NGOs 對新農村建設的促進作用

□文/張紅軍

一、新農村建設需要NGOs

黨的十六屆五中全會提出了要把我國農村建設成為“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村的宏偉目標。由此可見，新農村建設不僅是一個村鎮建設的問題，更是一個村民發展的問題；不僅是一個經濟建設的問題，更是一個包括社會、政治、經濟、科技、教育、文化、環境等涉及社會生活方方面面的有機統一體。在我國現有的資源稀缺宏觀背景下，要實現這一偉大的歷史任務，單純依靠國家政策及行政手段是難以解決的。隨著我國社會從“強國家、弱社會”或“國家主義”的“總體性社會”，向著國家（政治）、市場（經濟）、公民社會的三元結構轉化。NGOs必將在新農村建設中扮演重要的角色。

NGOs之所以能擔當這樣的重任，是由其本質特征決定的。美國約翰·霍普金斯大學的塞拉蒙教授認為，NGOs具有正規性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性六個基本特征，而其本質特征則體現在“民間性、非營利性、公益性”上。正是NGOs本身所具有的這些利他主義特點決定了它可以充分發揮民間性的優勢，整合民間資源，不以營利為目的，以服務國家、服務社會、服務經濟建設為己任。實踐已經證明，NGOs憑借本身特有的優勢，可以承擔政府做不好或做不了的事情，也可以在政府的觸角觸及不到的地方起著有益補充，發揮政府起不到的作用，尤其在滿足弱勢群體需求，解決社會問題方面具有獨特的優勢。

二、新農村建設中的NGOs類型

NGOs可以有多種分類，為更好地探討其在新農村建設中的作用，本文以一種簡單的方式將其分為兩類：一類是農村社區NGOs，即自服務性的、成員制的民間組織，如農民經濟合作組織、行業協會等；另一類是公益性的，從事社會發展和服務工作，為特定的弱勢人群提供服務的發展組織、慈善機構等，如活躍在我國西部各地區的一些國際、國內扶貧機構，中國的青基會、扶貧基金會也在其中之列，這些絕大多數為農村社區外的NGOs。

三、NGOs對新農村建設的促進作用

（一）農村社區自服務性NGOs的作用

1、農村經濟的發展必須依靠自服務性NGOs。黨的十一屆三中全會以來，我國農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，這使得農村經濟發展呈現分散化的狀態：土地分到農戶手中，農民享有自由而獨立的經營權和管理權，極大地促進了農村生產力的發展。但隨著農村市場化進程以及經濟全球化進程的加快，這種分散、弱小的小農經營根本無法很好地保護自身利益、規避市場風險。黨中央提出要“建設新農村”，著重定位于鄉村公共設施的建設及農民增收。既然農民要增收，如果僅從“市場”的角度來考慮，分散的農民是無法全面進入市場的，從制度設計上要將單個農戶強行推入市場也將是危險的。因此，建立自服務性質的民間組織使農戶協作進入市場，對于規避市場風險、減少不確定性、降低交易成本、實現規模經濟都具有重要意義。這樣的NGOs可以有多種多樣的形式，除進一步發揮村民委員會的經濟職能以外，鼓勵和發展建立在自愿基礎上的各種農村社區組織將能更好地促進經濟的發展。例如，山東壽光的蔬菜協會就很好地保護了菜農的利益，使農民在市場競爭中嘗到了甜頭。

2、農民權益的保護有賴于自服務的

NGOs。我國農民的權益受損是長久以來就存在的問題，黨和政府為此也進行了很多改革。其主要思路是從國家的角度，設法由上而下、采取行政手段或者紀律手段在國家內部進行對官員干部的規范。比如，減負精簡機構、對干部進行道德教育等。從結果來看，收效甚微。另外，種種原因又使得農民通過村民委員會保障自己權益的愿望未能實現。因此，農民在其權益被壓迫、被侵犯而忍無可忍的情況之下，組織起來沖擊地方政府的情形便經常發生。這種破壞性的表達方式，既無法保障農民自身的權益，也損害了國家的政治秩序和民主政治。從這個意義上說，讓農民在正式的公共權力渠道自我組織起來，有秩序地代表、爭取、保護并促進自己的利益，是解決這一問題的最好選擇。韓國的新村運動在這方面的經驗值得我們借鑒：在韓國新村運動中，農民自發組織起來的如鄰里會議、新村婦女、新村青年、新村領袖等協會之類的組織形式，起到了正式組織所起不到的作用。韓國政府正是通過鼓勵村民利用親緣或血緣關系組建農民自己的利益集團，反映農民自身的需求，使利益集團的共同利益不斷外溢，為農民自組織的形成奠定了基礎。我國的新農村建設是中央向農村賦權并注入資源的過程，又是一個利益調整的過程，必然涉及到基層政府及其工作人員、農民以及各種利益團體方方面面的博弈。在博弈中，分散的農民必須組織起來才能夠有效維護自己的利益。

