創新鄉級政府行政模式 推動農村社區和諧發展

□文/康小莉 宋杉岐 云書海 崔 勇 胡利敏 馮寶強

行政模式是行政理念、行政職能、行政方式、行政目標、行政運行機制等的總稱。我國鄉級政府的行政模式受我國計劃經濟時期行政模式的影響，行政服務意識欠缺、行政職能越位、缺位和錯位比較嚴重、行政目標忽視社會效益、行政方式單一、監督體制不健全等問題比較突出。這些問題必然會影響到我國農村社區的和諧發展，對農村社區的發展形成一定的制約。為了推動農村社區和諧發展，必須整合農村社區資源，全面梳理鄉級政府的行政實踐，創新鄉級政府行政模式。

一、創新鄉級政府行政理念，由“管制行政”到“服務行政”

在我國鄉級政府的傳統行政模式下，鄉級政府把完成上級的行政指標作為中心任務，農民在許多情況下是被動服從者，除非少數被認為是刁民的人，他們拒絕繳稅，敢于對抗鄉政府的官員。這種被動服從體現出了鄉級政府的工作人員和農民之間是一種不平等的關系，政府是高高在上的，農民在行政過程中參與度低。黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作出了全面部署，強調要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務型政府建設的明確要求。建立服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公仆。鄉級政府行政模式的創新首先就要創新行政理念。政府官員由管理者變為服務者，以農民為導向，政府提供回應性服務，滿足農民對公共服務的需求，營造和諧發展的農村社區。

創新鄉級政府服務理念可以說是行政模式創新的基礎，真正實現行政理念的創新要求鄉級政府的官員必須深入基層，了解農民所思所想，關心他們的生活狀況，為服務農民提供第一手的材料。在這個過程中，鄉級政府和農民的關系也會越來越密切。創新鄉級政府服務理念不是一朝一夕，這將是一個實踐的過程。對行政人員進行多層面的培訓，比如，執行政策前的培訓、動員，在方案設計上特別考慮如何執行才能保證對農民的尊重，執行過程中注意農民的意見反饋，政策執行結束后及時總結政策執行的社會效益如何等具體措施，都是在無形之中體現了服務理念的培育。

二、創新鄉級政府財政來源，實現鄉級政府行政職能的歸位

在鄉級政府行政模式創新中，必須重視其職能的歸位。首先要明確政府該管什么，不該管什么。鄉鎮政府長期以來的對上負責，事實上體現的是為城市服務功能的發揮。社會主義新農村建設的過程中，鄉級政府的主要功能應當是為農村居民提供各類公共服務和公共設施，切實為農民辦實事，解決農民身邊的問題，幫助農民發展經濟，使鄉鎮政府由催糧要款變成服務農民的政府。

在建立社會主義市場經濟體制過程中，政府職能轉變有許多阻力，真正做到既不缺位也不越位需要政府行政模式的轉變，這將是一個充滿挑戰的過程。政府到底該管什么，這是一個行政權力的享有和運用的過程。說得簡單一點，鄉級政府行政要做到政企分開、有效監管市場、對社會高效管理、對居民提供優質公共服務。對于鄉級政府來說，行政權力的運用是國家意志的體現，是政府與公民之間權威和服從關系建立的過程。在社會主義新農村建設的大背景下，鄉級政府的職能著重在于市場監管和公共服務職能，努力為農村經濟發展創設良好的環境，加強對市場監管，組織農村基礎設施建設，提高農村自治組織的自治能力等。

在新型行政模式構建中，鄉級政府能否提供高效的服務，真正實現其職能的回歸，首要的是解決其經濟負擔，使其從財政困境中解脫出來。農業稅取消后，要真正解決這個問題，需要中央政府和地方政府共同來解決。鄉級政府的財政問題不解決，意味著農民負擔可能會有所反彈，甚至重蹈覆轍。鄉級政府履行為農民提供最基本的公共產品和社會福利的職能，必須有相應的財力作支撐，有一個健全的財政體系為基礎。所需的財力可以通過以下渠道加以充實：第一，調整分稅制的結構，財政向地方讓利，保證鄉級政府有一定的稅源；第二，鄉級政府充分發揮經濟調節、市場監管的職能，為企業發展創造寬松的經濟環境和公平競爭的市場環境，形成地區經濟的良性循環；第三，增大體制性、制度性的轉移支付，將事權與財權一起下放，使轉移支付做到制度化、規范化、法制化。在事權與財權統一的原則下，對屬于上級政府的事權交由鄉鎮政府承擔的，由下派任務的政府提供相應的財政支持。

