略論基于國家—社會關系的中國社區(qū)規(guī)劃師制度

王婷婷 張京祥

0 引言

伴隨著我國經濟結構及政治體制的轉軌，過去以國家和集團為代表的單一利益主體逐漸分化，形成政府、市場和公眾三者的動態(tài)利益博弈關系。同時，強大的市場力和自計劃經濟體制沿襲而來的政府占有主導地位的管理特征，使得市場力、政府力與社會力之間呈現(xiàn)不對稱、非均衡的狀態(tài)，進一步催生了公眾“為了爭取或維護某種共同利益或目標而一起行動”①，形成了公眾利益集團和逐步崛起的市民社會。

體制轉型和市民社會的崛起引起我國經濟、社會結構出現(xiàn)劇烈的變革與重組，表現(xiàn)在城市規(guī)劃領域內，就是城市規(guī)劃開始由物質形態(tài)設計向公共政策轉型，由以政府和規(guī)劃師為主導向不同利益主體的溝通為主的公眾參與轉型。在這個轉型過程中，一個關鍵的概念被引進和提及——“社區(qū)規(guī)劃師”（Community Planner）。

西方發(fā)達國家在公眾參與城市規(guī)劃的實踐中有一個重要的經驗：城市社區(qū)能夠有效地組織城市居民以行為主體的身份參與到城市規(guī)劃中來，而社區(qū)規(guī)劃師在引導社區(qū)參與城市規(guī)劃的過程中，發(fā)揮著不可替代的作用。但是在中國，社區(qū)規(guī)劃師還只是一個新興的概念。伴隨著對社區(qū)建設和社區(qū)居民自治理念的強調，“城市社區(qū)正在成為城市規(guī)劃公眾參與主體的最適當選擇”，因而也非常有必要對我國社區(qū)規(guī)劃師的作用和相關制度構建進行研究。

1 社區(qū)規(guī)劃師的相關研究與實踐

伴隨著1960年代英、美等發(fā)達國家興起的社區(qū)建設運動，“社區(qū)規(guī)劃師”（Community Planner）開始出現(xiàn)并從規(guī)劃師行業(yè)中分化出來，成為專門從事社區(qū)規(guī)劃的專業(yè)規(guī)劃人群或機構。近年來，許多學者開始轉向關注社區(qū)規(guī)劃師在公眾參與城市規(guī)劃（或“社區(qū)參與規(guī)劃”）過程中所發(fā)揮的作用，認為社區(qū)規(guī)劃師可以作為“公眾參與的倡導者”，更好地促進居民參與到社區(qū)規(guī)劃中來，進而推進社區(qū)居民的自我治理。在國際上，“社區(qū)規(guī)劃師”并不是一個統(tǒng)一的代稱，不同的國家和地區(qū)對其有不同的定位和形式。總體而言，可以分為兩種類型：

一種是采用市場化服務的方式，以美國的“項目經理”（Project Manager）為代表。它通常是“社區(qū)開發(fā)組織”依據市場化原則聘任的，其實質是“具備社區(qū)組織技巧與事務經驗的專業(yè)規(guī)劃師或都市設計師”（雷尼.漢生、約翰.麥納馬拉，1998）。社區(qū)規(guī)劃師了解社區(qū)規(guī)劃與發(fā)展的相關事務，具備組織工作團隊推動規(guī)劃實施的技能，并負責協(xié)調不同部門的工作。

另一種則是作為社區(qū)管理的重要環(huán)節(jié)，以日本和我國的臺灣地區(qū)為典型。臺灣的社區(qū)規(guī)劃師又可稱作“社區(qū)營建師”或“社區(qū)建筑師”（Community Architect），它是作為一項制度進行落實的，其特點是“一群具有高度熱忱且走入社區(qū)的空間專業(yè)者，如同地區(qū)環(huán)境的醫(yī)生一樣，主要藉由在地化社區(qū)規(guī)劃師工作室坐落在各社區(qū)中，就近為社區(qū)環(huán)境進行診斷工作，并協(xié)助社區(qū)民眾提供有關建筑與公共環(huán)境議題至專業(yè)咨詢，亦可協(xié)同社區(qū)推動地區(qū)環(huán)境改造與發(fā)展策略，以提升社區(qū)公共空間品質與環(huán)境景觀”（臺北都市發(fā)展局，2001）。

