高度城市化地區耕地保護模式研究

□文/馮小東

我國目前正處于工業化、城市化進程加速時期，耕地資源日益受到工業和城市土地利用的經濟競爭，部分地區耕地非農化利用的趨勢不可逆轉，即使在實施“耕地總量動態平衡”政策的近幾年，每年仍然凈減少耕地7，500平方公里，嚴重影響國家的糧食安全，這已經引起了國內外的廣泛關注。特別是高度城市化地區，面臨人口、資源、環境的矛盾越來越突出，耕地作為生產資料的屬性逐漸在轉變。研究高度城市化背景下的耕地保護模式，探索新的耕地利用方式，對高度城市化地區發展具有重要意義，是對耕地保護的一種新的認識，具有重要的理論和實踐價值。

一、高度城市化地區耕地保護的內涵

隨著經濟發展由慢、快、平穩推進，城市規模也經歷了慢、快、平穩的發展階段。在城市擴張過程中，耕地作為土地開發的后備資源，必然隨著城市規模的擴大而消耗。一方面高度城市化地區耕地的生產資料屬性逐漸減弱，以往農民賴以生存的土地被轉化成工業、商業發展用地；另一方面高度城市化地區經濟已經成熟，對于耕地的消耗逐漸放慢而走向土地集約化利用階段，生態環境作為影響城市發展水平的重要因素越來越受到重視。耕地為社會提供豐富的非生產性功能，包括傳統文化、開放空間、農村獨特景觀、生物棲息、空氣與地下水凈化等公共自然福利的社會功能，與社會經濟發展潛力密切相關。因此，高度城市化地區耕地保護應該立足于本地區保護，根據社會經濟發展的實際需要，通過耕地向高質量生態用地轉化，既有效保護耕地，又提高生態環境質量。

二、國外耕地保護研究與借鑒

在一些發達的西方國家，社會對于生態環境的要求更高，耕地的非生產性功能的作用更加突出，更多注重耕地的數量、質量和生態環境的保護。在耕地保護模式方面，國外主要由政府經濟鼓勵和行政約束的模式轉變為全社會共同參與模式。在美國社會、經濟制度環境下，農地保護并非只是政府的問題，公眾參與程度很高，政府官員、農地所有者、農民、專家以及志愿者都參與農地保護，大量的第三部門（非盈利私人組織）成為保護農地的重要力量，耕地保護行為可以得到社會的補償。而在丹麥、瑞典，耕地的產權制度規定，農戶有義務為公眾提供相應的非生產功效，并有責任避免出現諸如水污染負的非生產功效；同時，采取用地集約利用，控制建設用地增量以減少對耕地的消耗。

三、深圳市耕地利用現狀及耕地保護存在問題

改革開放30年來，深圳市耕地呈逐年減少的趨勢。由1979年的35，473公頃減至2008年的3，816公頃，耕地面積減少了約90%。根據國家制定的目標，2010年深圳市耕地不得少于6.44萬畝，到2020年深圳耕地保有量不得少于6.43萬畝。深圳市新一輪土地利用總體規劃（2006～2020年）突出實用性，定位為“適應中國國情和深圳特區實際的高度城市化背景下的約束、轉型和創新規劃，探索建設用地零增長模式導向下的土地利用示范規劃”。旨在破解深圳土地供需矛盾困局，探索高度城市化的耕地保護新模式。但深圳市耕地約98%為菜地，主要集中在寶安（2，253公頃）、龍崗（1，363公頃）兩區，特區內有少量分布。深圳市耕地后備資源匱乏，耕地分布零散，大部分被城市用地包圍，污染嚴重，不利于規模化、現代化耕作，耕地保護有很大難度。當前深圳耕地保護模式采取經濟鼓勵和行政約束的保護模式，專門設立了耕地保護領導機構和工作機構、建立了耕地保護目標責任制、通過易地補充耕地實現占補平衡、逐步完善耕地和基本農田保護基礎性工作、積極開展基本農田布局優化調整工作。在耕地保護上依然存在許多問題，主要表現在：

首先，易地補償模式治標不治本。易地代保的耕地補償模式對于高度城市化地區完成國家耕地保護指標確實有效，但并不能解決耕地作為高度城市化地區發展儲備用地用和生態環保功能的問題，耕地的社會價值在一定程度上被忽略。城市耕地會在這種模式下被堂而皇之地占用，另外再投入大量資金進行城市生態環境建設，造成資源枯竭和資金浪費。

