我國(guó)林業(yè)發(fā)展投融資機(jī)制探析

□文/崔玉果

長(zhǎng)期以來(lái)，由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，對(duì)自然的依賴較大，造成林業(yè)投入的風(fēng)險(xiǎn)性較大，致使資金短缺一直是困擾林業(yè)、制約林業(yè)發(fā)展的難題。盡管中央政府對(duì)林業(yè)的投入不斷加大，也從一定程度上緩解了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)林業(yè)投入的不足，但中央財(cái)力有限，現(xiàn)有林業(yè)資金仍然不能滿足社會(huì)發(fā)展和林業(yè)生產(chǎn)的需要。在當(dāng)前我國(guó)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)態(tài)勢(shì)及體制背景發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的情況下，如何樹(shù)立新的投融資觀，轉(zhuǎn)變財(cái)政支持方式，探索多元化的投融資渠道，以制度創(chuàng)新吸引各類投資主體參與林業(yè)建設(shè)等，是新時(shí)期林業(yè)建設(shè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、我國(guó)林業(yè)投融資現(xiàn)狀

我國(guó)林業(yè)投入資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政投入、專項(xiàng)貸款、林業(yè)自籌資金以及外資投入等方式，其中國(guó)家財(cái)政投入占據(jù)主導(dǎo)地位。2007年林業(yè)系統(tǒng)實(shí)際到位各類建設(shè)資金793.68億元，比2006年增長(zhǎng)25.78%；資金到位率為93.15%，與2006年基本持平。其中，中央林業(yè)資金522.46億元，占全部林業(yè)建設(shè)資金總量的65.83%，同比下降5.34%。在中央林業(yè)資金中，國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金24.10億元，同比增長(zhǎng)97.87%；國(guó)債資金56.87億元，同比增長(zhǎng)15.52%；中央財(cái)政專項(xiàng)資金331億元，增長(zhǎng)10.26%；其他國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金110.49億元，增長(zhǎng)26.32%。實(shí)際利用外資規(guī)模達(dá)到7.86億美元，比2006年增長(zhǎng)0.64%，占全國(guó)利用外資總水平（826億美元）的0.95%。其中，國(guó)外借款1.69億美元，外商直接投資5.81億美元，無(wú)償援助0.37億美元，分別占林業(yè)實(shí)際利用外資總規(guī)模的21.49%、73.86%和4.65%。全部林業(yè)投資完成額達(dá)到645.75億元，比2006年增長(zhǎng)30.25%，其中，林業(yè)基本建設(shè)投資完成629.72億元，同比增長(zhǎng)31.47%；更新改造投資完成11.24億元，同比下降19.37%；森工其他固定資產(chǎn)完成投資4.79億元，同比增長(zhǎng)67.48%；國(guó)家投資完成448.61億元，占全部林業(yè)投資完成額的69.47%。

從結(jié)構(gòu)看，營(yíng)林固定資產(chǎn)投資完成621.71億元，比2006年增長(zhǎng)29.93%；森工固定資產(chǎn)投資完成24.04億元，同比增長(zhǎng)38.96%。在林業(yè)基本建設(shè)投資完成額中，營(yíng)林基本建設(shè)投資完成615.11億元，比2006年增長(zhǎng)30.66%；森工基本建設(shè)投資完成14.62億元，比2006年增長(zhǎng)77.64%。營(yíng)林基本建設(shè)和森工基本建設(shè)投資比由 2006 年的 57∶1 調(diào)整為 42∶1。

二、我國(guó)林業(yè)投融資體制存在的問(wèn)題

（一）國(guó)家投入相對(duì)不足。我國(guó)林業(yè)投入的絕大部分來(lái)自于國(guó)家財(cái)政，近幾年來(lái)國(guó)家對(duì)林業(yè)的投入雖有增長(zhǎng)，但數(shù)量有限，與林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)面臨的形勢(shì)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)肩負(fù)的任務(wù)相比，還存在突出的矛盾。投資總量不足仍然是制約林業(yè)發(fā)展的主要因素。林業(yè)投入總量與實(shí)際需求之間存在著顯著的差距，遠(yuǎn)不能滿足林業(yè)生態(tài)建設(shè)的客觀需要。例如，全國(guó)林業(yè)生態(tài)重點(diǎn)建設(shè)工程國(guó)家“九五”計(jì)劃投資規(guī)257，131億元，而實(shí)際投資只有167億元，缺口達(dá)90多億元。根據(jù)林業(yè)“十五”規(guī)劃，全國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)體系建設(shè)，森林防火、森林公安、森林病蟲(chóng)害防治和林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要國(guó)家投資分別為58億元和243億元，年均1，116億元和4，616億元。而2007年這兩項(xiàng)投資實(shí)際卻僅為211億元和616億元，資金滿足程度只有18.1%和14.2%。同時(shí)，有限的財(cái)政資金主要集中在工程建設(shè)上，而投向后續(xù)管護(hù)的比例很低，嚴(yán)重影響了林業(yè)建設(shè)成效的鞏固，不利于森林生態(tài)效益的持續(xù)發(fā)揮。