三、創新鄉級政府績效評價機制，重視農村社區發展的社會效益

創新鄉級政府行政的績效評價機制就是要以科學發展觀為指導，按照可持續發展要求建構鄉級政府績效評價體系，將單純重經濟增長的評價標準，切實轉變到關注社會長遠發展的新標準上來。為了提高政府管理水平，我國一些地方政府和部門在十多年前已經開始嘗試進行績效管理的實踐。“如1994年山東省煙臺市建委試行的‘社會服務承諾制度’，1995年河北省政府開展的‘干部實績考核制度’，以及近兩年許多城市開展的‘萬人評議政府活動’。”這種績效評價在城市開展相對容易，但是實踐中的評價也受到了許多阻礙。對于農村的基層工作來說，誰來評價、如何評價、評價什么更不容易。因此，對于績效管理，我們必須探討適合中國農村特點的制度，創新鄉級政府行政的績效評價機制，同時激勵機制的建立要和有效的考核評價相結合。

農村基層工作的復雜性、瑣碎性、長久性使行政工作出政績不容易，一些急于進城的干部致力于發展和上級的關系，致力于弄假造假，以農村經濟發展的損失為代價換取了政績工程，換來了升遷。這種現象反映出鄉級干部的任免升遷缺乏制度化的民意表達，缺乏有效的激勵機制，缺乏正確的績效管理制度。鄉級政府高效行政必須保證工作人員的積極性，有長效的激勵機制來保障他們不斷努力工作。為此，鄉鎮干部的任免權需下放到基層，尊重鄉鎮人大的選舉，上級部門對基層干部行使監督權。在此基礎上，對鄉鎮干部的工作績效實行科學的考核評價方法，既要在本單位內部考核目標完成情況，也要在農民中間考核行政滿意度。通過考核，讓那些真正有能力、有責任感、得到農民認可的干部得到一定的激勵，比如，給予一定的物質獎勵或精神獎勵，或及時給予升遷，讓媒體參與報道，激勵自己也激勵他人更好地為農民服務。

農民是行政的客體，是行政系統中的重要因素。沒有農民的參與，行政是無效的，政策相當于一紙空文。因此，完善績效評估機制也是培育農民公民意識的實踐過程，也是一種社會效益的實現。行政中要考慮到農民的積極性，鄉級政府應廣開信息渠道，虛心聽取來自農民的聲音，尊重他們的首創精神。鄉級政府及其執行人員針對行政中出現的問題要有比較清醒的認識，農民對行政是否能切實滿足自身的利益有著深刻的體會，如果他們的意見和建議能夠有效及時地反饋給政府，將會使行政系統保持著一定的開放性，有利于政策的進一步完善和創新，為新政策的順利執行奠定基礎。“管理者要求更多的信息以促進政策質量，這通常需要依賴更多的公民的參與，而不是更少的參與。……他們就應該轉向公民，把他們作為信息的來源。”因此，鄉級政府行政績效的評價體系中必須有農民的聲音，形成一個民政參與的社區環境，將會帶來更廣泛的社會效益。

四、創新鄉級政府行政方式，重塑農村社區的政治權威

鄉政府行政必須考慮諸多環境因素、社會因素，符合國情，適應社會生產力的發展。比如，在宣傳上、在行政方式的采取上都要考慮不同地區人們的行為習慣、傳統觀念等，杜絕一刀切現象和政府的形象工程等。我國傳統行政模式中行政方式的強制性已經帶給了人們“后遺癥”，要治療這種頑疾，必須轉變行政方式的單一性。如果繼續以往的行政模式，傳達命令農民必須服從，對違反者采取一定的強制手段，比如停電、罰款、甚至剝奪人身自由等，這與依法行政是背道而馳的。在新農村建設中，農村政策更多地體現了一種權利，當權利真正擺在面前時，農民卻懷疑其真實性。例如，在新型農村合作醫療試行過程中，有些地方干部工作方法簡單，只向農戶收錢，對新型合作醫療的內容、作用、運行過程及參與者的權利和義務宣傳不夠，以致有些農民認為又是干部們在“圈錢”，不知道合作醫療10元的投入到底能有多大的實惠。在社會主義新農村建設的條件下，許多政策是為民的政策，政策制定的出發點好，那么如何行政，使其真正得到農民的認可，實現其政策制定的初衷，這成為一個迫切的問題。鄉級政府的行政模式導致了農民和鄉政府之間關系緊張，要改變這種狀況，重塑鄉級政府的權威，在行政方式的選擇上必須尊重農民，對農民要有充分的耐心，善于做思想工作，創造性地執行上級政策，多些行政指導、行政獎勵等措施，使行政方式的單一向行政方式的多元化發展。通過行政模式的變革，真正樹立起鄉級政府的政治權威，將為老百姓服務放在第一位，將社區的發展放在第一位。

五、創新鄉級政府協調機制，促進農村社區和諧發展

從鄉級政府的行政組織特征來看，鄉政府行政的主體需要的是一個依法行政、高效、負責、協調的政府。鄉政府在行政中不單純是一個上傳下達的角色，更重要的是起到協調的作用。由于權責分配、資源分配等可能會導致不同地區鄉村內部的沖突，比如上有政策下有對策、政策的走形變調等，而強調組織特征就是體現一種協調，實現政府行政的目標。在新農村建設政策的執行中，因為涉及地域廣泛、涉及中央到地方的各個層級的政府、涉及諸多的政府職能部門。鄉級政府對上級政策的執行要充滿創造性，因地因時制宜，及時與上級溝通，更要及時了解政策的執行終端——農民的反應。因此，對于鄉級政府行政來說，組織協調特征尤顯重要。