我國學者目前對社區(qū)規(guī)劃師的研究還比較少，代表性的成果有：從社會學的角色分化入手，陳有川（2001）提出：“我國未來規(guī)劃師的角色可能分為政府規(guī)劃師、執(zhí)業(yè)規(guī)劃師和社區(qū)規(guī)劃師三種。其中，社區(qū)規(guī)劃師是致力于社區(qū)管理、社區(qū)更新和社區(qū)復興等事項的管理型規(guī)劃人員，也是城市街道機構的政府規(guī)劃師。社區(qū)規(guī)劃師的職業(yè)目標是在不侵犯其他社區(qū)發(fā)展機遇，不妨礙城市整體長期利益的基礎上，為本社區(qū)謀求長遠利益和最大利益。”從行政三分制的角度入手，李進（2003）認為：“中國未來城市規(guī)劃師將分化成握有決策權的決策規(guī)劃師；掌握執(zhí)行權的執(zhí)行規(guī)劃師；具有社會監(jiān)督權的社區(qū)規(guī)劃師。社區(qū)規(guī)劃師是伴隨政府積極發(fā)展社區(qū)服務系統(tǒng)和大力培育中介組織和其他社會公共組織而實行的，是城市社會公共組織機構的規(guī)劃師、行政監(jiān)督權的掌握者”；郭湘閩（2006）認為，社區(qū)規(guī)劃師的出現(xiàn)標志著社區(qū)利益和居民意志在現(xiàn)代社會得到了與政府和市場同樣的重視。從這個意義上講，社區(qū)規(guī)劃師的出現(xiàn)，維護了“空間資源分配的社會公正”。

我國一些城市或地區(qū)已經開始了社區(qū)規(guī)劃師或類似角色引導的社區(qū)參與規(guī)劃實踐。例如深圳龍崗區(qū)試行的“顧問規(guī)劃師制度”，德國GTZ非政府組織②助推的揚州文化里的“社區(qū)參與老城更新行動規(guī)劃”，“綠十字”生態(tài)文明非政府組織③領銜的湖北襄樊五山鎮(zhèn)的“社會主義新農村建設”等。

從我國當前的實際情況看，雖然從理論研究上社區(qū)規(guī)劃師被賦予了公共參與倡導者的職責，但是在實際的操作中其地位并沒有被真正認可，其引導公眾參與城市規(guī)劃的作用并沒有持續(xù)發(fā)揮。我國的政治經濟體制與其他國家、地區(qū)有很大的不同，單純的經驗借鑒和外來植入并沒有與現(xiàn)實的宏觀背景產生有效的融合。因此，我們必須更細致地研究我國相關政治社會背景，并基于此嘗試建立中國的社區(qū)規(guī)劃師制度。

圖1 哈貝馬斯基于公共領域的市民社會理論圖解

2 社區(qū)：“國家—社會”關系角度的解讀

2.1 “國家—社會”關系的分析框架

“國家—社會”二元分立的分析框架就常常被用來解釋政治變遷的特征與后果，并幾乎決定性地成為了人們討論國家建構（State-builiding）和市民社會（Civil Society）問題，乃至市場發(fā)展與民主化關系問題的范式。

馬克思的研究源于資本主義的代議制政治體制，在孟德斯鳩“權力制衡理論”所主張的實行權力制約權力的分權制，和以個人權力制約國家公共權力的“社會—國家”關系的基礎上，馬克思創(chuàng)造性地完善了“國家—社會”關系的內涵。他認為④，市民社會與政治國家的二元分離形成了“公權力”和“人權”的分化，并預示著市民社會走向成熟和自覺。并指出“市民社會同時也制約和決定著國家，是國家的前提和基礎”。

哈貝馬斯⑤進一步豐富了這一內涵，主張將市民社會分解為私人領域和公共領域兩個子系統(tǒng)。認為市民社會是一種獨立于國家之外的私人“自治領域”，包括兩個子系統(tǒng)，私人領域是指市場規(guī)律起作用的經濟生活領域；公共領域則是各種非官方的團體及媒介、黨派等構成的社會文化生活領域，為人們提供了討論公共事務的論壇。在他的市民社會理論中，存在著一個內在邏輯：國家和社會的分離是一條主線，這條主線將整個社會區(qū)分為公共權力領域和私人領域兩大部分，它們分別對應國家和市民社會。而包含公共文化領域和公共政治領域在內的“公共領域”處于國家和社會的中間地帶（或稱為緊張地帶），雖然本質上公共領域屬于市民社會，但是卻起到調節(jié)兩者利益和關系的作用（圖1）。