（二）資金結(jié)構(gòu)不合理。從資金來(lái)源結(jié)構(gòu)看，林業(yè)建設(shè)資金絕大部分來(lái)源于財(cái)政資金，而利用銀行貸款、外資以及引導(dǎo)社會(huì)閑散資金進(jìn)入林業(yè)建設(shè)力度較弱，多渠道參與林業(yè)建設(shè)力度不夠。2007年中央林業(yè)投入占了林業(yè)建設(shè)資金總量的73.65%。除中央林業(yè)投入、林業(yè)治沙貼息貸款、育林基金和外資中的無(wú)償援助和借款外，非政府因素投入到林業(yè)的資金僅包含了外商直接投資的3.54億美元、林業(yè)自籌資金中的18.8億元和林業(yè)其他資金33.26億元中的一部分。

從資金使用結(jié)構(gòu)看，由于資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政投入，決定了林業(yè)建設(shè)資金的使用方向主要投向重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)。在生態(tài)建設(shè)中又主要用于了造林方面，對(duì)中幼林撫育、森林資源保護(hù)、病蟲(chóng)害防治、林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入受資金總量和其他原因的制約長(zhǎng)期得不到重視，客觀上形成了建設(shè)與鞏固、造林與保護(hù)不相協(xié)調(diào)，從而影響了資金的使用效率和林業(yè)建設(shè)成效的鞏固。在以生態(tài)建設(shè)為主的宏觀政策背景下，由于生態(tài)建設(shè)工程資金需求量大，在資金來(lái)源渠道單一、總量有限的情況下，不可能有太多的資金投入到對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的扶持上來(lái)。加之森林資源管理政策的制約和林業(yè)長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的特點(diǎn)，使得林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很難從市場(chǎng)其他渠道獲取所需要的資金，這就使得對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的投入基本處于萎縮和停滯狀態(tài)。

（三）資金管理成本高，使用效率低。雖然國(guó)家對(duì)天保、退耕還林（還草）等重點(diǎn)工程明確規(guī)定了“任務(wù)到省、責(zé)任到省”，但需要國(guó)家投巨資進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的地方往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地方，地方財(cái)政本來(lái)就十分緊張，無(wú)力對(duì)重點(diǎn)工程的實(shí)施予以地方配套，因此使得地方的首要目標(biāo)是怎樣爭(zhēng)取到盡可能多的中央投入資金，其次才是怎樣使用和管理，怎樣應(yīng)付中央的檢查。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)相繼啟動(dòng)了17個(gè)林業(yè)重點(diǎn)工程用于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為了便于管理，2000年整合為5大林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程。即便是如此，一個(gè)省、一個(gè)市或一個(gè)縣都可能同時(shí)有幾個(gè)國(guó)家投入的林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程，而每個(gè)工程資金又都要求專款專用，封閉運(yùn)行。這樣的局面，一方面為地方弄虛作假騙取資金提供了條件，造成了工程實(shí)施中資金被挪用，或謊報(bào)面積騙取資金的案件屢見(jiàn)不鮮，也造成了林業(yè)建設(shè)資金的大量浪費(fèi)和無(wú)效使用；另一方面政府為了提高資金使用效率，避免在資金使用中出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題，從中央到地方各級(jí)政府都千方百計(jì)地對(duì)下一級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督和檢查，再加之多項(xiàng)工程和各項(xiàng)工程資金繁瑣的來(lái)源結(jié)構(gòu)和使用方式，使得整個(gè)林業(yè)建設(shè)資金使用的管理監(jiān)督成本很高。

三、完善林業(yè)發(fā)展投融資機(jī)制對(duì)策

（一）積極采取措施，增加信貸資金投入。我國(guó)目前具有政府扶持性質(zhì)的林業(yè)貸款資金，主要是林業(yè)治沙貼息貸款和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放的速生豐產(chǎn)用材林基地項(xiàng)目貸款。盡管它們?cè)诹謽I(yè)建設(shè)方面發(fā)揮了重大作用并取得了很大成績(jī)，但與目前林業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要還有很大的差距。今后，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善國(guó)家林業(yè)信貸資金投入政策與管理機(jī)制：（1）建立中長(zhǎng)期低息商品林貸款體系。從商品林長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展需求來(lái)看，我國(guó)應(yīng)盡快建立中長(zhǎng)期商品林低息貸款體系。對(duì)于林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、林產(chǎn)品加工利用、林紙結(jié)合促進(jìn)林紙業(yè)共同發(fā)展、竹藤花卉等具有很大發(fā)展?jié)摿Φ牧謽I(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)給予低息貸款支持；（2）加大林業(yè)政策性貸款投入力度。目前，我國(guó)只有國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行經(jīng)營(yíng)商品林基地等林業(yè)政策性貸款。由于該銀行沒(méi)有普遍設(shè)立基層經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，貸款項(xiàng)目的審批均由總行實(shí)施，因此國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行承辦的林業(yè)貸款項(xiàng)目很少，貸款數(shù)量與林業(yè)建設(shè)實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。“十一五”期間，應(yīng)繼續(xù)設(shè)立林業(yè)政策性貸款，增加中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等貸款機(jī)構(gòu)，主要用于發(fā)展商品林和山區(qū)脫貧致富，改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)；（3）穩(wěn)定林業(yè)信貸資金財(cái)政貼息扶持政策。在林業(yè)建設(shè)需要大量資金投入的情況下，應(yīng)繼續(xù)穩(wěn)定林業(yè)治沙建設(shè)政策性和商業(yè)性貸款財(cái)政貼息政策，充分發(fā)揮財(cái)政貼息資金經(jīng)濟(jì)杠桿作用，積極引導(dǎo)信貸資金和社會(huì)各界自有資金投入林業(yè)建設(shè)；（4）由于林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)，前期投入較大，因此需要適當(dāng)延長(zhǎng)造林項(xiàng)目貸款期限，貸款期限靈活設(shè)置，林業(yè)長(zhǎng)期貸款可以放寬到12～15年，甚至更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間。