從鄉級政府行政的過程來看，鄉政府行政是一個系統的行動過程，充分把握執行過程中的各種因素的互動影響將是農村有效行政的關鍵。如，環境因素和政策輸出之間、政府和農民之間、不同層級的政府之間、政府與農村自治組織之間等，他們互相作用，而最終體現在行政是否為農民服務上。在這樣一個互動的系統中，鄉級政府扮演了重要角色，這就是協調者、服務者的角色。協調過程是一個充分發揮人的主觀能動性的過程，從國家、民族、人民利益出發，以促進農村公共服務為目標。

協調機制的完善與否和協調方式的選擇是否得當有著密切的關系，直接決定著協調的效果。協調的具體方式很多，比如與縣級政府之間的溝通協調，多通過會議的方式來進行或者鄉級政府的干部通過正當渠道向上級反映問題；與諸多派出機構之間的信息溝通，或者通過建立臨時性的具有權威的協調組織來實現協調的組織協調；面對廣大農民的行政公開，以及農民正常的意見表達渠道來表達意見法；對廣大鄉級政府行政工作人員的協調多涉及到內部矛盾問題，從公正的角度出發，運用矛盾中和法，或者在情況緊急情況下采取直接命令方式來解決矛盾以保證執行的順利進行。

六、完善行政監督機制，加強農村社區主體的監督

權力有其運行特性，容易造成權力的異化，權力執行者將自身利益從社會利益中分離出來，導致權力的腐敗。行政權力是國家權力的組成部分，是人民賦予，具有社會管理和服務的職能，是為公共利益服務的。但是，如果權力的配置不當，或者缺乏對權力行使者的制約，很有可能偏離公共利益的目標。“而要改變這種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權力制約的結構，從而以組織起來的力量和制度化的通道形成制約關系”。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”要保持權力的服務性，防止腐敗，克服權力運行的失范，必須按照憲政的要求，實現權力運行的法制化。由此就需要法律監督，行政機關的行為必須有法可依，依法行政。

農村行政監督機制的主體包括各級政府相關機構、部門、廣大農民、新聞媒體以及研究機構等。作為政府更側重上級對下級的監督，也是傳統的監督模式，但形式化的調研、參觀等監督形式必須改變，加大監督力度，真正發揮監督作用。農民群眾是鄉政府行政的監督主體之一。通過多種形式宣傳中國共產黨的方針、政策以及法律法規，培育農民的公民意識，調動農民參與新農村建設的積極性，農民了解政策、法律法規才能更好地監督政府行政。

監督體制的健全重在監督主體的強硬、監督行為的日常化、監督的有效性。例如，在我國的計劃生育獎勵扶助政策方面目前就缺乏長效的監督管理機制，獎勵扶助基金的運行沒有嚴格的運行機制制約，集資確認權、資金管理權、資金發放權和社會監督權銜接不好。按照政策規定，針對農村只有一個子女和兩個女孩的計劃生育家庭，夫妻年滿60周歲后，由中央和地方財政安排專項資金進行獎勵扶助，這項政策是在原有的計劃生育政策獎勵優惠政策基礎上進行的。這就意味著各地原有的計劃生育政策的優惠仍然存在。在實際執行中，有些地方認為獎勵扶助資金由上面配套，鄉鎮一級的壓力可以減輕了；原有其他優惠政策落實不太好，有些甚至以獎勵扶助代替所有的優惠政策，有的鄉鎮沒有兌現省條例規定的一次性獎勵，并且支付資金有隨意性。對于這樣的執行，首先是各級政府的監督，檢查專項資金和配套資金是否到位，是否正確行使。其次是社會的監督，包括新聞媒體和農民群眾的監督。監督的目的是保證使利益導向工作的行政執行到位，讓廣大農民逐步確立正確的生育觀。對于監督主體的監督行為、反映的真實問題及可靠的結論要及時予以承認，在積極性的調動下進一步完善監督機制，保證行政運行的高效。

鄉級政府行政模式創新的終極目標是要實現農村社區的和諧發展，包括環境的和諧、人際關系的和諧，實現每個人的充分發展。因此，鄉級政府行政模式的創新要立足于培育新農民，鄉級政府的行政過程也應該成為服務農民的過程。鄉級政府行政模式的創新是農村社區和諧發展的需要，行政模式的創新有利于和諧農村社區的建設。農村社區和諧發展將進一步推動農民的參與意識，有利于監督鄉級政府的依法行政。鄉級政府行政模式的創新將使農村社區發展進入一種良性的循環。

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