非經營性國有資產管理問題與對策

□文/龐衛宏 王金玲

非經營性國有資產主要是指行政、事業單位占有和使用的各種資源的總稱。由于非經營性國有資產非營利性的特點及其表現形式的復雜性，給科學合理地對其進行配置和監管帶來了很大的難度，進而導致其使用效率和效益偏低，閑置、浪費和流失現象較為普遍。

一、非經營性國有資產管理中存在的主要問題

（一）對國家有關財務會計制度執行不嚴格。國家財政部早在1997年5月就制定頒布了《行政單位會計制度》和《事業單位會計準則》等財務規章制度，但是由于缺乏有效的監督管理，各單位并未嚴格執行。在財政部門審計檢查中發現財務問題主要集中在以下兩個方面。

1、賬戶設置不健全。在固定資產管理上，一些單位沒有按財務規定設置賬戶，只設固定資產總賬，沒有設置固定資產明細賬和固定資產卡片；即使設置了固定資產明細賬，但是明細賬沒有按資產分類記賬，不能夠全面反映出各類資產的狀況。甚至一些單位不設固定資產賬，使得主管部門難以掌握其固定資產存量，也難以劃清固定資產管理的責任。

2、賬戶處理不及時。在應付款項的管理上，存在十幾年、甚至幾十年的應收應付款項都未進行賬務處理，其中一些業務有關責任人都已不知去向，使得這些往來的款項無法詢證。為了解決經費不足問題，部分單位從財政或上級單位、下級單位借款后，不主動采取手段償還借款，造成債務數額逐年增多。

在應收款項的管理上，有些單位沒有形成及時有效的催收手段，造成大量呆賬壞賬，使國有資產流失。

（二）產權意識不強，造成國有資產流失

1、資產管理混亂，產權不清晰。行政事業單位的主要資產為土地、房屋等建筑物。由于不及時辦理土地使用證和房屋所有證等相關證照，使得這些資產難以確定他們的歸屬，形成“黑戶”。即使辦理了產權證，在資產數量變化后不及時辦理變更手續。這些非常不利于財政部門對國有資產的登記管理，形成產權管理上的漏洞，極其容易造成國有資產的流失。

2、資產處置不規范。盡管國家先后出臺了許多國有資產處置的辦法及細則，但行政事業單位資產管理工作沒有引起有關部門的重視，使得部分單位在處置資產時未嚴格按照國家規定處理，加上缺乏有效的制約和監督機制，造成資產管理上混亂無序。一些單位不經審批，就隨意處置資產，并將所獲得的收入用于各種用途。為了逃避審計部門和紀檢部門的監督，長期不對已處置資產進行賬務處理，造成賬面和實際不符。對已經實際報廢的資產，不辦理報廢手續，也不及時進行賬務處理，在一定程度上造成了賬面和實際不符。

（三）未充分開發國有資產潛在的經濟價值。由于歷史原因，大部分行政事業單位的辦公場所處于市中心，隨著市場經濟的發展，這些地處繁華地段的非經營性資產，具有很高的商業開發價值。因此，這些資產實際的經濟價值已經遠高于其賬面價值。如果能夠轉換思維，通過市場置換和開發的形式，不僅能解決部分單位辦公場所不足的狀況，還能使國有資產增值，充分體現這些資產的價值。

（四）國有資產分配不均衡。在當前的管理體制下，各行政事業單位可以“無償”占有、使用非經營性國有資產，因此他們總是采取各種方式向政府申請劃撥土地、申請資金，以便多占用國有資產，而不考慮本單位的實際需要。各單位之間的互相攀比、競相擴張，造成他們之間資產占用極不平衡；另一方面，各級領導和管理部門在審批資金時，由于信息不對稱等原因，加上審批過程中沒有嚴格的監督制約機制，極易造成厚此薄彼的現象。不同的行政事業單位由于掌握的行政權限大小不一，權力大的單位總是能夠通過各種途徑獲取更多的經濟利益，最終造成各單位辦公和生活條件苦樂不均的狀況。例如，有的單位人均辦公面積比國家有關部門規定的人均辦公面積最高標準還要高出幾倍，有的將閑置房屋用于商業用途，所獲得的收入用于發放津貼或彌補辦公經費不足，而有些單位卻長期在舊房子里辦公，條件長期得不到改善，一定程度上影響了工作人員的工作積極性和創造性。

