鄉村公共管理運行機制困境與對策

□文/徐繼龍

一、研究的問題及文獻綜述

按照統籌城鄉發展的要求，黨和政府采取了一系列支農惠農的重大政策，農業和農村發展出現了積極變化。然而，目前農業和農村發展仍然處在艱難的爬坡階段，在體制演進和改革過程中遺留下來的“計劃色彩”治理方式雖然在漸進減少，但合乎“市場色彩”的公共管理機制尚未形成，制約鄉村公共管理機制形成和發展的落后觀念、陳舊思想和簡單手段依然存在，鄉村公共管理的缺位、越位嚴重制約了鄉村經濟社會的健康發展。在發展的新時期和改革矛盾的凸顯期，鄉村公共管理機制的構建直接關系到基層工作能否有序、有力、有效地開展，直接關系到“三農”政策能否按質、按量、按時的落實、執行和推廣。基于此，破解鄉村治理難題，構建鄉村公共管理機制，需要我們從理論上和實踐上來探討和摸索。國內學者針對鄉村治理問題主要從以下幾個方面進行了探討:①從經濟角度論述鄉村債務的結構、地區分布、產生主體、歷史過程及用途；后稅改時期稅費改革對鄉鎮財政產生的影響及其防范措施，如黃世界（2009）、文宏（2008）等；②從政治角度探討鄉村黨委及村委會在行政體制、農村基層自治組織運行等方面存在失范性，如李國友（2009）、張濱輝（2009）等；③從鄉村干部素質、鄉村自治與農村經濟發展模式關系等角度論述鄉村治理及其問題，如范伯乃（2007）、張網成（2009）等，這對鄉村公共管理機制的構建提供了一定的參考價值。本文則從機制運行的角度探討鄉村公共管理的有效途徑。

二、鄉村公共管理機制的規制內涵

構建鄉村公共管理機制不但需要國家從戰略上給予總體布局和安排，更需要鄉村以因地制宜、區別對待的態度積極探索機制的構建模式。在當前我國農村經濟社會改革發展的關鍵階段，要充分認識到鄉村公共管理在我國發展大局中的重要性和緊迫性，必須將構建鄉村公共管理機制放在突出位置。

鄉村公共管理機制是指以鄉村黨組織實施宏觀領導，鄉級政府組織對農村自治組織實施指導協調為基礎，以推動鄉村社會有序發展、保障鄉村公共利益實現為目標，通過法律、制度、政策等約束手段，來對鄉村公共事務進行協調、控制的系統化、規范化、制度化的方法。好的機制不僅僅在于設計的全面、構造的精密，更在于實施的有效、運行的有序、監管的有力，由此以來對機制的規制就尤為關鍵和重要。鄉村公共管理機制的規制是指鄉級黨委和政府組織為擔當起公共管理的職責，運用法律法規、制度政策等方式，對鄉村這一微觀主體的經濟性、社會性行為所進行的一系列監督與控制活動。

三、鄉村公共管理運行機制的障礙

（一）鄉村社會治理危機凸顯。土地承包糾紛矛盾突出。社會主義市場經濟體制的建立活躍了農村經濟，一些富裕起來的村民為擴大農田規模搞產業化經營，利用大肆行賄村干部等非法手段低價獲取土地承包權，以及農村嫁娶、農民子女上大學涉及的土地承包問題在現實操作層面上面臨挑戰，致使村民以非制度化的方式集體上訪。據農業部信訪處統計，2004年1～10月份受理農民群眾土地信訪6，937件，占信訪總量的51.2%，其中土地承包類信訪占53%，土地流轉信訪類占8%（白呈明，2006）；近年來，國家加大了對農業和農民的財政支持力度，對農民種糧和購買農業生產資料實行直接補貼政策，調動了農民的生產積極性，激發了農民承包土地的熱情。但有些村民對土地承包政策缺乏詳盡了解，動用暴力手段爭奪土地承包權，同時用工淡年農民工返鄉務農等又帶來新一輪的土地承包矛盾。據有關消息稱，2000～2002年全國法院受理農村土地承包糾紛案件13.7萬余件，而2003年1～7月份就受理土地糾紛一審案件3.4萬余件（白呈明，2006）。

（二）農村自治組織功能弱化。農村基層自治缺乏自主性。村委會一般是由村民民主選舉產生，但鄉級政府對村委會的候選人名單時常加以干涉，從候選人名單的確定到選舉結果的批準無一例外的加以控制和操縱，未經選舉就以簡單的方式直接確認，即使是選舉也是走走過場而已，張小華等2006年對甘肅省30個村的抽樣調查中發現:有57.41%的村民認為，村委會換屆選舉中，鄉政府在候選人提名上違反直接提名原則，12.96%的村民認為部分村委會不是由村民直接投票選舉產生的；鄉級政府是國家政權的最后一級行政組織，村委會不是一級行政組織，也不是鄉鎮政府的派出機關，而在實際的政治運行中，鄉級政府的各項管理措施都要依托于村委會來實施，鄉鎮政府就把村委會作為自己的下屬行政組織來發號施令，把自身的行政職能強加給村委會，村委會只能無條件的服從鄉鎮政府的意志。張小華等2006年調查顯示，20.37%的村民認為農村事務鄉鎮干部說了算，12.96%的村民認為村干部說了算，這無疑抑制了村委會自治的積極性。