（二）加大對(duì)非公有制林業(yè)的政策支持力度。目前，由于改革嚴(yán)重滯后，我國(guó)林業(yè)還沒(méi)有建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制和社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的林業(yè)管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，影響了市場(chǎng)在林業(yè)資源配置中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，限制了非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者參與林業(yè)建設(shè)，制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。加大對(duì)非公有制林業(yè)的政策扶持，是運(yùn)用財(cái)政手段促進(jìn)林業(yè)改革的重要方式，也是發(fā)揮財(cái)政政策宏觀調(diào)控作用的內(nèi)在需要。財(cái)政支持非公有制林業(yè)發(fā)展，關(guān)鍵在于為其創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和投資環(huán)境，使其有充分的發(fā)展空間。商品林建設(shè)對(duì)非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者開(kāi)放，各種經(jīng)濟(jì)成分平等競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)私有商品林，要切實(shí)保護(hù)所有者的合法權(quán)益；對(duì)公有商品林，要通過(guò)個(gè)人承包等形式引入民營(yíng)機(jī)制，優(yōu)化公有制的實(shí)現(xiàn)形式，降低經(jīng)營(yíng)成本，提高經(jīng)營(yíng)效率。對(duì)于私人已取得林地使用權(quán)的，鼓勵(lì)發(fā)展成私有林；私人尚未取得林地使用權(quán)的，也可將林地使用權(quán)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓或無(wú)償劃撥給個(gè)人，鼓勵(lì)發(fā)展私有林。

（三）改革現(xiàn)有的采伐限額制度。目前，我國(guó)實(shí)行了采伐限額管理制度，森林采伐限額要一級(jí)一級(jí)地下達(dá)，我國(guó)林業(yè)法律法規(guī)對(duì)林木采伐的年齡、方式都有嚴(yán)格的規(guī)定，采伐林木還要受到國(guó)家森林采伐限額和木材生產(chǎn)計(jì)劃的嚴(yán)格控制，個(gè)體私營(yíng)造林者因此而得不到及時(shí)合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。我國(guó)實(shí)行采伐限額管理制度已有多年，事實(shí)上，采伐限額制度沒(méi)有使森林資源真正得到有效的保護(hù)。由于采伐管理辦法和采伐限額不科學(xué)、不合理，需要繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行深化改革。區(qū)別森林的不同屬性、區(qū)別商品林的不同所有制性質(zhì)，實(shí)行不同的采伐管理制度。對(duì)生態(tài)公益林（防護(hù)林和特種用途林）進(jìn)行嚴(yán)格管理，以發(fā)揮其生態(tài)功能、滿足社會(huì)需求。其他生態(tài)公益林只能進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，具體采伐年齡、采伐方式由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定。商品林采伐應(yīng)由蓄積控制轉(zhuǎn)變?yōu)槊娣e控制。

（四）積極培育活立木市場(chǎng)。要盡快完善森林資源流轉(zhuǎn)機(jī)制。要在明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展活立木市場(chǎng)。一是要制定活立木市場(chǎng)交易規(guī)則。要確定轉(zhuǎn)讓內(nèi)容、轉(zhuǎn)讓范圍和轉(zhuǎn)讓雙方的必備資格，規(guī)范轉(zhuǎn)讓合同，明確轉(zhuǎn)讓森林的采伐申請(qǐng)和伐后更新要求及管理程序，以規(guī)范活立木交易活動(dòng)；二是要制定和頒布活立木交易指導(dǎo)價(jià)格，消除活立木交易價(jià)格與實(shí)際價(jià)值的過(guò)大差異，促進(jìn)平等交易；三是要制定活立木交易鼓勵(lì)政策，降低交易成本。國(guó)家林業(yè)主管部門應(yīng)盡快制定有關(guān)森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理?xiàng)l例，以及相配套的規(guī)章制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保障林木所有者和非公有林經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

[1]張學(xué)勇.我國(guó)林業(yè)投融資對(duì)策的思考.中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007.3.

[2]陳玲芳，金德凌.信息不對(duì)稱與林業(yè)信貸融資問(wèn)題.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2005.6.

[3]劉曉光，陳姚.論市場(chǎng)、政府與林業(yè)融資.林業(yè)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2005.5.