農民平等權的法律保障探討

李 赫

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

1 我國農民平等權的現狀分析

農民是指直接從事農業生產的勞動者（不包括農奴和農業工人），他們具有兩個顯著的特征：一是從戶籍制度上來看，他們屬于農業戶口；二是以耕種土地為業，并以耕種土地所得作為供養自己和家庭成員主要生活來源的社會成員。而在人們的日常生活用語中，農民這一稱謂是職業與身份的統一體。作為職業的農民，是指那些經營農地、并主要依賴于從農地中所獲得的收益來維持基本生活的社會群體；作為身份的農民，它是指那些在行為方式、價值觀念、社會認知態度等方面迥異于其它社會群體，帶有厚重鄉土特質的一類人群。從法律的角度講，農民只要具有我國的國籍，就是我國的公民，就應當平等地享有我國公民在國家中的地位和權利。然而由于歷史的和現實諸多因素，導致嚴重的城鄉二元結構和農民的不平等地位。

1.1 農民政治權利方面的不平等

20世紀50年代以來人為建立的城鄉二元戶籍制度，既是中國農民喪失遷徙自由權的標志，也是中國農民平等權利失落的起點。農民政治權利的不平等也就在情理之中了。我們僅從選舉權和被選舉權來看，1953年的《選舉法》對農村與城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1；省、自治區為5∶1；全國為8∶1。1995年《選舉法》才統一把各級人民代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人數改為4∶1，即農村每一代表所代表的人口數4倍于城市每一代表所代表的人口數，這意味著農村人口的選舉權相當于城市人口的四分之一。這顯然是在法律上設置了農村人口與城市人口的政治權利的不平等。從1995年統計的全國人口數分析，農村約每88萬人選1名全國人大代表，城市約每22萬人選1名全國人大代表。第十屆全國人大代表選舉農村按人口每96萬人選代表1人，城市按人口每24萬人選代表1人。農民代表在全國人大的構成比例與其總人數也是極不相稱的，第一屆有農民代表63人，占5.14％；第二屆67人，占5.46％；第三屆209人，占6.87％；第四屆662人，占22.9％；第五屆720人，占20.59％；第六屆348人，占11.7％；第七屆與工人代表合占23％；第八屆280人，占9.4％；第九屆240人，占8％；第十屆與工人代表共551名，占2985名全國人大代表總數的18.46％。在十屆全國政協2238名委員中，真正的農民委員僅只1名。農民政治權利的不平等還體現在擔任公共職務、結社等諸多方面。

1.2 農民經濟權利方面的不平等

從學理上探討經濟權利比較復雜，可以從剪刀差、城鄉差距和基尼系數中管窺農民不平等的經濟地位。

剪刀差表明工農業產品價值的不等量交換，其實質是國家有針對性地對農民進行超經濟剝奪。據統計，農民通過工農業產品“剪刀差”向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農業稅1044.38億元，兩項合計6868.12億元，約占農民所創造價值的18.5％。在1979年到1994年的16年間，政府通過工農產品剪刀差從農民那里占有了大約15000億元的收入，同期農業稅收總額1755億元，各項支農支出3769億元，政府通過農村稅費制度提取農業剩余約12986億元，農民平均每年的總負擔高達811億元。本來就生活在貧困之中的農民在這種不平等的超經濟剝奪中陷入了更加貧困的境地，這正源于農民權利的缺失。

基尼系數是衡量一個國家和地區貧富差距的權威性指標。據有關方面測算數字，我國的基尼系數在改革開放前為0.16，1980年為0.3左右，1990年為0.343，1994年為0.434，突破了0.4的國際警戒線，2003年已經達0.458，2004年已超過0.465，2005年逼近0.47，有的認為已達0.5。另據1998年數據，我國10％的高收入者占了總收入的38.4％，而20％的低收入者僅占總收入的5.5％；從全國居民儲蓄存款來看，1.26％的富人占有7萬億元存款的27％，7.8％的富人占有7萬億元存款的65％。中國15％的人卻擁有了85％的財富。這說明社會財富日益集中到少數人手中，貧富差距明顯拉大，兩極分化已相當突出。世界銀行認為中國已成為世界上收入分配最不平等的國家。社會貧富的兩極分化，對農民這些弱勢階層的經濟平等權利提出了嚴峻的挑戰。

1.3 農民社會權利方面的不平等

社會權利主要有社會保障權、家庭婦女兒童和未成年人受保護權、享受適當生活水準權、健康權、受教育權等。我國《憲法》規定的社會權利有獲得物質幫助權、社會保障權、受教育權、婚姻家庭老人婦女兒童受保護權。

2 導致我國農民平等權缺失的原因分析

2.1 制約權利的行使

首先，由制度歧視所造成的身份差別是嚴重妨礙農民實現其他權利的根源。遷徙自由是人們追求幸福、實現人生價值和目標的“復合性”權利，它在整個憲法權利體系中具有基礎性的意義。1982年憲法沒有對遷徙自由作出規定。但以限制遷徙自由為實際內容的戶籍制度，事實上造就了不公正的城鄉二元社會結構，阻隔著農民以自由遷徙的方式完成從“從身份到契約”的轉變，并直接形成了與憲政精神的抵觸。這種實行嚴格的以身份配置資源的公共行政政策，在市場經濟條件下繼續實行，無疑嚴格地限制了勞動力資源的合理流動，不符合價值規律。