（三）鄉村財政供給不足。鄉村財政收支不均衡。鄉級政府作為一級行政組織，承擔著相應的國家行政職能，行政職能的履行必然要以大量的資金作為支撐；鄉鎮機關工作人員工資的發放、中小學校教職員工的薪酬及福利補貼以及鄉鎮機構運行所需的日常費用等支出數額巨大，致使鄉村背負著沉重的債務。據統計，我國1999年全國鄉村兩級債務余額為3，259億元，而農村稅費改革之后的2006年，全國鄉村債務總規模已經高達5，355億元，鄉、村兩級公共債務平均每個縣高達2.55億元（文宏等，2008）。在未取消農業稅之前，鄉鎮根據農村稅費制度不規范的漏缺，通過稅外收費、攤派等不規范款項尚不能維持開支，何況國家取消農業稅之后，在鄉級政府開支沒有減少并且呈現逐年增加的趨勢下，可用財力減少，使財政收支更加不均衡，難以維持鄉級政府機關的正常運轉以及國家職能的履行。

鄉村財政收入來源單一。在稅改前鄉村的財政收入主要來源于農業稅、個體工商戶和鄉村集體企業的工商稅。據湖南農調隊對20個鄉鎮、20個村的調查，1999年鄉鎮財政收入結構為:農民上繳稅費占91%，集體企業收入占5.8%，來自其他方面的收入占3.2%，村級財務收入結構為:農民上繳稅費占93.4%，集體企業收入占6.6%（邱運斌，2001），但稅費改革使財政預算內的農業稅不復存在；鄉村集體企業在當前激烈的市場條件下，自身資金基礎薄弱，市場信息獲取不對稱，管理人員素質不高，生產產品無法達到相應的技術標準、質量標準，普遍存在經營不善、經濟效益下滑的問題，甚至瀕臨破產。根據西部某省的統計，在該省鄉村級負債總額中，村級組織投資興辦企業支出為3.18億元，所形成的債務占總負債的26.8%，鄉鎮負債中興辦企業投資3.68億元，占總負債的23%，這直接制約了鄉村財政收入的增加，致使稅源進一步縮減，鄉鎮財政更加拮據。

鄉村財政缺乏自身約束。鄉村財政困難很大程度上也源自于鄉村干部缺乏自身約束，大部分鄉村財政職責不明確，支出缺乏監督，并未根據實際情況決定財政支出的多少，同時鄉村干部在做決策時隨意性強，決策失誤造成大量資金浪費。據甘肅酒泉市調查統計，該市5個農業縣每年用于吃喝招待的費用達92.6萬元，征訂報刊的費用村均達到3，500元，有的村每年的交通通訊費用超過5，000元（莊俊康等，2005），致使大量資金被鋪張浪費；由于監督機制不健全，一些鄉村干部利用手中職權巧立名目，大肆吃喝公款，甚至貪污專項工程款、專項救濟款、專項抗旱救災款，2005年江西省各級檢察機關共立案查處鄉村干部職務犯罪案件55件75人，其中貪污案34件51人，挪用公款案9件10人（范柏乃，2007）。

四、完善鄉村公共管理運行機制的對策

（一）構筑鄉村社會的長效治理機制。妥善化解土地承包矛盾。鄉級政府、村委會應當以積極主動的姿態協調解決人地危機，根據當地的實際情況調查研究，認真分析村民間產生土地糾紛的主要原因，走訪村民傾聽他們的心聲，向村民介紹國家土地承包的相關政策，公布國家土地承包的相關手續和步驟。對村民存在的疑慮和不解，鄉村干部要耐心細致的解答，從思想上消除村民對承包土地的霸占心理；在滿足基本的農田耕種的情況下，可根據農村中不同的農田耕種情況進行分類，把新開荒的農田按不同的標準分類后，以不同的承包價格進行公開競標，所有的土地分類標準、承包價格、競標人員公開公布，按公正的程序進行土地承包競標，競標人員應當由村民代表大會選出，做到公平公開、公正，一旦承包方競標成功，雙方應當簽訂承包合同，并由公證人員進行公證，由雙方履行法律義務，使土地承包正規化、法制化。

推進農村事務實效管理。一是健全選舉機制。要充分保障村民應有的選舉權，村民有權罷免素質低、能力差的村干部，同時要充分尊重村民的個人意愿，運用適合當地實際的選舉方式，選舉出一個“作風正派、能力較強、肯辦實事”并受廣大村民擁護信賴的村委會領導班子；二是健全決策機制，對涉及到村民切身利益的重大決策，村委不能暗箱操作，更不能由村支書或村主任獨斷專行，應當召開村民代表大會，傾聽村民的意見和建議，會議內容要公開，會議程序要公正，決策理由要充分，決策結果要透明、公平；三是健全監督機制。在村民代表大會的監督下制定符合本村的監督村干部的制度，每個村民都可以檢查、監督村務公開的真實性，對公開內容不真實、不全面、程序不規范的，有權向村干部質詢，起到真正約束村干部行為的作用。