其次，被占用耕地利用粗放，缺少科學土地利用規劃。目前，高度城市化地區因城鄉二元機制的存在，城郊區或城中村集體經濟組織非法占用耕地進行工業化建設，但這部分土地利用并沒有制定科學的利用規劃，致使土地無序利用，造成資源浪費。

再次，從現有土地產權制度來說，產權的不明晰是城鄉結合部耕地保護不力的最大原因之一。從產權完整的角度講，目前農戶實際上只掌握了土地的使用權與收益權，并沒有對土地的處分權，沒有享有完整的土地產權，給耕地保護帶來阻力。

四、高度城市化地區耕地保護模式研究及政策建議

（一）高度城市化地區耕地保護模式研究

1、努力盤活存量土地，促進土地集約利用。通過舊城改造，重新開發城中村宅基地、私房用地以及兩城區用地，充分挖掘原有建設用地的潛力。加快集體建設用地使用制度改革步伐，完善激勵約束機制，提高新增建設用地成本，特別是耕地占用成本。盡快建立起城市土地集約利用評價體系，限制高地耗、高能耗、低產出的用地供應。

2、優化耕地占補平衡機制，鼓勵本地區保護。介于高度城市地區耕地的生態功能和城市發展土地儲備功能，鼓勵實施耕地本地區范圍內占補平衡，將土地整理與耕地占補平衡結合起來，實施土地復墾和耕地占用相平衡，進行耕地區位調整；另外，在實施易地占補平衡忽略了耕地的社會生態功能，社會公共損失未得到合理補償，因此在易地占補平衡的基礎上還應有原地生態補償。

3、創新耕地利用制度，明確耕地物權，提高耕地個人保護力度。高度城市化地區，耕地面積少，且零散，已不再是農民賴以生存的生產資料，其社會屬性逐漸成為主導，因此在耕地保護中將耕地限制性的私有化，有利于提高耕地占用成本。更重要的是明確耕地物權，提高個人或社會組織在耕地占用過程中的主體地位，有利于增強耕地保護能力。

4、創新耕地利用模式，將耕地保護有效地融入生態產業發展和生態線保護。耕地的利用效率相對較低是耕地消耗速度過快的重要原因之一。高度城市化地區社會經濟發展水平較高，生態產業、文化產業、創意產業等較為發達，因此將耕地保護與生態型產業相結合是未來提高耕地利用效率的有效途徑。以耕地為主題打造生態食品基地、特色生態文化基地、民俗村、生態農業示范園等產業，將耕地引入市場經濟，提升其生態價值。

（二）高度城市化地區耕地保護配套政策措施建議

1、通過土地稅收調節用地需求，加大土地粗放利用的成本壓力。促進集約使用土地最有效的辦法是增加土地使用成本的壓力。應提高土地使用稅的征收標準，加大征收力度，凡是占用耕地的，不論是行政機關還是企事業單位，一律按照占用的土地面積征收，不得減免；嚴格執行土地閑置稅和空置回收。

2、完善耕地保護責任機制，促進耕地保護社會化。要建立完善耕地保護監督責任機制，切實加強地方各級政府保護耕地的責任。積極倡導耕地保護公共參與，加強農民、社會團體在耕地保護中的主體地位，完善耕地保護的社會激勵機制，調動全社會參與耕地保護的積極性。

3、制定符合農村土地市場發展的政策和機制。隨著耕地保護機制的日益完善，市場化運行必將成為耕地保護未來發展的趨勢。當前農村土地市場建設還存在著與耕地保護要求不相適應的狀況，與城市發達的土地市場體系相比，農村土地市場體系幾乎是一片空白。因此，創新耕地保護機制，加快形成統一開放、競爭有序的現代市場體系對耕地保護具有重要意義。

[1]陳美球，魏曉華，劉桃菊.歐美耕地保護的做法與啟示.資源導刊，2009.7.

[2]于海清，趙杰，陳常優.我國城市化進程中土地集約利用與耕地保護研究.安徽農業科學，2009.

[3]王倩，高建華，黃冬梅.新時期耕地保護的新理念.國土資源科技管理，2008.

[4]方斌，倪紹祥，邱文娟.耕地保護易地補充的經濟補償的思路與模式.云南師范大學學報，2009.