其次，利益表達機制的不完善，農民利益無法得到有效保障。民主制度的基礎是在強有力法治保障下的良好的選舉制度及暢通的民意表達機制。在社會主義初級階段，社會各階層勢必有諸多的利益不一致，城鄉差別不會一夜消失，但決不應當出現對農民憲法權利的蔑視和隨意的侵害。特別是農民在依據憲法表達其意愿過程中受到國家機關的粗暴對待更是為憲法所不允許，其建議權、申訴控告權應當受到國家保護。現實政治生活中農民由于缺少自己的利益表達和維權機制，更缺少利益表達的代言人，其利益無法得到有效保障的現象層出不窮。在推進農村基層民主制度建設的過程中，村民自治制度還不夠完善，農民的民主選舉，民主管理、民主監督等權利還沒能得到充分保障。

2.2 市場競爭的乏力和相對貧困的擴大化

現在，除少數農村外，城鄉收入差距仍不斷擴大。收入產生差別固然有多方面的原因，但農民經濟平等權被侵害無疑是其中的原因之一。幾十年來，農業為國家的發展注入了大量資本，成為國有原始資產投入的初始人，然而得到的回報卻不成比例且年年下降。同時，我國農業目前尚處于由傳統農業向現代農業轉化的時期，生產力水平低下且各地發展不平衡，與比較發達的現代工業相比，把這種不加保護的農業推向市場進行交易本身就是不公平的。國家資源分配的不平等，使農業在為工業化進程承擔積累重任的同時，失去了自身的發展機會，即從傳統農業向現代農業轉變的機會。

2.3 身份地位的差異導致社會權利的輕視

社會權利是憲法賦予國家的增進民眾福祉的權利。我國《憲法》規定的社會權利有勞動權、獲得物質幫助權、社會保障權、受教育權、婚姻家庭老人婦女兒童受保護權等。然而在現實中，農民作為中華人民共和國公民的一員卻很難在這些方面享受到應有的權利。

導致農民社會權利缺失的原因是多方面的，比如：傳統等級觀念的負面影響；二元制社會結構導致的不平等；立法中存在對農民的歧視性規定；農民自身原因以及實踐中缺少必要的監管，等等。但最根本的還在于城鄉二元結構所導致的身份地位的差異。長期以來，由于歷史的、現實的以及體制上的各種因素，在我國實際形成了城鄉二元制的社會結構，尤其是在工業化的過程中，更是以犧牲農民利益的方式滿足國家工業發展的需要。在我國經濟發展水平還不足以滿足所有人的保障的前提下，各類優勢資源和國家保障又必然優先保障城市。這些都直接導致了農民在社會權利上的事實上的不平等地位。

3 依法保障農民平等權的幾點建議

3.1 建立和完善農民權益保護的憲政制度

民主最完善最首要的內容是完善政治民主，最直接的內容是完善立法民主。為此，法律應明確修改不合理的選舉制度、戶籍制度、就業制度、社會保障制度、教育制度等等，要兼顧城鄉、工農和全體公民的共同利益和福祉，督促政府轉變觀念和職能，保證農民真正享有在經濟、政治、社會生活諸方面的平等權。應明確賦予農民平等的社會地位與平等的社會權利，包括社會保障權利、居住和遷徙的權利、勞動就業權利等等。同時對于農民享有的權利提供充分的法律保障和救濟措施，對于侵害農民人身及合法財產等權益的行為，規定相應的法律責任。特別是進一步加強和完善基層政權建設方面的法律法規，規范村民自治、民族區域自治行為，以法治手段堅定保障農民的各項基本權利落到實處，堅決打擊侵犯農民民主權益的各種違法犯罪活動。

3.2 建立完善農民遷徙自由制度

遷徙自由體現著對人的價值的憲政關懷，它能夠為農民自身的全面自由發展及其它權利的拓展提供廣闊的空間，為瓦解傳統的城鄉二元社會結構并祛除由此而生的城鄉歧視、城鄉差別提供制度上的契機與可能。

改變農民的不平等現狀，就必須在法律上確認農民的平等權利。盧梭有一句名言：“恰恰因為事物的力量總是傾向于破壞平等，所以，法律的力量就應該總是傾向于維護平等。”就我國目前而言，還農民以國民待遇，在立法上廢除現行戶籍制度，打破二元化的城鄉社會經濟體制，實現遷徙自由，是十分關鍵的。同時，以農民為主體的自由遷徙有助于形成政府間競爭博弈的憲政權力結構，有助于形成憲政所必需的公民意識和政治理性。只有當農民以具有完善人格和個人理念的自由公民形象出現并真正成為政治關系的完整主體時，才能為憲政和法治建設奠定堅實的社會基礎。

3.3 落實農民社會保障與救濟制度

首先，建立統一的社會保障制度，既是憲法賦予公民的基本權利，也是國際人權公約的根本要求。其次，在當今法治社會，公民社會保障權有效實現的最佳途徑是社會保障權的制度化即法治化，使得相關事務具有可操作性。最后，認識和解決農民社會保障問題必須時刻以和諧社會理念中的公平正義、和諧有序作為最根本的指導思想，讓每一名社會成員從改革開放和國家發展中平等地獲得利益。

［1］張帆.取消對農民的歧視待遇—與法學博士許志永的對話［N］.中國經濟時報，2005-04-27.

［2］徐冰.城鄉差距：世紀難題求解［N］.中國經濟時報，2005-03-09.

［3］程國有.試論當前農民問題的實質及對策［J］.農村經濟問題，1994，（2）.

［4］［法］盧梭.社會契約論［M］.北京：商務印書館，1980.