（二）構建農村鄉村自治的運行保障機制。強化村民自治組織的自治功能。鄉村在加強村民自治和農村基層民主建設的實踐過程中，要轉變觀念、轉變角色，積極主動地探索和完善村民自治的具體實現形式和方式，強化其自治功能；鄉級政府要正確處理與村民自治組織之間的關系，要給各村提供政治經濟文化的宏觀指導，而不要過多干預各村的具體事務，可以根據不同村的實際情況，經過調查研究之后，提出鄉級政府的合理化建議，以供村委參考；在各村具體落實方針政策方面給以指引，而對各村具體采用什么方式、通過什么途徑等不要強加干涉；在各村管理社會事務是否符合法律法規給以監督，對村民反映的不滿意見要協調處理，而不是利用手中的權力代替村委決策；鄉級政府要為農村提供公共服務，在具體的提供方式上要考慮到各村的實際發展情況，結合當地群眾的接受能力和需求意愿，讓村民自己解決全村的社會事務，讓村民自己選擇可以接受的形式方式，還各村自治權。

（三）增強鄉村財政的拓展與約束機制。鄉村要把發展作為第一要務來抓，根據本地區的實際情況，結合市場經濟的發展動向，集中精力抓鄉村經濟，把發展鄉村經濟建立在“內外結合、工農結合”的基礎上:一方面要充分挖掘農業內部的增收潛力，大力調整農業生產結構，對農民積極引導，制定發展規劃，引導發展地區特色產品，大力發展農業產業化經營，實現規模經濟；揚長避短，趨利避害，因地制宜，大力發展品種優良、特色明顯、附加值高的農產品，以科技為支撐，培育和拓展農業產業鏈；搞好農民工技術培訓，實現勞動力向外輸出，增加農民收入；另一方面要利用和挖掘鄉村本地的工業資源，堅持集中精力培育支柱產業，大力發展民營經濟，充分利用民間社會資本，壯大企業規模，擴大財源；積極開展招商引資，制定合理的優惠政策吸引外商投資建廠。

完善財政管理體制。在中央取消了農業稅以后，中央和省級財政要調整收入分配格局，財政支出要按照存量適度調整，增量重點傾斜的原則，合理調節各地區的支出成本差異，加大對鄉級政府的轉移支付力度，增加中央對鄉級政府的轉移支付總量；要扭轉中央返還層層集中的做法，減少鄉級財政向中央返還的集中數量，讓鄉級財政從稅收返還中得到實惠；近年來省直管縣的呼聲不斷高漲，要著手完善省直管縣的財政管理體制，在此基礎上合理劃分縣鄉兩級政府的財權，充分保障鄉級政府財權與事權的有機統一，在事權劃分明確的前提下，適當擴大鄉級政府稅收管理權限，增加鄉級政府財政收入，以建立鄉級政府機構正常運轉的經費保障機制。

加強鄉村財政監督。縣級政府對鄉級政府要強化財政預算約束，嚴格財政資金撥付程序，工程項目建設要采取專家評審與社會聽證相結合的辦法，確保撥付資金能扎扎實實地反映工程資金需求；加強對鄉級財政的監管力度，擺脫事后監督的監管方式，積極將監管方式和手段有效前置，對財政資金的支出實行全程跟蹤監督，把事前、事中、事后監督有效結合起來；縣級政府的紀檢、監察、審計等職能部門要密切配合，實行定期檢查與重點整治、專項整治相結合，不斷增強監督工作的協調性和規范性；選用能對農村財政資金起到實質監督作用的會計人員，放棄會計人員由一人擔任的管理模式，實行會計人員由3名以上村民共同擔任，每個生產組或小隊民主選舉一名人員共同組成全村的會計人員，每一項資金的使用必須由會計人員共同決定；嚴格有效地實行農村財務公開，村委會要及時定期地公布每一筆資金的動向，針對村民提出的質疑要公開回應，切實將資金有效運用到全體村民的公共利益上。

[1]白呈明.農村土地糾紛狀況及其特征[J].調研世界，2006.11.

[2]文宏，朱金花.社會主義新農村建設視域下的鄉村債務分析及化解路徑優化[J].社會科學家，2008.2.

[3]邱運斌.消赤減債刻不容緩:對鄉村負債的調查與思考[J].調研世界，2001.9.

[4]范柏乃等.我國鄉村干部的腐敗問題及其治理對策研究[J].公共管理學報，2007.3.

[5]黃世界.后稅改時期的鄉鎮公共財政的影響及對策分析[J].理論月刊，2009.2.

[6]李國友.村民自治背景下和諧鄉村關系之構建[J].學習論壇，2009.2.

[7]張濱輝.鄉村政權與村民自治委員會的建議與思考[J].當代社科視野，2009.1.

[8]張網成.論鄉村自治制度與農村經濟發展模式[J].宏觀經濟研究，2009.3.