BOT投資模式作為高校融資方式的風(fēng)險防范與管理

朱 健

（湖南城建職業(yè)技術(shù)學(xué)院 基建處，湖南 湘潭 411101）

20世紀(jì)90年代后期，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展對人才的需求，我國高等教育的招生政策由原來的限制規(guī)模調(diào)整為擴(kuò)大招生。標(biāo)志著高等教育將進(jìn)入大眾化發(fā)展階段。近幾年，高校為社會所培育的人才、為培育人才所需的師資，以及教育的基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展都極為迅速，由此對建設(shè)投入資金的需求也日益增長。但長期以來，政府對高校的投入不足，高校自身積累能力不強(qiáng)，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模的資金瓶頸問題日益凸顯。因此，全社會對高等教育的需求巨大與公共投入不足之間的矛盾，已成為我國高等教育事業(yè)發(fā)展的突出矛盾，這也吸引更多的社會資源進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，有利于填補(bǔ)我國政府對教育投資的缺口，推動教育進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求。

1 BOT模式概述及作為高校融資方式的現(xiàn)狀

BOT模式是英文Build-Operate-Transfer的縮寫形式，即建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓，是當(dāng)今世界通用的一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營管理方式。這種方式主要是利用私營民間資金，由政府授予特許權(quán)，修建基礎(chǔ)設(shè)施，并給予投資者一定的經(jīng)營管理年限。投資者通過向服務(wù)設(shè)施使用者收取一定的服務(wù)費用來收回投資成本并取得一定的回報，之后將設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府。這種模式解決了政府的資金短缺問題，能夠使公眾獲利，也能使投資者有投資的機(jī)會和渠道，達(dá)到雙贏效果。

而具體到高校建設(shè)，BOT模式的特點主要包括以下幾個方面：一方面，由于BOT項目的建設(shè)與使用屬于商業(yè)運作，因此，高校的教學(xué)設(shè)施、行政設(shè)施和教輔設(shè)施等非經(jīng)營性設(shè)施不能采用BOT模式，BOT項目的對象主要是可以開展經(jīng)營性服務(wù)的后勒服務(wù)設(shè)施和校辦產(chǎn)業(yè)，如食堂、學(xué)生公寓等。另一方面，高校基礎(chǔ)設(shè)施的使用者主要是在校大學(xué)生，產(chǎn)品或服務(wù)的消費定位相對較低。而且高等學(xué)校BOT項目大都屬于常規(guī)性項目，成本和收益相對穩(wěn)定，項目的風(fēng)險較小。

2 高校建設(shè)實施BOT模式存在的問題

從理論上講，高校后勤投資建設(shè)具備采用BOT模式的條件，但是BOT投資模式是一種涉及多方面因素的復(fù)雜投資經(jīng)營模式，在具體實施過程中，還存在一些亟待解決的問題。

（1）BOT項目仍缺乏統(tǒng)一的管理和政策指導(dǎo)。BOT項目的實施過程是一個不斷調(diào)整各方利益關(guān)系的長期而又復(fù)雜的過程。BOT融資項目實施過程長，特許權(quán)運營期少則十幾年多則幾十年，期間涉及合作企業(yè)和政府多個部門，涉及價格、稅收等政策。而目前，BOT方式在高校的應(yīng)用還在探討階段，國家還沒有出臺相關(guān)法規(guī)政策。

（2）高校和有關(guān)方面嚴(yán)重缺乏從事BOT項目管理的專業(yè)人員。BOT方式作為一種新型的項目組織管理方式，在項目建設(shè)的可行性研究、規(guī)劃、招標(biāo)、合同談判、項目實施、經(jīng)營管理、收益計算與分配、業(yè)主與投資者之間的關(guān)系協(xié)調(diào)等方面缺乏人才，甚至許多人還不知道BOT是怎樣的一種模式，更不用說如何積極運作。

（3）投資者急于收回投資而忽視社會效益。按照BOT模式營運原則，一定利潤的回報率是投資者考慮的首要問題。在運行過程中，由于學(xué)校的資金風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了運營商，運營商追求的是最高的回報率，并且融資成本一般高于學(xué)校的融資成本，相應(yīng)的增加了經(jīng)營成本，因而在經(jīng)營過程中常常會出現(xiàn)損害師生利益的事情。

（4）一些不確定的因素會對BOT方式產(chǎn)生影響。高校建設(shè)引進(jìn)BOT方式建設(shè)的主要是食堂、學(xué)生公寓、商鋪等基礎(chǔ)性設(shè)施，在簽訂經(jīng)營協(xié)議時項目公司會對學(xué)校的在校生人數(shù)、學(xué)生的入住率、學(xué)生公寓的收費標(biāo)準(zhǔn)等因素進(jìn)行約定，而這些因素均需主管部門批準(zhǔn)，不是學(xué)校所能左右的。因此，在協(xié)議中約定上述因素時將形成一定的風(fēng)險。