二、加強非經營性國有資產管理的對策

2006年5月財政部頒布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》（以下簡稱“兩個辦法”）。“兩個辦法”是規范和加強非經營性國有資產管理的指導性文件。“兩個辦法”明確規定了行政事業單位國有資產管理應遵循的原則。根據“兩個辦法”，應在考察當前國內非經營性國有資產管理體制改革模式的基礎上，結合實際管理過程中存在的問題，加強非經營性國有資產的管理。

（一）建立專門機構管理非經營性國有資產，實現資產的公平分配。行政事業單位利用所掌握的非經營性國有資產向社會提供的產品或服務屬于公共產品。根據產權理論公共產品具有非競爭性和非排斥性的特征，前一特征表明了社會對于該類物品或服務是普遍非常需要的；而公共產品的非排斥性特征則表明了收費是困難的，僅靠市場機制遠遠無法提供最優配置標準所要求的規模。在這樣的兩難處境下，政府機制的介入是解決問題的唯一途徑。因此，從機構設置上，要從非經營性國有資產管理的全局考慮，應有一個全局性的管理機構來溝通和協調不同部門、不同性質資產管理之間的平衡問題。鑒于行政事業財務劃歸公共支出，可以將資產管理與財務管理相結合，設立一個專門的非經營性國有資產管理機構，由其主要負責非經營性國有資產管理的政策和制度的制定與執行，以及其他相關的具體事務。

（二）在清產核資、掌握所有非經營性國有資產狀況的基礎上，對非經營性國有資產實行產權集中管理，徹底實行所有權與管理權、使用權的剝離，防止國有資產流失。不同于經營性國有資產，非經營性國有資產體現的基本權利有兩個：一個是所有權，另一個是使用權。優化非經營性國有資產的管理，最根本的問題就是要使所有權與使用權相分離。所謂所有權與使用權相分離是指國家享有非經營性國有資產的所有權，而直接使用非經營性國有資產的行政事業單位則享有使用權，同時負有與享有的使用權對等的責任；財政部門代表國家行使所有權，具體負責非經營性國有資產的管理工作，實現資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合，從價值形態上加強單位資產運用情況的考核，結合支出管理，確定考核指標，通過經費支出約束來解決問題。

（三）整合資源，充分發掘非經營性資產的潛在經濟價值，解決國有資產閑置浪費問題，降低政府運行成本。一方面按照黨政機關辦公用房建設標準對辦公資源進行重新分配，解決辦公條件苦樂不均問題；另一方面通過房產置換，把分散在城市中心的辦公單位搬出去，另擇地段，由政府統一建造，實行統一管理和社會化服務。騰出原來占有的黃金地段的房地產，進行商業綜合開發，最大限度地增值國有資產。

（四）強化行政事業單位非經營性國有資產的監督管理機制。加強對非經營性國有資產調撥、轉讓、報廢等事項的審核、監督，規范和加強存量資產的管理，有效控制和合理引導資產流向，把行政事業單位的資產全部納入規范化管理軌道，防止國有資產流失。同時，建立一套非經營性國有資產的評估和監督體系，加強對資產使用效率的監督管理。

（五）加強信息化管理。利用當前的信息技術，對行政事業單位國有資產進行信息化管理具有非常重要的意義。信息化建設能夠提高國有資產管理效率；有利于及時發現閑置國有資產，促進國有資產的調劑或調配，優化國有資產配置和分布，提高國有資產的利用率，保證國有資產的安全。

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