2.2 社區(qū)在我國“國家—社會”關系中的角色

與西方資本主義制度背景下國家與社會“抗衡”機制不同，1990年代開始國內俞可平（2006）、鄧正來（1997）、馬長山（2002）等學者在社會主義制度背景下研究中國的市民社會發(fā)育，并指出中國市民社會的成長體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，具有典型的中國特色。從總體上來說，中國的“國家—社會”關系從兩個不同的方向展開：

一種觀點稱為“國家權力弱化論”，它認為經濟社會轉型為城市基層帶來了一個獨立于國家的社會空間——即市民社會的形成，在中國表現(xiàn)為“社區(qū)”。單位制度的解體破壞了傳統(tǒng)的國家控制體系，市場化和分權化的作用為城市地區(qū)的自由化提供可能，并重塑了以社區(qū)為核心的公民自治體系，在此基礎上成長起來一大批市民組織和社團，使得基層公民社會得到進一步發(fā)展，并促進了中國市民社會的發(fā)育。

另一種觀點可稱為“國家權力延續(xù)論”，它認為基層社會變遷的過程可以理解為是國家通過社區(qū)建設運動重新獲得了對社會的控制。楊敏（2007）認為在中國，社區(qū)實際上是作為政府自上而下所建構的“國家治理單元”而存在，通過“市政府—區(qū)政府—街道辦事處—居委會”這樣的組織渠道深入滲透到居民區(qū)的生活中，建立起一套城市治理體系結構。

這樣一來，在中國，國家與城市基層社會就在鄰里（社區(qū)）層面產生“粘連”，國家權力的增強與社會自治領域的延展相伴發(fā)展，國家與社會由此處于“一種共生共長、良性互動的關系”，從而將會形成不同于西方“大社會、小政府”的“強國家—強社會”的態(tài)勢。因而，中國的社區(qū)天然地在政府與市民之間構筑了一個平臺，為各種權力平等的對話提供可能。

3 我國社區(qū)規(guī)劃師制度建立的環(huán)境分析

3.1 我國社區(qū)規(guī)劃師的發(fā)展現(xiàn)狀

上文提及我國已經出現(xiàn)“類”社區(qū)規(guī)劃師群體，雖然并沒有獲得廣泛認可，但是他們仍然在社會發(fā)展中承擔了一定的功能。在我國，現(xiàn)階段的“社區(qū)規(guī)劃師”角色通常呈現(xiàn)如下兩種隸屬關系：

一種是隸屬于外系統(tǒng)，其形式通常表現(xiàn)為外來的非政府組織。例如在“文化里模式”和“五山模式”中，GTZ以及“綠十字”兩個非政府組織是作為技術要素和理念要素植入到本地的社會關系網絡中的。其中，懷抱著強烈人文情感的專業(yè)規(guī)劃師，在社區(qū)建設的實踐活動中，同樣也實踐著自我的理想（圖2）。一種是隸屬于本地的公權力子系統(tǒng)。例如基于“行政三分制”的掌握監(jiān)督權的社區(qū)規(guī)劃師，以及深圳龍崗區(qū)“顧問規(guī)劃師”作為行政機制內面向公眾的平臺，雖然它們同樣強調“社區(qū)規(guī)劃師”介于政府和民眾之間的性質，但總體上還是規(guī)劃行政管理體制的進一步延伸和完善。

圖2 隸屬于外系統(tǒng)的社區(qū)規(guī)劃師角色

在這樣的現(xiàn)狀角色下，我國城市規(guī)劃中的公眾參與總體上呈現(xiàn)出“被動的”和“從屬性的”參與狀態(tài)。與國外先進地區(qū)的經驗相比，我國社區(qū)規(guī)劃師的推助作用得不到充分發(fā)揮的根本原因就在于：這種角色定位和機制不能有效地培育起本地的市民社會網絡，進而約束了市民主觀能動性的發(fā)揮。

3.2 臺灣地區(qū)社區(qū)規(guī)劃師模式的引鑒

在我國的臺灣地區(qū)，臺北市發(fā)展局（2001）提出了“為人民規(guī)劃”（PFP：Planning for People）、“與人民共同規(guī)劃”（PWP：Planning with People）和“由人民自己來規(guī)劃”（PBP：Planning by People）三個階段的概念（圖3）。

