新農村建設背景下的農村土地政策

□文/張旭

新農村建設背景下的農村土地政策

□文/張旭

社會主義新農村建設涵蓋農業生產、農民生活、農村管理、村鎮建設、社會事業、國土整治等方方面面，需要一整套完備的土地政策體系作支撐。經過二十多年的改革探索，我國已經建立了一系列行之有效的農村土地政策，但也有一些農村土地政策不能適應新形勢、新變化、新要求，必須進行調整和改革。

一、新農村建設中農村土地政策中的問題

我國有8億多農民，人多地少是我們的基本國情。據《世界經濟年鑒》統計，中國陸地面積是世界陸地面積的1/15，而耕地面積卻不足世界耕地總面積的1/20，大約18億畝左右。土地對農民來講，不僅是生產資料、生活保障，更是集體和農民個人的重要財產。可以說，在我國農村進行的任何一項改革或其他事業，幾乎都與土地有著直接或間接的聯系，而這離不開政策的引導和支持，尤其是農村土地政策。新農村建設正是在這樣的背景中進行的事關數億農民利益的偉大事業，這也就決定了農村土地政策對于新農村建設的極端重要性。

農村土地政策對新農村建設的廣泛而深入的影響不僅表現在對新農村建設的積極促進，與此同時，我們必須清醒地認識到，新農村建設涵蓋著農業生產、農民生活和國土整治等方方面面的內容，需要一整套完備的土地政策體系作支撐，而如今現實卻表明，既有的一些農村土地政策已經不能完全滿足新農村建設發展的需求，由于當前農村土地政策的供給不足或固有缺陷以及執行扭曲等與推進新農村建設總體目標不協調一致的問題的存在，在不同程度上對新農村建設造成嚴重制約。

目前社會上存在著一種呼聲，就是農村土地的私有化。農民維持生計的重要保障就是土地，30年土地延包不變使許多農民視其土地為私有。而贊成土地私有化的研究者也認為，從長遠看，如果農民能夠作為土地所有者進入市場，將使政府獲取土地資源的成本大幅度上升，這是從根本上遏制政府對土地資源肆意掠奪的治本之策。還有學者認為“土地改革方面，應實行農村土地所有權多元化政策，條件成熟的地區實行政府管制下的土地私有化政策”。

按照現行《土地管理法》第47條的規定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到，我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規定。

當前在新農村建設進程中，失地農民問題表現的極為突出，具有復雜性、艱巨性。隨著工業化和城鎮化的快速推進，我國每年都有一定數量的農用地要轉為建設用地，越來越多的農民會全部或部分地失去賴以生存的土地。相當一部分失地農民收入來源少、生活水平下降明顯，成為“種地無田、上班無崗、低保無份”的典型的“三無”人員。

二、新農村建設中農村土地政策改革和完善的重點

2006年中央“一號文件”《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》強調，推進新農村建設要注重實效，不搞形式主義；要量力而行，不盲目攀比；要民主商議，不強迫命令；要突出特色，不強求一律；要引導扶持，不包辦代替。由此，農村土地政策的改革和完善必須思路明晰，科學決策，重點突破，整體推進，以更為適合當前形勢任務要求的農村土地政策，確保社會主義新農村建設目標的全面實現。

（一）逐步消除城鄉二元結構體制。城鄉二元結構在土地政策上具有深深的烙印，黨和政府已深刻認識到這種二元結構會造成城鄉差距不斷拉大的弊病，對社會經濟發展進行了戰略性的調整，轉向“工業反哺農業，城市支持農村”。變革城鄉二元結構下的農村土地政策是對建設新農村最有力的支持，可以說這個歷史機遇已經到來。

（二）逐步解決地區差距和發展不平衡。地區發展不平衡是中國的基本國情，這種局勢下搞新農村建設，謀求統一的土地政策支持，強求整齊劃一，其效果不佳是可想而知的。因此，在對農村土地政策的改革與完善過程中，應正視這一客觀規律，切實把統一與變革，堅持與發展的問題解決好，使農村土地政策更加符合國情，適應大局，更具有可操作性與有效性。

