新糧食安全觀下外資并購糧油企業的安全審查法律制度探析

謝 翀

（華中農業大學 文法學院，湖北 武漢 430070）

1 農業產業化時代的糧油企業

2 外資并購視角下的糧食危機

外資并購又稱跨國并購，是指外國企業基于某種目的，通過取得國內企業全部或部分的資產或股份，對國內企業的經營管理實施一定實際控制的行為。加入WTO后，我國為外資開放了新的領域，逐步取消對外資的歧視性待遇，大大改善了國內投資環境。政府近年來在吸引外資方面的一個重大政策性變化就是允許外資，特別是跨國公司，通過參股、控股或者除個別行業外整體兼并收購企業的方式進行投資。中國吸收外資的方式正從傳統的合資合作向兼并收購的方向發展。

并購本身是一個價值活動，能夠帶來積極影響：它可以擴大企業經營規模，產生規模經濟收益，提高勞動生產率；被兼并的企業則縮短學習時間，節約學習成本，增強了企業競爭力。但是，如果外資在缺乏引導的情勢下大規模涌入，也會帶來諸如排擠國內企業以及民族產業、扭曲市場機制、引發金融風險等問題。在以追求利潤最大化為目標的天性驅使下，帶有明顯壟斷性質的跨國并購無疑會對東道國的產業安全甚至國家經濟安全構成威脅。更重要的是，相對于工業、服務業以及各種新興產業，農業產業安全最容易被忽視。

3 外資并購糧油企業的特點

3.1 歷史經驗與現狀

入世近10年來，由于國外較為成熟的轉基因農產品頗具商業前景，在國際市場競爭激烈，導致我們更多的關注其在國際貿易市場的競爭，忽略了外國直接投資對糧食安全帶來的實質性威脅。直至大豆產業鏈所經歷的慘痛遭遇。

非轉基因大豆本屬我國綠色農產品的典型代表。2004年后，外資企業進入我國糧食流通領域的WTO過渡期結束，四大跨國糧商大舉涌入，控制了全國66％的大型油脂企業，控制產能達85％。在那場震驚業內的“大豆期貨大戰”之后，山東、遼寧、黑龍江等大豆主產地的企業遭受了以四大糧商為主的國際資本瘋狂圍剿，使許多國內廠商陷入全面虧損和破產的狀態。

危機過后，四大糧商布局中國的速度明顯加快。食用油巨頭ADM從原料生產、產品加工和銷售全程參與控制我國植物油的產業鏈，在大豆壓榨市場的壟斷勢頭已基本形成。它與新加坡豐益集團共同出資組建益海（中國）集團，并參股魯花等多家國內大型糧油企業，工廠和銷售網絡遍布全國各地。外資并購糧油企業給中國糧價帶來諸多不確定因素，然而這樣的危機只是冰山一角。

3.2 現實危機與發展趨勢

外資并購早已從傳統的工業制造業突破，轉向食品、農產品加工等行業部門。呈現出的總體趨勢表現在：并購的目標企業鎖定在行業地位突出的農業上市公司、民營農業企業。農產品精深加工類上市公司也正成為外資并購的主戰場。通過對糧油整體產業鏈的滲透，外資繼而威脅到我國的糧食主權。

第三個方面，在幼兒中班的階段，益智區游戲材料的投放要具有引導性和多樣性。引導性是指通過益智區游戲材料的投放，教師引導幼兒形成各種能力的培養，如擴展幼兒的思維能力、培養幼兒的動手操作能力、促進幼兒的認知發展等。多樣性是指游戲材料的豐富性，各式各樣游戲材料的投放能夠滿足每個幼兒的不同需求，有效吸引幼兒的注意力，保證游戲的順利開展，此外不同種類游戲材料的投放，會拓展幼兒的興趣范圍，實現幼兒興趣的提升和升華。但值得注意的是，并不是材料越多越好，材料過多的話會導致幼兒注意力的分散，起到適得其反的作用。