圖3 社區(qū)、規(guī)劃師、政府三者關系圖

在為人民規(guī)劃（PFP）階段，公眾與政府之間的互動關系沒有建立，而是通過規(guī)劃師代替公眾與政府聯(lián)系和從事規(guī)劃。在與人民共同規(guī)劃（PWP）階段，由社區(qū)規(guī)劃師以在地化的方式把握居民意愿和進行規(guī)劃提案，引導居民共同參與到規(guī)劃編制、決策和實施過程中。在由人民自己來規(guī)劃（PBP）階段, 市民社會成熟，進入公眾參與的最高階段（“市民控制”階段），居民充分成為規(guī)劃的主體，規(guī)劃師僅從旁輔助。其中，社區(qū)規(guī)劃師的出現(xiàn)實現(xiàn)了由第一個階段（PFP）向第二個階段（PWP）的發(fā)展，并致力于促成由第二個階段（PWP）向第三個階段（PBP）的發(fā)展，可以說PBP才是社區(qū)規(guī)劃師的理想目標。

3.3 基于國家—社會關系框架的分析

由于我國整體制度背景與許多國家和地區(qū)存在差異，因而我國城市規(guī)劃制度的發(fā)展環(huán)境也主要體現(xiàn)出如下特點：

首先，我國受長期計劃體制的影響，政府一元主導經濟社會發(fā)展的各個方面，包括城市規(guī)劃領域，因而城市規(guī)劃發(fā)展一開始就是隸屬于政治權力系統(tǒng)之內的，并與政府公權力保持著持續(xù)的密切聯(lián)系，即便是外來植入要素也必須與本地政治、社會網絡相融合。因而，城市規(guī)劃不可能獨立于“政府—社會”關系而存在。其次，由于整體制度設計和長期計劃經濟體制的影響，我國的城市規(guī)劃制度基本本上可以納入“集中規(guī)劃機制”，有學者認為“這種模式下的規(guī)劃并不能稱為規(guī)劃，而只能是計劃”。如此，公眾參與規(guī)劃的程度也必然是受到一定限制的。當然，隨著市場化、民主化進程的深入和城市規(guī)劃社會屬性的顯現(xiàn)，公眾參與機制正在被逐步引入城市規(guī)劃領域中。因而，社區(qū)規(guī)劃師的角色定位應當充分考慮政府權力下放、市民權力增長的進程，以及政府與市民權力的合理制衡。第三，我國“國家—社會”關系與其他國家、地區(qū)常見的“抗衡”關系有所不同，而表現(xiàn)出相互融合的“強政府—強社會”特征。這是因為在我國以鄰里為單位的基層社會中，政府治理與基層自治同時發(fā)揮著重要的作用，國家與社會的權力在社區(qū)層面產生“粘連”。

圖4 社區(qū)規(guī)劃師與政治子系統(tǒng)、社會子系統(tǒng)的關系演變

4 構建我國社區(qū)規(guī)劃師制度的基本邏輯

基于上文分析認為，我國社區(qū)規(guī)劃師的本質作用是促進政府權力的下放、市民權力的增長，以及政府與市民權力的平等和制衡，其最終目標是引導市民社會成長和構建“強政府、強社會”的民主社會。因此，我國社區(qū)規(guī)劃師與政治子系統(tǒng)、社會子系統(tǒng)的關系應當經歷如下的演變（圖4）：

（1）“隸屬于政治子系統(tǒng)”，表征政府民主化轉型和市民社會的被動成長。社區(qū)規(guī)劃師作為規(guī)劃行政管理體制面向公眾的延伸和對權力的監(jiān)督機制，自上而下地促進市民社會的成長，提供市民參與決策的平臺，培養(yǎng)市民參與意識（如圖4-1）。

（2）“介于政治子系統(tǒng)與社會子系統(tǒng)之間”，表征政府權力的下放和市民社會的主動成長。社區(qū)規(guī)劃師作為政府和社會的中間利益平衡機制，引導市民主動參與決策，實現(xiàn)市民社會自下而上的成長，推動權力體系向公權力部門和市民社會公平合作的方向演進（如圖4-2）。

（3）“隸屬于社會子系統(tǒng)”，表征市民社會走向自我研究和自我治理。社區(qū)規(guī)劃師發(fā)揮著重要的引導居民自我研究和自我治理的重任，促進市民社會組織體系的構建和完善，推動權力體系向下一階段的演進（如圖4-3）。

