從理念上破解“三公”難題

黃建林

“三公”消費正成為社會公眾越來越關注的一個焦點話題。“三公”消費改革大都虎頭蛇尾，地方政府在社會公眾的口誅筆伐下甚至被“妖魔化”，而推動改革的政府官員卻苦不堪言，更有人認為不能僅僅把目光盯莊“三公”消費……

那么，我們到底應該如何理性地看待“三公”消費?我們就此話題專訪了南開大學經濟學院馬蔡琛副教授。

大政府，還是小政府

《新理財》：最近，公車改革又成為媒體關注的一個熱點。據報道，湖南、河北等地都在探索公車改革，但各地的改革“都很低調”。參與其中的各方都保持著異常的低調。您認為這種“低調”的潛臺詞是什么?

馬蔡琛：在公務用車方面，以前進行了多次改革探索，但多數都不很成功。過去的改革，大都著眼于節約政府開支與降低行政成本，但由于種種原因，結果與社會公眾和政府部門的預期有較大差距，自然也就讓后來的改革者十分戒懼，不愿意高調推動。因此，他們的“低調”是可以理解的。

《新理財》：其實，不僅僅是公車消費，“三公”消費(公款接待、公車消費、公款旅游)一直都是社會公眾高度關注的話題。有一種說法，現在每年全國的“三公”消費在9000億元以上。這種估測準確嗎?有什么依據?

馬蔡琛：在我個人的印象中，9000億這個數據是2006年的時候，由研究者發布的。當時相關部門還否認這個數據，認為這個數據夸大了“三公”消費。這種估測是一種匡算，應該是根據一些政府部門的“三公”消費來大致推算的。

在我看來，數據準不準倒在其次，關鍵是目前社會輿論對這個問題，反應比較激烈，社會公眾對“三公”消費的容忍，已接近某種極限。

但古今中外，相對于個人花自己的錢而言，政府花錢的效率總是比較低的，這是一個規律。不是有種說法嘛，用自己的錢辦自己的事，最有績效；用自己的錢辦別人的事，省錢但效果欠佳；用別人的錢辦自己的事，肯定不會節約，但質量則不懈追求盡善盡美；唯有用別人的錢辦別人的事，肯定是錢沒少花，事情卻辦得不怎么樣。不幸的是，所謂“公共財政”就是以“眾人之財，辦眾人之事”，恰好比較接近于上述第四種花錢方式，單純就效率上的“性價比”而言，政府性支出先天就帶有某種低效率的色彩，這是古今中外的一個規律。

我們現在很喜歡用發達市場經濟國家政府治理的經驗，來作為參照體系。其實，在多數市場經濟國家的基本治理思路上，是較為認同“小政府”的社會契約結構的：行政成本小，提供的公共服務也就會少；但我們基本L還是認同“大政府”契約結構：需要政府提供的東西很多，在這種情況下，如果一味強調降低政府行政成本，或許也是不太切實際的。

因此，關鍵的問題在于公民是認同大政府，還是小政府。也就是說，對政府權力的邊界進行怎樣的限定。

《新理財》：在2007年我國實施政府收支分類改革之前，國家預算收支科目中設有“行政管理費”這一科目。這一“行政管理費”科目口徑是我國政界、學界對政府行政成本進行量化分析的基礎。但通過這一科目能否對“三公”消費和政府的行政成本進行準確測算?

馬蔡琛：傳統的“行政管理費”能否準確地測算出我國的行政成本?我持懷疑態度。其實，大家目前主要關注的僅僅是直接的行政成本，而沒有關注間接行政成本。但是，間接成本的問題，其實更應引起重視。比如說，現在的很多規章、制度和程序的設定，都是為了方便政府機關，而很少考慮普通公民是否便利，諸如國地稅機構分設，僅僅是國家稅和地方稅庫款方面的需要，導致企業納稅人每個月都要分別到當地國稅局和地稅局分別申報納稅。這導致政府運行的遵從成本過高。這方面的間接行政成本到底有多高，很難估算，但是絕對不會是一個小數目。

分離“三公”不僅是技術難題

《新理財》：在2007年我國全面實施政府收支分類科目改革之后，“行政管理費”這一科目被取消，政府支出按照功能分類、經濟分類來衡量。在改革之后，“行政成本”被分散在各個科目之下。與改革前相比，這一改革能否統計出確實的行政成本?

