中國金融監管體制改革的趨勢

陶玲琴 高 蕾

在世界主要國家金融業從分業逐漸走向混業經營、分業監管體制逐漸轉變為混業監管體制的國際趨勢下,金融混業經營將有可能成為我國金融業的發展方向。20世紀80年代后期,以放松利率管制、取消金融業經營領域和業務范圍限制、允許資本自由流動為主要特征的世界范圍內的金融自由化改革風起云涌,全球金融并購案件此起彼伏,產生了一大批超大規模的“金融集團”和“金融混合體”。我國當前實行的是金融分業監管體制,這種監管體制有其自身的優點。然而,我國的金融監管體制還存在著一些尚未解決的問題,降低了金融業運行的效率,因而改革現有的金融監管體制成為必要。

一、我國現階段金融監管模式

(一)我國現行金融監管框架。

我國金融監管的發展表現出如下特點:一是金融監管組織體系伴隨經濟金融的發展逐步完善。證監會、銀監會、保監會分別負責對證券業、銀行業、保險業的監管;二是金融立法在建立社會主義市場經濟體制的背景下得到加強,使金融監管由單純的行政性監管變為依法監管;三是人民銀行對商業銀行監管的內容,從只進行合規性監管轉變為合規性監管與風險性監管并重;四是對商業銀行監管的形式,從管監合一轉變為管監分離。我國金融業現在實行的是分業監管體制。

國務院派駐的金融機構監事會的監管目標是維護國有資產的保值增值,保護國家這個大股東的利益;銀監會的監管目標是保護存款人的利益;證監會的監管目標是保護股東即上市銀行的利益。上述監管機構都直屬國務院領導,地位平等,各司其職。

(二)我國分業監管模式存在的主要問題。

1.分業監管的業務基礎發生變化。一般情況下,分業監管模式是針對分業經營這一金融經營模式的。然而,金融創新促進了混業經營這一發展趨勢,在增強競爭力的同時也加劇了金融風險。在我國分業監管體制下,多頭監管不能及時發現風險并且有效控制風險,容易導致監管真空和監管缺位同時并存,這兩點在前文有關分業監管的劣勢這一部分已經作了具體的解釋說明。

2.分業監管缺乏具體的風險監管措施。金融業混業經營的趨勢日益明顯,這對開放經濟背景下金融體系的健康運行提出了更大的挑戰,加上金融市場的不斷發展,金融創新產品層出不窮,只注重傳統銀行業務的監管已經不能全面、客觀地反映整個銀行的風險狀況。只有同時并重監管傳統和創新業務,才能有效地防范和化解金融業的整體風險。我國目前監管體制還不能有效防范整體金融風險,隨著金融業融合化趨勢的進一步加劇,在機構性金融監管體制下,各監管機構只關注本行業的風險問題,一旦發生金融風險,將觸發金融危機,影響金融穩定和國家經濟安全。

3.分業監管方式和手段單一,監管內容狹窄。我國當前金融監管的方式和手段主要是外部監管,內部控制與監管流于形式,這是由銀行國有化,缺乏自主權和獨立性,缺乏自我約束、自我管理的機制導致的。同時,行業自律組織及社會監督更是少見,會計師事務所、審計師事務所等社會監督機構對金融業的檢查只是偶爾才會有,并沒有形成一種真正意義上的制度,沒有真正的權限。政府審計人員限制不能隨時隨地監督,金融機構的內容審計獨立性又太差。市場經濟條件下國家金融監管的手段主要有三種:經濟手段、行政手段和法律手段,我國主要采用的是落后的行政手段。監管應是依法進行,而現實中卻有法不依,執法不嚴,操作隨意性大,操作工具滯后,導致金融監管效率低下。