（4）“政治子系統(tǒng)與社會子系統(tǒng)的權力制衡與融合”，表征市民社會的成熟和“強政府—強社會”的民主社會實現(xiàn)。這一階段是社區(qū)規(guī)劃師的最高理想，市民社會成熟，政府與社會之間形成主動的良性互動關系，而社區(qū)規(guī)劃師則從旁輔助（類似PBP）（如圖4-4）。

在這四個階段中，第四個階段則是構建民主社會的最終目標，也是社區(qū)規(guī)劃師的最高理想；而前三個階段其實是一個“三位一體”的演化階段，是一個連續(xù)的、交織的、動態(tài)的演進過程，實現(xiàn)了自上而下政府放權、自下而上市民社會賦權的共同演進。總之，社區(qū)規(guī)劃師在引導公眾參與城市規(guī)劃中發(fā)揮了重要而不可或缺的作用，是自上而下的政府行動和自下而上的社區(qū)實踐活動之間的中間聯(lián)動與協(xié)調機制，這種“紐帶”作用的發(fā)揮能夠提供一種可行的公眾參與城市規(guī)劃路徑。

5 結語

社區(qū)在很大程度上可以理解為社會的縮影，社區(qū)治理的興起體現(xiàn)了居民群眾對共同利益的表達和追求。以社區(qū)建設為契機構建社區(qū)規(guī)劃師角色，對城市規(guī)劃和社區(qū)治理本身都具有非常重要的現(xiàn)實意義。從城市規(guī)劃的角度，通過導入社區(qū)規(guī)劃師角色，為公眾在城市規(guī)劃中的全面、有效參與提供了一條可行的路徑，同時也是城市規(guī)劃從工程技術向公共政策轉型、從精英型規(guī)劃向社會型規(guī)劃轉型的一種探索。從社區(qū)治理的角度，社區(qū)規(guī)劃師紐帶作用的發(fā)揮，對社區(qū)建設和基層權力組織的完善具有重要的指導作用，同時社區(qū)的發(fā)展也有利于構建中國的市民社會，優(yōu)化“國家—社會”關系。

但是，當前我國社區(qū)規(guī)劃師并非一項被社會廣泛認同的職業(yè)，也沒有形成針對性的職業(yè)制度。在理論界，他們往往是作為政治制度完善的需要，或者市場化分化的結果而存在；在實踐領域，他們則常常是外來介入的非政府組織中的附加力量，或者是有理想的人們的自我實踐；特別是在制度層面，社區(qū)規(guī)劃師既游離于現(xiàn)行的行政管理體制之外，也不被既有的規(guī)劃體系所認可。這些問題，使社區(qū)規(guī)劃師從行動一開始就困難重重。本文希望通過對我國宏觀政治體制的分析和研究，明確社區(qū)規(guī)劃師在我國國情下的主要職責和發(fā)展方向。但是如何實現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃師、城市規(guī)劃、社區(qū)治理三者的有效結合還涉及一系列具體而復雜的制度設計和行政體制改革問題，還需要許多更深入的思考研究。

注釋：

①羅伯特·達爾在《美國的民主》一書中對“利益集體”所下的定義，轉引自 趙成根《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社，2003(1),199。

②2002年，由德國政府通過德國技術合作公司（GTZ）提供支撐，并得到城市聯(lián)盟（Cities Alliance）的支持，與揚州市政府合作共建“生態(tài)揚州規(guī)劃與管理項目”，其中重點實施“揚州可持續(xù)的老城改造項目”，并最終形成了采用社區(qū)參與方法進行老城保護的“揚州老城提升戰(zhàn)略”。

③北京“綠十字”成立于2002年12月，是在民政局注冊登記的非營利性民間環(huán)保組織。其宗旨是關注生態(tài)，關愛自然，珍愛地球家園，培育人們的環(huán)境意識和節(jié)約資源的文明行為。行動方式是：知情、明理、參與、持續(xù)。行動領域是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設、資源循環(huán)再生利用、青少年環(huán)境文明、道德教育等。

④馬克思恩格斯全集(第一卷)[M];人民出版社;1956;441-442.轉引自 李佃來;公共領域與生活世界——哈貝馬斯市民社會理論研究[M];人民出版社;2006(12);53。

⑤轉引自 李佃來;公共領域與生活世界——哈貝馬斯市民社會理論研究[M];人民出版社;2006(12);75。

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