（5）投資人為減少項目建設(shè)成本有可能導(dǎo)致建筑質(zhì)量降低。采用BOT方式后項目的融資得到了合理解決，建設(shè)進(jìn)程加快了，項目設(shè)計更加趨于科學(xué)合理，但在項目建設(shè)過程中，承包商為降低建設(shè)成本，節(jié)約投資，會采取選用廉價建筑材料等措施降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致消費環(huán)境水平降低及建筑物使用壽命減少等后果。

（6）項目經(jīng)營管理中學(xué)校和投資者存在矛盾。投資者作為追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)主體，投資目的主要為獲取投資收益；而高校還具有維護(hù)學(xué)校穩(wěn)定的政治責(zé)任，在學(xué)生的教育培養(yǎng)上有特殊的要求。因此，在項目經(jīng)營和管理上，學(xué)校和投資者的目標(biāo)取向存在差異，容易引發(fā)一些矛盾。如何既保證投資者應(yīng)有的利益，又保證高校師生的利益不受損害，是需要認(rèn)真研究的問題。

（7）特許經(jīng)營期內(nèi)的監(jiān)管存在一些問題。由于BOT方式是將服務(wù)設(shè)施項目在一定期限內(nèi)全權(quán)交由運營商去建設(shè)、運營，所以在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)，學(xué)校將失去對項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，因此容易導(dǎo)致在合同期限內(nèi)對運營商的經(jīng)營和管理缺乏控制力。

3 BOT投資模式應(yīng)用中的風(fēng)險防范及應(yīng)對

高校基本建設(shè)中引入BOT融資模式，既不同于傳統(tǒng)的高校對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資運營，也不同于現(xiàn)在大多數(shù)高校實行的政府采購，它是把項目的投資、建設(shè)、運營全部交給項目公司負(fù)責(zé)。經(jīng)過十多年的實踐，高校BOT融資模式在取得豐富經(jīng)驗的同時，也存在著一定的困難，突出表現(xiàn)在社會資金參與高校后勤建設(shè)的積極性還不高、雙方權(quán)責(zé)不夠明確、以及監(jiān)管措施不到位等問題。因此，在具體實施過程中要注意以下幾個問題：

（1）政府應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)與扶持。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，政府扶持是BOT項目獲得成功的一個必不可少的條件。首先，政府要提供法律支持，明確政府和投資者的義務(wù)和法律責(zé)任，提高投資者的積極性。其次，政府要提供信用支持，可以通過對投入工期長、風(fēng)險高的項目進(jìn)行信用擔(dān)保，以消除投資者的顧慮，增加其信心。

（2）特許權(quán)協(xié)議要科學(xué)、規(guī)范。特許權(quán)協(xié)議是項目經(jīng)營者進(jìn)行投資、建設(shè)、開發(fā)的前提，也是將來項目進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)。因此，特許權(quán)協(xié)議要包括項目的投資規(guī)模、建設(shè)地點、完成時間、經(jīng)營管理等一系列細(xì)節(jié)問題。同時，還要保證項目經(jīng)營者根據(jù)高校教學(xué)所特有的時間規(guī)律提供服務(wù)，確保項目的建設(shè)運營周期與教學(xué)周期相吻合。

（3）風(fēng)險分擔(dān)和投資回報率問題。BOT項目的風(fēng)險主要包括一些非項目風(fēng)險，如通貨膨脹風(fēng)險、利率風(fēng)險和政治風(fēng)險等，以及一些項目風(fēng)險，如完工風(fēng)險和銷售風(fēng)險等。引入BOT模式，尤其要注意通貨膨脹風(fēng)險和銷售風(fēng)險。首先，政府要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，確保宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的穩(wěn)定；其次，高校要用更好的教學(xué)質(zhì)量吸引更多的學(xué)生，確保項目建成后有足夠的需求量；再次，在合同中規(guī)定風(fēng)險分擔(dān)條款，必要時政府可以制定相應(yīng)的鼓勵性政策。

4 結(jié)語

綜上所述，BOT投資模式是吸引社會資金投資于教育事業(yè)的一條有效途徑，改變了高校由國家財政單方面投資的局面。但在實施過程中要盡早研判，充分考慮各種因素，對BOT投資模式的特點及關(guān)鍵環(huán)節(jié)有充分的認(rèn)識和了解，使這一模式對高校后勤社會化服務(wù)體系的建立起到積極的推動作用。

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