學貸款和民間助學貸款相結(jié)合,建立起多元化的、多渠道的助學貸款體系,讓更多的貧困學生獲得貸款,以更充分地保障貧困生獲得高等教育的機會。

(二)引入擔保機構(gòu)分散國家助學貸款的風險

國家助學貸款政策擔保機構(gòu)是指執(zhí)行國家助學貸款方面的政策、以資助經(jīng)濟困難的學生為目的和服務(wù)對象、以銀行營業(yè)網(wǎng)絡(luò)為依托、以各級政府財力為支撐、以專業(yè)擔保公司為運作主體的能夠分散、控制、化解國家助學貸款風險,實現(xiàn)國家助學貸款可持續(xù)發(fā)展的擔保機構(gòu)[1],其主要職能是為貸款學生提供擔保,是介于貸款機構(gòu)和借款學生之間的中介組織。在美國的助學貸款運行機制中,擔保機構(gòu)負責貸款的中介擔保和回收,是貸款管理中的一個重要環(huán)節(jié)。美國最早的擔保機構(gòu)是 1970年創(chuàng)辦的,它的作用在于幫助政府追蹤和回收學生貸款。當發(fā)生拖欠時,擔保機構(gòu)將學生應(yīng)還的貸款支付給貸款機構(gòu)。現(xiàn)在,美國每個州都要求設(shè)立一個這樣的擔保機構(gòu)或者是一個非營利機構(gòu)以服務(wù)于減少學生貸款拖欠。擔保公司的介入既能對政府管理起到緩沖作用,又可以將銀行解放出來,降低銀行運作成本和風險。參考其他國家的做法,我國也可以在國家助學貸款運行中引入中介組織。在這方面,大連市已有所突破,建立了銀保合作的國家助學貸款新模式。大連市國家助學貸款經(jīng)辦銀行——中國銀行遼寧省分行、中國建設(shè)銀行大連市分行、哈爾濱銀行大連市分行已分別與華安保險公司達成合作意向,將保險機制引入國家助學貸款政策中。具體做法是:學生助學貸款發(fā)放后,按照當年實際發(fā)放國家助學貸款總額 5%的補償金標準,經(jīng)辦銀行將獲得的來自省助貸中心和高校交納的貸款金額 10%的風險補償金作為保險費,購買華安保險公司的“國家助學貸款信用保險”,華安保險公司為國家助學貸款提供信用風險保障服務(wù),對借款人 (借款學生)的履約風險承擔信用保險責任,責任限額為貸款金額的 95%,經(jīng)辦銀行承擔風險責任的 5%。貸款到期后,如果借款學生如期還貸并支付貸款利息,則經(jīng)辦銀行收回貸款,并確認利息收入,同時,華安保險公司將保險費確認為營業(yè)收入。如果借款學生到期違約不還并與經(jīng)辦銀行失去聯(lián)系,即被認定為保險事故,華安保險公司對貸款本金的 95%進行保險賠付,而經(jīng)辦銀行將剩余的 5%確認為不良貸款等待核銷,保險公司在支付保險金后獲得了對該筆貸款的代位求償權(quán),保險公司將有權(quán)對欠貸學生進行債務(wù)追索。這一機制的最大優(yōu)點是促進了國家助學貸款政策的多方參與,實現(xiàn)共同獲益、風險共擔,促使國家助學貸款政策充分發(fā)揮“幫學助困”的作用。

(三)設(shè)立合理的還款期限和方式

我國學校助學貸款的還款期限是 6年,生源地貸款的還款期限是 10年,但從目前大學畢業(yè)生的收入來看,每年的還款壓力還是比較大。據(jù) 2006年,團中央學校部和北大公共政策研究所聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于大學生求職與就業(yè)狀況的調(diào)查報告》顯示,2006年應(yīng)屆本科畢業(yè)生中,66.10%的大學生將月收入定位在1 000～2 000元之間,1.58%的學生甚至愿意“零工資”就業(yè)[2]。而據(jù)《新快報》報道,現(xiàn)在廣東本科生月薪期望值已降至千元以下[3]。這么低的工資養(yǎng)活自己都難,還怎么還款。因此,我們應(yīng)在充分考慮畢業(yè)生就業(yè)實際問題的前提下,制定出更為合理的還款方式和期限,為學生減輕還款壓力,降低銀行的貸款風險。

從其他國家的規(guī)定來看,美國貸款計劃的最長還款期限是 10年,日本貸款利息從畢業(yè)后算起,20年內(nèi)必須連本帶息還清,瑞典的還款期限是 15年(見下表)。因此,我國的國家助學貸款還款期限應(yīng)適當延長,建議延長到 10～15年。另外,在還款方式上,可以設(shè)定一次償還、在一定期限內(nèi)等額分期償還、按收入的比例償還等多種償還方式。

部分國家助學貸款寬限期和還款期比較表

同時,應(yīng)該完善我國助學貸款減免和代償體系。目前我國國家助學貸款的代償方式還是比較單一。即 2006年我國《高等學校畢業(yè)生國家助學貸款代償資助暫行規(guī)定》提出,中央部屬高校畢業(yè)生到西部和邊遠地區(qū)基層單位就業(yè) 3年以上(含3年),在學校期間申請的助學貸款將由中央財政代為償還。相比較而言,其他國家關(guān)于這方面的規(guī)定就豐富得多。例如:日本文部省在新修訂的日本育英會助學金制度中規(guī)定,凡在大學期間刻苦學習且成績優(yōu)秀的學生免還助學貸款。具體做法:在大學和攻讀研究生期間享受無息助學貸款,凡畢業(yè)后從事教師或國家機關(guān)科研工作的學生可免還助學貸款;凡本科四年的考試成績 (含體育成績)均名列前茅或是取得被社會認可的研究成果的學生,無須償還助學貸款。美國政府也規(guī)定了非常多的優(yōu)惠減免措施,在帕金斯貸款中,為低收入家庭子女服務(wù)的中小學全職教師、從事特殊教育的全職教師、為殘疾人早期治療服務(wù)的全職專業(yè)人員、到師資缺乏地區(qū)從事數(shù)學、科學、外語、雙語或其他學科教育的全職教師、全職護士和醫(yī)療技術(shù)人員、軍隊服役人員、國家和國際維和志愿者等都可以獲得貸款的減免。這些減免措施都很值得我們借鑒。

[1]萬敏.國家助學貸款政策性擔保機構(gòu)可行性探索[J].人才開發(fā),2007,(6).

[2]六成本科生月薪一兩千四成求職首選關(guān)系網(wǎng)[N].新京報,2006-07-17.

[3]廣東本科生月薪期望值降至千元以下[N].新快報,2008 -12-15.

Abstract:The implementation ofour government-subsidized student loan policy have promoted the financial aid system for students in colleges and the equal education.But its implementing effect is not very satisfactory since 1999.So,thispaperproposes somemeasures to develop its implementing effect:such as adopting right views,strengthening government's functions,bringing forth new ideas in mechanism and regulation.

Key words:government-subsidized student loan policy;implement;effect;measure

(責任編輯:朱 嵐)

TheM easures of Enhancing implementation Effect of the Government-subsidized StudentLoan Policy in Our Country

YANG Fang

(Public Administrative Institute,Guangzhou University,Guangzhou 510006,China)

G467.8

A

1001-7836(2010)06-0015-04

2010-03-04

楊芳 (1975-),女,河南商城人,副教授,博士,從事公共政策與公共管理研究。