（三）依法嚴格執行農村土地審批制度。嚴格農村土地審批制度，依法治地，要從“審批環節、審批事項、批準權限、報批方式、報批程序和審查內容”六大方面，嚴把土地審批中的關鍵環節，對新增建設用地進行“全方位卡位”。總體來看，這項改革的重點主要集中在以下三個方面：一是加強農村土地審批管制。審批管制是土地用途管制的關鍵環節和關鍵措施，它不同于過去分級限額審批，而是嚴格程序、全程覆蓋、全程管理，主要表現為對規劃、計劃的審批，對增量建設用地的審批，其中又細化為諸如城市土地改變用途審批、農民宅基地和農用地轉用許可審批等。審批管制的實施要從體制上控制農用地向建設用地的流轉，為土地的可持續利用建立保障體系。并且建立更加嚴格的農村用地審批制度和土地監管體系，針對劃入基本農田保護區的糧棉油生產基地、有良好的水利與水土保持設施的耕地、正在實施改造和可以改造的中低產田、蔬菜基地等在內的耕地，實行嚴格審批和從嚴監管；二是嚴格新增建設用地的審查報批，保障國家重點工程必需用地。而且，土地審批權限要進一步向中央集中，并由國家統一調控，建立新增建設用地審批與國家的產業政策相結合的機制。凡屬國家限制性產業的項目用地，不論占地面積多少，都應報國務院審批，或者由國務院授權國家土地管理部門審批；凡屬國家禁止性產業的項目用地一律不準供地；凡屬人均耕地面積低于一定限度的地區，則取消非農業建設占用耕地審批權等等；三是加大審查力度。即對各地土地利用總體規劃、占補平衡、產業政策、農地轉用和土地征收等等進行嚴格審查，嚴格執法，制止亂批濫用的違法行為。

（四）采取更有效的方法保護耕地、特別是保護好基本農田。新農村建設中，必須繼續完善和嚴格執行占用耕地補償制度和基本農田保護制度，還應該進一步探索建立和完善最嚴格的適合我國國情的耕地保護制度，以保障國家糧食安全和農業可持續發展。一是對于非農建設經批準占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾的，通過繳納相關稅費，專項用于耕地整理開發以補充耕地。按照土地管理法規定，凡征用基本農田和一定數量耕地的，必須報國務院批準；由省級政府批準的征地，今后應報國務院備案；二是科學規劃，剛性管死，彈性管活，建立起合法、有序、集約的農地利用制度。應把基本農田不折不扣落實到地塊，變“總量控制”為“空間控制”，一經劃定就是“禁區”，必須“管死”。“除了關乎國家全局、有利于區域生態改善的重大工程（如南水北調）不得不占用基本農田外，其他項目建設一律不準占用基本農田。對必須占用基本農田的項目，要按照當地征收征用土地的最高標準進行補償”；三是加強基本農田保護基礎性工作，將基本農田保護責任逐級落實到地方政府、村組和農戶。加強基本農田建設，通過土地整理建設高標準的基本農田；強化基本農田保護的監督管理，嚴禁擅自改變基本農田數量、布局和用途的行為。嚴格執行占用基本農田聽證和公告制度；建立基本農田動態監測與核查制度，對糧食主產區和優質耕地實行重點保護，完善監管手段。

（五）合理分配、使用土地收益，支持農業和農村發展。在新農村建設的進程中，農業土地的價值快速上揚，農業土地轉化為非農業用地會帶來巨額的增值效益，土地問題的背后是利益分配問題。如何合理分配和使用土地收益，可以在改變權利配置方面上做文章。一是把更多的非農建設用地直接留給農民集體開發，讓農民以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化，分享土地增值收益。僅提高對失地農民的補償標準是遠遠不夠的，關鍵是縮小征地范圍，在符合國家土地利用規劃，嚴格管制非農用地總量的基礎上，把更多的非農建設用地直接留給農村社區集體組織開發，這是增加社區集體組織收入的最重要的來源；二是合理分配和使用土地收益，要從土地的收益中拿出更大的比例用于支持新農村的建設，讓農民更多收益。國土資源部李元表示，“明年中央和地方土地收益直接用于支持農業發展的數量將大大增加，預計將超過1，000億元”；三是建立土地收益基金專項管理制度，嚴格規范土地出讓收益用于失地農民社會保障、農村建設用地整理、農村基礎設施建設、城鎮土地收購儲備和風險備用金等的具體標準，促進城鄉經濟社會協調發展。

三、結束語

改革與完善新農村建設進程中的農村土地政策，當前最重要、最緊迫的任務是進一步完善最嚴格的耕地保護制度，實行節約用地、集約用地；進一步建立健全保障體系，切實保護農民土地權益；進一步調整土地收益取得格局，合理分配、使用土地收益；進一步發育農地流轉市場，促進土地合理流轉。總之，無論是新農村建設，還是農村土地政策的改革與完善，我們都要立足當前、著眼長遠，統籌安排、科學規劃，廣泛聽取基層和農民群眾的意見和建議；要尊重自然規律、經濟規律和社會發展規律，區分輕重緩急，突出建設重點，分步實施，扎實推進；要從農民群眾最關心、要求最迫切、最容易見效的事情抓起，不斷讓農民群眾得到實實在在的好處。廣大干部要弘揚求真務實精神，做到關心農民疾苦、尊重農民意愿、維護農民利益、增加農民福祉。

（作者單位：中共原陽縣委黨校）

[1]劉宗連.新農村建設背景下農村土地整理研究[J].安徽農學報，2006.12.

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