4.金融監管機構之間的協調合作缺乏長效機制。無論是混業監管還是分業多頭監管,不同監管領域之間的協調都是很重要的。這種協調在混業監管模式下表現為同一個機構內部不同部門的溝通,而分業監管下則表現為不同機構之間的溝通。顯然,在中國的特定國情下,后者的難度更大。在我國目前“三駕馬車”的金融監管制度安排下,建立監管協調合作機制已是各方共識。我國已經建立銀監會、證監會、保監會的“監管聯席會議機制”。監管聯席會議成員由三方機構的主席組成,每季度召開一次例會,由主席或其授權的副主席參加,討論和協調有關金融監管的重要事項、已出臺政策的市場反映和效果評估以及其它需要通報、協商和交流的事項。但是,這種監管協調合作機制缺乏一個完整的制度框架,比如明確的職能定位,信息收集交流和共享等的安排。而且隨著我國金融業混業程度的加深對監管機構之間的協調合作將有更高的要求,三方的聯席會議無法成為一個長效機制。

二、中國金融監管體制改革的模式

(一)混業監管模式的框架設計。

混業監管機構的設置更優于分業監管機構,并且還繼承了分業監管機構模式的優勢,這更適應于我國金融混業經營的趨勢,具體體現在:專業化分工,綜合性監管。基于上述原則,構建混業監管框架。

這種架構主要有以下特點:

1.精簡機構,避免重復監管。各個監管分部各司其職,同時受到金融監管局的領導。

2.這種結構的適應性廣泛。中國當前金融業全面混業經營的時機還不成熟,這種結構適合目前金融業的分業經營體制,也能適應分業監管體制所不能覆蓋的金融混業經營業務,更能適應政府將來全面允許金融業混業經營后的金融監管。

3.有利于各個監管機構的融合協調。克服過去三套馬車并駕齊馭,各自為政的局面。在監管局下設綜合部、信托部、統計部、審計部等。

4.國務院提供的監管信息是全面、系統的。而不是原來各監管機構提供的分業監管,更重要的是,國務院也可從復雜繁瑣的監管指揮協調中解脫出來,集中精力抓大事,科學決策。

(二)混業監管模式的進程探索。

1.監管制度改革。第一步:在分業經營格局下,要繼續用好現有的法律和政策,同時著手全面整理現有涉及分業經營、分業監管的有關法律、法規。第二步:根據混業經營的實際進程,健全完善原有法律、法規,廢除一些不適用、過時的法律制度,制定頒布符合混業經營取向的法律、法規。尚未出臺的有關監管法規應盡快制定出臺,逐步形成與混業經營推進程度相適應的較為完善的監管法律體系,預留政策調整空間,為第三步改革的最終完成奠定基礎。第三步:在前兩步的基礎上,根據混業經營進程的需要,適時對原先的法律框架作徹底改革,建立起完整、科學的金融法律框架和監管制度體系。

2.監管機構改革。根據混業經營的實際進程,與監管法律制度變革緊密配合,應逐步對現有監管機構進行變革。其具體步驟是:

第一步,過渡期的雙層金融監管體系的建立。目前由于我國銀行、保險、證券等金融機構的業務基本上處于合作階段,跨行業的金融產品比較少,因此,跨行業的監管問題較少且相對簡單。當前的任務主要是對國內日益發展的金融控股公司建立相應的監管制度體系。據此,構建我國雙層的金融監管體系。即將金融監管局的綜合性監管和“三架馬車”的專業性監管結合起來。建立國務院直屬的國家金融監管局,有其獨立的組織體系與行政設置,其功能主要在于加強統一監管,增進信息溝通,提高綜合監管能力,防止監管漏洞。而銀監會、證監會、保監會依舊按照分業監管的原則對銀行業、證券業、保險業及金融控股公司各相關子公司業務實施專業化監管。國家金融監管局有權對上述分業監管機構的職責和爭議予以界定和仲裁。通過建立這種雙層的金融監管模式,一方面可以確保在現行分業監管體制下對金融控股公司各子公司實施有效的分業監管。另一方面在明確了金融控股公司的主要監管職能部門后,不僅能夠使銀行、證券、保險三個監管部門在協調金融控股公司監管上形成制度化,而且又有利于加強對金融控股公司總部的監管,尤其是對其各子公司之間的關聯交易,以及財務狀況實施重點監管,將金融控股公司蘊藏的風險盡可能降到最低限度。通過上述組織設計,應可有效解決我國在向混業經營轉變過程中混業和分業經營行為并存而引發的監管難題。