鑒于直接控制農業產業的巨大困難，外資一方面通過控制化肥、農藥、種子等上游產品價格的方式，使中國農村徹底淪為他們的“殖民地”；另一方面，則通過控制農產品原料價格，來控制農副產品加工業、食品制造業等以農副產品為原料的工業行業的命脈。此外，部分外資并購企業后大量進口農產品，擠壓了當地農產品的生產和銷售空間，而并購沒有帶來實質性技術進步并可能弱化我國農業的自主創新能力。可見，外資并購在促進我國農業經濟發展的同時也帶來了嚴重的產業安全隱患。它容易形成壟斷，因而就極有可能導致農業的畸形發展。

4 構建糧食安全的法律屏障

4.1 新糧食安全觀的建立

糧食作為一種特殊的商品，不僅是人民基本的生存依賴物，也是國家重要的戰略物資。作為一個全球性話題，糧食安全受到國際社會的廣泛關注由來已久。目前，全球糧食安全非但沒有解除危機，某些指標甚至還在惡化。2009年，全球食品價格加速上漲，谷物和食用油的成本不斷翻高，天氣、耕地作用變更等各種因素導致糧食產量下降。各種國際性和區域性會議都不約而同地將焦點對準全球糧食安全問題。如此一致性的關注不僅僅是因為它作為一個古老的命題時至今日仍然沒有得到一個有效的解決方案，更重要的是，金融危機背景下，國際游資的活動增加了東道國引入外資的風險，糧食安全面臨更為嚴峻的挑戰。有人提出糧食主權的概念，即當我們認同生存權是最基本的人權時，糧食的可持續供給是人類參與生產的唯一生存必需品，其競爭就不僅涉及產業安全，還關系到國家糧食主權。

當今，面臨更多的全球競爭、機械化農業的擴張、更加多樣的產品生產、精細（信息密集型）生產等全球化趨勢導致的變化，糧食安全也面臨風險和機遇并存的態勢。我國屬于發展中農業大國，也屬于糧油產品消費市場迅猛發展的地區，糧食安全的戰略性地位更加突出。

4.2 防范外資并購的立法缺失

在推進農業產業化的時代，通過完善立法與行政手段，在支持外資合法進入與經營農業企業的同時，進行必要的規范和調控，是保障糧食安全的必由之路。

首先，我國尚未建立獨立的國家經濟安全審查制度。該制度應該以農業安全法、工業促進法、服務業促進法三大領域的產業安全為保障核心。其次，在當前分散的法規中，也體現出不少弊端。例如，2007年新修訂的《外商投資產業指導目錄》，明確今后在大豆、油菜籽食用油脂加工領域，只允許中方控股，目的顯然是為了限制外資繼續滲透國內油脂市場，但在國際金融危機的情勢下，2008年國內油脂行業又一次受損嚴重，而外資企業則因其貿易加工鏈完善、避險能力強的特點，操縱油脂市場的勢力仍然在增強。在《關于外國投資者并購境內企業的規定》中，對于可能造成農業產業安全問題的外資并購缺乏必要的針對性與屏蔽。“這個規定中，多是一些原則性意見，缺乏可操作性。比如，規定根本沒有對‘重大產業’、‘老字號’等概念做出明確界定。”也沒有解決實際問題。

再次，在一些支持與輔助性的政策法規方面，也亟待規范和完善。例如，外資企業與國內農戶合作開展的訂單農業已經被普遍接受并不斷發展。但是在合作模式、合同規范等方面既沒有相應的監管措施，出現糾紛時也沒有專門的部門去處理，整體上的政策引導體系有待加強。

最后，在農業領域，如果外資企業控制了某些行業的龍頭企業，控股農產品加工與流通等關鍵環節，在該行業處于相對壟斷地位，那么它們不僅可以利用壟斷糧油產品定價侵蝕農民的基本利益，而且可以通過控制企業的研發活動來控制行業的關鍵技術，妨礙國家實施相應的農業產業政策。于外資并購的弊端多源于其極易形成壟斷的性質，目前，許多國家都將外資并購納入本國的反壟斷體系，在這一全球趨勢下，我國的情況卻不容樂觀。