馬蔡琛：2007年我國全面實施政府收支分類改革。在支出上主要有兩種分類，一種是功能分類，根據政府管理和預算部門的要求，分為國防、外交等17類；另一種是經濟分類，包括工資福利支出、商品和服務支出等12類。這一改革是我國推動公共財政改革的基礎性工程，意義十分重大。通過對政府財政收支分類的多維定位，可以清晰地說明政府的錢是怎么來的，最終用于何處。

從本質上來講，就粗框架而言，很難充分衡量行政成本。但在新的收支分類體系下，如果確實要統計約定俗成的“行政成本”，也只是一個數據庫中相關資料的排列組合問題，是較為容易解決的技術問題。

當然，你說現在的政府收支分類改革是不是就是完美的呢?那也說不上。其實，我們目前的收支分類改革參考的還是1986年國際貨幣基金組織發布的政府財政統計體系，而不是國際貨幣基金組織2001年發布的新版《政府財政統計手冊》。這兩者最大的區別就是，1986版是完全收付實現制，而2001版是權責發生制。這或許是-一個未必貼切的比喻，我們現在學的還是莎士比亞時代的英語，還不是當代英語。在財政統計問題上，完全意義上的遵從國際慣例，仍將是一個漸推漸進的過程。

《新理財》：回到我們開頭的話題上來。就技術層面而言，“三公”消費能否完全從政府預決算體系中分離出來?這里面存在著那些技術難題，以及哪些非技術性難題?

馬蔡琛：就技術層面而言，最大的難題在于如何界定“三公”消費。政府工作人員宴請別人是“三公”消費，那么開一次政府部門的工作會議算不算“三公”消費?嚴格來講，恐怕也算。而且，就各級政府而言，這個標準怎么界定，電是莫衷一是。這是技術上的難題。

但將“三公”消費分離出來的最大難題并不是技術上的問題。“三公”消費，很多時候是下級政府不得不為之的。上級部門去你那里調研，你能讓上級領導“打的”?你能讓上級領導自己解決吃飯問題?很顯然，這不符合中國的政治文化和官本位傳統。而在現實中，很多時候，配車、接待規格等“三公”消費，恰恰是一個政府官員身份的象征。所謂“富貴不還鄉，如錦衣夜行”。這些排場本身，甚至已然異化為某些人的理想與追求。當今的“公務員考試熱”，從某種意義上，也是社會價值觀念的一種折射。

為什么現在很多的“三公”改革都很低調?因為這些改革都是自下啟動的，但下級政府往往很難在這些問題上自作主張，只能低調，結果這種本來應該“自上而下”推進的改革難免被異化，進而導致在一定程度上，公眾甚至將地方政府“妖魔化”，其實，某些地方政府層面的“三公”消費，或許有些“被脅迫”的味道。

《新理財》：從國際經驗來看，西方

發達國家有什么經驗和方法值得借鑒?

馬蔡琛：其實，西方市場經濟國家的經驗，也就一條：在資金管理上，強化對權力的預算控制和約束，嚴格區分官員的公與私。

許多國家的預算控制是非常嚴格且細化的，納稅人把政府的錢袋子給牢牢盯住了，政府亂花錢的可能性就很小了。曾經有一個流傳頗廣的故事，在航空業中，很多航空公司從業務發展出發，往往為旅客提供累計航空里程的促銷活動，但是在很多國家，政府工作人員因公或因私出差乘坐飛機，其里程累積都是需要嚴格區分的。與之相較，據說我們很多從事外事活動的公務人員，他們累積的里程，自己、家人、親朋，加在一起也消費不完，最后只好把“里程累積”賣給“票販子”，從而兌現為個人的經濟利益。可見，預算管理的精細化，不僅要關注預算資金本身，因政府公共支出而形成的諸如“里程累積”等衍生產品，也應納入預算管理的監控范疇。

因此，只要加強了對違規“三公”消費的監控和制裁，普通公民要求公開“三公”消費的愿望，血就不會這么強烈了，而且也沒有多大必要。

政府理財應借鑒企業理財

《新理財》：公允地來說，就整體而言，公款消費(乃至行政成本)在整個財政支出中所占的比例是很小的。當下社會公眾及輿論的主要視線都盯在這塊，反而最應引起關注的政府主要支出項目的績效卻很少有人感興趣，您如何看待這一現象?