第二步,混業監管體制的建立。當金融控股公司已經成為我國金融機構主要的組織形式時,將銀監會、證監會、保監會三大監管機構成為國家金融監管局的內部分支部門,由此,國家金融監管局將成為我國惟一的金融監管機構。國家金融監管局負責對金融控股集團公司進行監控,其下設置的各個金融行業的監管部門負責對金融控股集團公司旗下各分業經營公司的監控,這樣,金融監管機構的設置成本和協調成本都大大降低,提高了對金融業的監管效率。

三、結論與展望

1.混業監管是符合國情的一種探索。我國已經加入WTO,在當代全球金融一體化深入發展的大背景下,必須正確處理WTO框架下金融服務貿易自由化與金融監管的關系。金融自由化須以充分有效的監管為條件和保障。金融自由化導致的開放和更富有效率的金融市場,通過影響儲蓄和投資以及改善資源配置,能夠促進經濟增長。然而,金融自由化實現經濟增長、金融穩定的效果不是自動的,而是需要一定條件,其中主要是宏觀經濟的穩定和監管制度、監管機構的健全。實行混合監管,有利于與國際監管接軌,有利于與國際監管合作,有助于堵塞監管漏洞,增強本國及國際金融體系的穩定。中國必須健全金融監管體制,才能充分利用金融自由化帶來的促進經濟增長的利益。

監管機構模式本身并沒有孰優孰劣的必然理由。實行混業經營和混業監管是大勢所趨,是國際主流,其發展過程本身包含著其存在和演進的合理性,因此,我們沒有理由不“拿來”為我所用。同時,我國已經全面融入國際經濟,金融監管也必須與國際金融改革接軌。借鑒不是全盤照搬,是揚棄。更為重要的是,我國的金融改革已經超越了實行分業監管的階段,但由于國內金融體系的發達程度、金融機構的多樣性和監管手段、監管水平等條件限制,又不適合實行完全的混業監管。所以在比較分析的基礎上,本文得出結論:分業監管和混業監管模式,在我國經濟金融發展的不同時期,都有其利弊,選擇實行混合金融監管的機構設置模式,“分中有合,合中有分”,既符合國際慣例,又符合國內金融改革的實際進程和監管的實際狀況,是一種新的探索和嘗試。

2.分業監管到混業監管的漸進演變。盡管金融業混業經營體制有取代分業經營體制的明顯趨勢,但就我國的現實情況來看,由分業經營轉變為混業經營應該是一個逐步過渡演化的過程。不顧現實盲目去迎合“潮流”是不可取的。眾所周知,美國銀行制度包括二元銀行制度、單一銀行制度和銀行控股公司制度三種類型,而且各州具有近似國家的相對獨立性,實行獨立的州立法和規則。在金融監管問題上,聯邦和州之間存在明確的分工問題,因此具有一定的獨立性和復雜性。實行兩極多頭體制,聯邦和各州都有權對金融機構發照注冊和進行監管,美國不僅是分業監管,而且是聯邦與各州分權監管。從另一個觀點來看是分業監管與混業監管相結合的綜合監管。金融的監管體制應隨著經營模式的改變而做出相應的選擇,才能讓我國的金融市場更適應世界經濟的潮流與發展。金融監管組織機構的設置必須與金融業的經營模式相適應,二者要同步改革,協調推進。

(作者單位:西安交通大學經濟金融學院)