4.3 反壟斷法與產業安全法的比較辨析

（1）反壟斷法在維護農業產業安全方面的缺失。2008年出臺實施的《反壟斷法》是維護市場公平競爭秩序的重要法律制度，它填補了我國在國家調控經濟方面政策工具的缺失。但是，它在維護產業安全尤其是基礎農業安全方面則“難當大任”。原因如下：①反壟斷法的立法目的主要是預防和制止壟斷行為，保障公平競爭。它是統一適用于國內外企業的壟斷行為，也就是說，對內外資可能造成的壟斷性競爭在審查方面采取“一視同仁”的態度，并沒有專門針對外資并購的條款。因此，盡管它對外資并購國內核心產業起到宏觀的規范作用，但對外資的政策動向并無太大影響，也不能對外資進入農業領域實行有效的監管。②反壟斷法第31條規定，“對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。”恰是這一條暴露了《反壟斷法》在規范外資并購方面的漏洞。②可見，安全審查法出于保障國家產業安全的考慮，屬于維護經濟主權的一部分，更多的體現為行政性審查。而反壟斷調查更多關注商事主體間的競爭行為，雖然某些外資并購確實存在壟斷行為而可能造成對國家產業安全的損害，但也存在著某個外資并購交易即使不會妨害競爭，也可能對一國的產業安全造成損害。這表明產業安全審查與反壟斷審查是從兩個不同的角度來評估商業活動的影響。從法學理論來看，壟斷僅是外資滲入到一定程度的形式，且反壟斷一般只涉及國家經濟安全，而規模性外資并購則可能導致對國家安全的多個方面的影響。反壟斷法未能將集中度不高的農業框定在內，無法限制和收緊外資對糧食生產上下游行業的投資。上游的種子、農藥、化肥，中游的糧食種植，下游的糧食購銷、儲運、加工等行業都受到影響。若不能培植國有控股或民營類龍頭企業，加大其向生產研發領域、糧食銷售網絡、重要糧油加工等方面的投資，就根本談不上維護糧食安全與整體福利。

（2）平行立法的建議。既然反壟斷法并不是特別針對外資并購的立法，而另一方面，對于外資并購的反壟斷審查頂多涉及國家經濟安全，不能等同于產業安全審查，因此，有學者建議在《反壟斷法》修訂時將第31條刪除，對外資并購的安全審查應放在專門的外資并購國家安全審查法中或將來統一的外資法中。筆者從總體上支持這種平行立法的態度。如前所述，未來的產業安全法與反壟斷法的價值取向存在差異。但將針對外資并購的審查歸入將來統一的《外資法》中，筆者認為這種考慮欠妥。未來的統一外資法從功能上主要是代替目前以三資企業法為主體的外資法群，從宏觀上將考慮規范外資進入我國的整體規模、流向、構成，對產業結構的影響，從時間階段上則按照市場準入和進入后的經營階段進行引導，這與規范涉及國家產業安全的并購行為有不同的側重點。同時，產業政策本身是需要根據經濟發展水平適時調整的，定期公布外商投資產業目錄即可。但涉及到產業安全的并購或其他投資行為，則完全可以具備一個相對穩定和透明的審查判斷標準，使跨國資本在并購之前能夠予以衡量。

綜上，在立法體例的選擇上，我國應該以反壟斷法的原則為核心，類比貿易自由化國家的產業安全審查機制，構建集中、獨立的“（外資并購）產業安全審查法”或“國家安全審查法”，與反壟斷法并行作用。在該法的審查實體制度中，主要的立法內容應涵蓋有：第一，確立審查對象，從范圍上涉及到產業領域、行業類別的劃分，考慮農業產業的基礎與弱質性。第二，建立層次分明的審查標準與審查內容。按照外資對產業的控制能力，考慮區分一般性外資并購審查與壟斷性并購審查，同時充分利用外資整合產業鏈帶來的優勢與技術。第三，審查機構。在建立專門的外資審查委員會的同時，針對農業領域的并購審查，要協同農業部、商務部等專門性機構。

農業是有關國計民生的基礎性產業，外商直接投資于產業鏈的不同環節，具備不同特質的行業領域，都可能產生不同的效果。大型優質糧油企業往往因為上市成為外資并購的主要目標。在未來幾年中，需要建立起由《反壟斷法》和《（外資并購）產業安全法》共同作用的外資審查機制，結合國情，針對關鍵產業、基礎產業和一般產業加以區分對待。在農業領域規范外資的進入與經營，并根據各個行業的特點，限定外資進入的規模，賦予相關部門調控的權力。

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