以農村公共物品供給為先導推進城鄉一體化建設

□文/李進英 趙經華 安 巖

黨的十七屆三中全會明確提出要把“加快形成城鄉經濟社會發展一體化格局作為根本要求”，強調要“建立促進城鄉一體化制度”。城鄉一體化不是簡單的農村城市化或城市農村化，而是通過城鄉一體化發展，促進城鄉資源要素的自由流動，打破城鄉二元結構，建立城鄉融合機制，實現城鄉互動發展，共同繁榮。

長期以來，我國的重工輕農政策形成了城鄉分割的經濟結構，造成了城鄉相對獨立的公共物品供給體系，城鄉差距逐年擴大。改革開放三十年來，農村公共物品的供給水平隨著社會經濟的發展有了很大提高，但與城市相比，與農民的實際需求相比，還有很大差距。調查顯示，農村公共物品不僅總量短缺，總體質量不高，而且供給結構不合理，尤其是農民對文化教育、社會保障、基本醫療和科技推廣等方面需求的迅速增加與供給相對不足且配置失當的矛盾更為突出。這一矛盾已嚴重制約了農村社會經濟的發展，阻礙了城鄉一體化建設的進程。

一、農村公共物品供給是推進城鄉一體化發展的重要先導

對于“加快形成城鄉經濟社會發展一體化格局作為根本要求”，政府不應該僅僅是強有力的組織者，更應該是積極的參與者，并投入大量的人力、物力和財力，尤其是加大對農村公共物品有效供給的投入，成為推進城鄉一體化發展的重要先導。

農村公共物品的有效供給能夠縮小城鄉差距，改善農民的生存和發展環境。城鄉一體化發展，最根本的就是要調整國民經濟的發展和分配格局，給農民平等的發展機會和國民待遇。調查顯示，我國現階段城鄉差距最突出的表現就是在公共物品供給方面，特別是文化教育、社會保障、基本醫療和科技推廣等方面的矛盾更加嚴重。農村居住和生產的分散性決定了農民對公共物品的依賴性較高，而當前農村公共物品供給機制改革的滯后，又在一定程度上加重了農民的負擔。如果政府重視農村公共物品的供給，加大投入，便能有效調整城鄉不平衡的發展狀態，增強農村的自我造血功能，加速城鄉一體化建設進程。

農村公共物品的有效供給能夠增加農民收入，促進農村經濟發展。目前的農村公共物品供給機制，使得農村公共物品供給嚴重不足，同時增加了農民的生產成本和交易成本，變相增加了農民負擔。政府增加公共物品的供給，保障提供義務教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施等公共物品，意味著農民交易支出減少。減少的支出可以直接轉化為農民收入，農民可以將更多的農村資源投入到調整農業結構，改善農業生產經營條件和提高整體素質上來，增加農業產出。由此產生的收入效應，將對農村的消費和經濟增長產生明顯的促進作用。

農村公共物品的有效供給能夠改善農村消費環境，提高農民生活質量。一方面隨著收入的增加，消費觀念的更新，農民對洗衣機、空調、電腦等商品的需求日益增強，但這些商品的消費，有賴于水網、電網、通訊網絡等公共基礎設施配套來實現。而據調查，農村自來水、電網、通訊網絡等建設的滯后，大大限制了洗衣機、空調、電腦等家用電器在農村的消費；另一方面農民自己掏腰包購置公共物品，無形中增加了支出成本，削弱了他們對部分工業品的購買和消費能力，抑制了農村市場的開拓。公共物品的供給，尤其是基礎設施的有效供給能夠有效改善農村消費環境，提高農民生活質量，促進農村城市化發展。

二、實現農村公共物品有效供給的關鍵是建立和完善有效供給機制保障

（一）強化政府在農村公共物品有效供給中的主體地位。在城鄉一體化進程中，因結構調整所帶來的不確定，需要通過政府以提供公共物品的方式予以保障。我國農村公共物品供給歷來是政府的基本職責，供給實行政府分級負責制，分別提供全國性和地方性公共物品，但在實際操作中，各級政府責任不清，涉及多級政府間的共同事務，在確認及支出分擔標準方面缺乏明確、具體的法律規定，隨意性較大，下級政府承擔了本應上級政府承擔的公共支出，如義務教育、計劃生育、基礎設施等，導致下級政府事權大于財權，財力緊張，受財力所限，農民所需公共物品不能及時有效提供。同時，本應由政府提供公共物品的支出職能，無形中部分轉嫁到農民身上，造成農民沉重的負擔。因此，在現有供給體制及利益主體多元化的情況下，要進一步明確各級政府在公共物品供給中的責任和職能定位，實現規范化、法制化，以確保為農民提供有效的公共物品，實現公共物品社會效益最大化。

（二）構建城鄉一體化公共物品供給體系。城鄉相對獨立的公共物品供給體系，造成農民在公共物品享用上的非公平國民待遇，城鄉差距進一步擴大。為此，要加快農村經濟社會發展，加快城鄉一體化建設進程，就要建立城鄉一體化公共物品供給體系。首先，調整政府公共財政政策。改變城鄉分割的公共物品供給體制，按統籌城鄉發展的要求，加大財政對農村公共物品的投入，向農民提供與城市居民均等的公共物品；其次，調整財政農業支出結構，加大對農村基礎教育、農業科技推廣、公共基礎設施投入；再次，加大對農村基層財政的轉移支付力度，建立規范合理的財政轉移支付制度。

（三）完善農村公共物品供給決策機制。目前，我國實行的“自上而下”的農村公共物品供給決策程序，并沒有隨著現代市場經濟的要求而改變。“自上而下”的決策，是由上級政府和地方政府的決策者根據自身的判斷和理解安排農村公共物品供給。而農民組織化程度較低，在同政府和相關部門進行信息溝通中處于弱勢地位，無法在公共物品的供給決策中表達自身的利益訴求，難以參與公共決策，而基層部門又不能準確地了解和掌握農民對公共物品的需求狀況。這種“自上而下”的公共物品決策程序，勢必導致絕對供給不足和相對供給過剩并存的矛盾，造成農村公共資源配置效率低下，浪費巨大。因此，為提高農村公共物品的供給效率，優化農村公共物品供給結構，應按農民需要的原則來建立公共物品決策機制。一是建立“自下而上”的農民需求表達機制。確保政府了解農村和農民對公共物品的真實需求；二是建立農民協會。提高農民組織化程度，拓寬農民對公共物品的需求表達渠道，使政府能夠得到完整和真實的信息；三是實行村務公開、政務公開，增加公共資源的透明度。

（四）創新農村公共物品供給方式。我國農村地域遼闊，對農村公共物品的需求規模較大，僅僅依靠政府有限的財政投資，遠不能滿足農民對公共物品的需求，在市場因素不斷滲入農村，農民對公共物品需求日益增長和多樣化的現實背景下，必須創新農村公共物品供給方式，實現供給主體與供給方式多元化。要根據農村公共物品的特點決定其供給方式，一是與農業經濟發展密切相關的公共物品，如義務教育、大型水利設施、環境治理等，由各級政府主導供給；二是難以顧及農民需求偏好，且組織成本較高的公共物品，如區域性道路、農業科技推廣、小型水利設施等，由政府和私人聯合供給；三是小范圍受益的公共物品，規模效應小，可由私人或合作組織供給。

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