馬蔡琛：這個問題確實值得深思。但在我看來，并不是大家對政府主要支出項目的績效不感興趣，而是普通公眾根本沒辦法確切知道主要支出項目的績效。

這和股票市場上的行為有些類似。其實，很多上市公司的公款消費也是很厲害的，但股民只要覺得購買該公司股票的炒作收益，要遠大于公司公款消費的價值耗損。也就是說，只要公司能賺錢，股民是能容忍一定浪費的。

同樣的道理，“成本一收益”分析法也完全適合納稅人和政府財政之間的關系。正如你所講，“三公”消費乃至行政成本，在整個財政支出中所占的比例是很小的，其實，很多政府部門“形象工程”的浪費，要遠比“三公”消費厲害得多，但是這既不容易認定，更加難以量化，公眾的感知度也相對較弱。

但問題在于，政府大部分支出的績效，對一般公眾而言，基本上沒有渠道獲取。在發達市場經濟國家，最核心的是通過引人預算控制系統和績效評價體系，來對此問題加以治理。這也是中國公共預算改革重要的發展方向。

《新理財》：2007年，我國全面實施政府收支分類改革，它是建國以來我國財政分類統計體系最為重大的一次調整，也是繼1994年分稅制改革、2000年部門預算改革以來我國財政管理制度的又一次重大變革。正如您所說，政府收支分類改革是公共預算改革的核心議題之一。

馬蔡琛：為什么公眾對政府大部分支出的績效一無所知?缺乏一個完整的“政府財務報告體系”是一個關鍵性的問題。

我們都知道，納稅人要了解一個上市公司的運營狀況，主要是通過財務報表(包括資產負債表、利潤表、現金流量表等)來實現的，但政府目前尚未能為公民提供一套完整的“政府財務報告體系”。

政府預算管理改革中的很多導向性經驗，其實就是向治理完善的公司理財思路靠攏。這也是市場經濟國家政府理財的共性特征。比如說，零基預算，當初就是由美國德州儀器公司開發，后來被政府部門借鑒過來的。

政府收支分類是公共部門財務管理的重要環節，但收支分類改革并不單純是一種孤立的計量技術層面上的問題，收支分類也不能涵蓋“政府財務語言”的全部內涵，但它是構建政府財務報告體系的一個重要基礎環節。因此，其重要性是不言而喻的。

《新理財》：在記者看來，政府收支分類改革是預算公開、“預算統一”(全口徑預算)的基礎。離開了政府收支分類改革，預算公開就會讓老百姓“看不懂”；離開了政府收支分類改革，“預算統一”也就缺乏最基本的政府會計基礎。但反過來，進一步推動預算公開與“預算統一”，也能促進政府收支分類改革。在您看來，這三者之間應如何協調、共同驅動我國公共財政改革的進程?

馬蔡琛：就我們談論的“三公”消費而言，它既是一個預算公開的問題，也是一個預算統一的問題，還是一個政府收支分類改革的問題。

預算公開的本質就是“以眾人之財，辦眾人之事”，但如果這個“公開”只是公開一部分，而不是政府的全部收支狀況，這樣的公開就會流于形式。

基于我國特有的國有資產管理問題、社會保障問題等，我們們應該構建一種多元預算體系，包括政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算、政府性債務預算，以及其他特種預算(如超收資金專項預算等)，從而形成一個全覆蓋的全口徑預算管理體系。而收支分類改革就是這種多元預算體系的會計科目分類基礎。因此，在預算公開和“預算統一”的推動下，必然要求政府進行收支分類改革。

當然，政府收支分類改革只是公共財政建設的一個制度平臺，預算過程是政府財政部門與其他利益相關主體、政府與整個社會的互動過程。在政府收支分類改革這個舞臺上，還需要整合政府部門、立法監督機構、社會公眾等各方面的力量，構建有縱深體系的公共預算利益相關主體共同治理結構。唯有如此，“三公”消費問題，也才有可能不再成為一個廣為關注的熱點話題。或許可以說，當社會各界不再熱議“三公”消費的時候，中國政府預算改革也就大體上翻越了“山坳”，走上了成功的山巔!