3、農村社區的文化重建應以自服務的NGOs為基礎。社區應該是有一定的地域范圍，有共同的語言、文化傳統及風俗習慣等，有公共空間和公共事務管理，有共同的可分享的資源和公共設施，可以產生集體行動等的區域。但是，現在的傳統農村社區正漸漸消失，社區分化已日漸嚴重。經濟發展導致協作倫理與和睦共處的價值觀正逐步減弱，公共事務的參與越來越少，公共設施遭到較大程度的破壞，村民社會活動的公共空間已不復存在，集體行動也很難開展。農民是新農村建設的主體，如果我們不能通過有效的途徑將離散的人心凝聚起來，新農村建設的成功就是一句空話：從這個意義上說，新農村建設的一大要務就是對農村社區進行文化重建。在這個過程中，傳統的血緣或親緣關系作為認同的紐帶應該繼續發揮凝聚人心的作用，雖然宗族認同可能會產生某些專制與狹隘的東西，但我們完全可以隨著經濟的發展，靠民主和法制來消除那些弊病，而不是禁止宗族組織的存在。

（二）農村社區外公益性NGOs的作用

1、農村社區外公益性NGOs的優勢。

政府在新農村建設中占據著主導地位，但是與政府相比，公益性NGOs在新農村建設的項目實施中具有天然的優勢。

其一，天生的草根性和親和力。NGOs的成員絕大部分來自民間，他們在做每一個項目的過程中都會對項目的可行性進行調研，與項目的參與者進行平等的交流，并鼓勵項目的參與者作出自己的規劃，這種平等的互動的真正以參與者為中心的工作方式，使其能夠迅速地和當地的村民建立起相互信賴的關系。而在中國這樣一個行政色彩較為濃郁的國家，政府官員和村民之間相互信任的紐帶則很難在較短的時期內普遍建立起來。

其二，非政府性。這一特性使得NGOs規劃和實施項目的目的是為了使當地村民的生活質量得到提高，而不需要做任何的形式主義。他們是為了自己的理想和社會價值而工作，這一點恰恰是政府工作人員天生的缺陷。政府工作人員作為理性的經濟人，在做項目時或多或少帶有政績觀，必然影響到項目效果。

其三，先進的管理理念。目前，參與新農村建設的NGOs多是國際性的民間組織，他們將最先進的理念帶入農村社區，通過各種參與性的項目改善當地農民的生存狀態。在逐步改變當地農民生活水平的同時，NGOs把更多的注意力投向提高當地人的思想意識、獲取市場信息能力、教育等軟環境方面。NGOs帶來的這些先進的項目管理理念也必然會給當地的管理者帶來新的思維。

其四，有效的監督。民間組織的資金主要來源于企業和個人的捐贈，其組織內部有嚴格的會計審查制度，大多數都聘請了中立的會計師事務所對其財務進行監督，并定期向社會公布。而農村基層政府對項目資金的使用則由于缺乏有效的監督，貪污、挪用、浪費的現象并不少見。

2、農村社區外公益性NGOs的具體作用。農民是新農村建設的主體，農民通過組成自服務性質的NGOs來參與新農村建設。如果說這是新農村建設能夠成功的內因，那么在具體的實踐中，它又需要外在力量的推動。因為凋敝的、原子化的農村已經無法完全依靠自己的能力實現發展。政府及外來者的資金、信息、政策、法律知識、方法論等都是鄉村建設的外驅力。從提供外在力量的主體上說，最主要的有三個，即政府、企業和NGOs（這里特指產生于農村社區之外的第二類的NGOs）。作為新農村建設的發起者和組織者以及主要的出資者，政府必然起著不可替代的作用。而企業由于受到利益的驅動，顯然對于奉獻多于回報的新農村建設無法產生多大的熱情。相對于前兩者而言，NGOs作為新興的社會力量，以其獨特的工作機制參與新農村建設是大有可為的。以愛德基金會和中國青年基金會為例：據統計，截至1999年，愛德為貧困地區捐資興建的飲水項目就達461個，灌溉站71所，種植林木23萬余畝，開展各類農村培訓35，000人次，資助失學兒童25，300人次，愛德農村發展項目直接受益者達134萬人。同樣截至1999年，中國青年基金會實施的希望工程，從海外募集了 1，718億元人民幣基金，救助了22，019萬居住在中國貧困地區的孩子，修建了7，548所希望小學，培訓了大批鄉村教師。希望工程激發了社會對貧困地區教育的重視，推動了農村貧困地區教育事業的發展。一項權威調查顯示，中國青年基金會每支出100元，就有89.9元從城市轉移到農村，有87.7元從發達地區轉到貧困地區，有88.2元從中高收入階層轉移到低收入階層，有36.17元從海外轉移到中國的貧困地區。農村社區外NGOs對于新農村建設的促進作用就在于它可以向農村社區注入新農村建設所缺少的資金、技術、人才、管理經驗等，同時通過培訓、教育等傳播先進的理念，極大地促進農民素質的提升，這對于培育農村社區自己的NGOs具有不可估量的意義。以美國國際小母牛項目為例，到2003年11月，它在華實施項目達41個，覆蓋全國13個省、市、自治區的73個縣，共12個民族（漢、彝、苗、藏、回、羌、佤、拉祜、哈尼、布衣、維吾爾和納西族）的41，584戶農戶通過該項目獲得390萬頭/只畜禽。共舉辦技術培訓2，620期（次），直接培訓農民和基層技術人員171，021人。由于目前農村社區NGOs的薄弱局面，在新農村建設中起主要作用的將是外部NGOs，它對農村社區NGOs的帶動和扶植程度將極大地影響新農村建設的進程。

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