海南:財稅“激勵”旅游島

麥正華 吳海峰

從2009年年初開始，短短一年多時間，全國新設立十多個國家經濟區，這是繼80年代初設立經濟特區后又一波高潮。如何爭當時代“弄潮兒”，則成為這些國家經濟區政府理財官的當前要務。海南國際旅游島的設立和成長，財稅需要寫好這一詩篇。

2009年12月31日，國務院發布了《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。這是海南建省辦經濟特區之后，中央對海南力度最大、范圍最廣的一次支持。但是，由于特殊的經濟結構、急劇復雜化的經濟環境，海南國際旅游島建設中一些潛在的風險和問題需要高度重視。

從全國而言，海南省地理、資源和自然環境具有很大的特殊性。尤其是，在建設國際旅游島的背景下，海南必須在較低的積累和經濟基礎上，跨越工業化發展階段，發展現代服務業，走出一條不同于其他地區的發展道路，地方財政調控的需求更為迫切。這需要在一些領域的投入方向、方式和財稅工具方面進行適當調整。

調整投入方向

民生。除保障性投入，重點向“富民”和“造血”型投入傾斜。僅僅依靠財政保障性投入，很難達到“富民”的效果。為了加強“造血”功能，可以考慮在加大對農村居民建設“農家樂”、生態文明村、開發鄉村旅游景點、扶持居民創業、扶持中小企業發展、鼓勵建立征地農民與開發商利益共享機制、加大政府勞務購買力度等方面的投入。

支持經濟發展。除了扶持服務業發展、加快基礎設施建設外，重點向新興產業、熱帶農業和海洋經濟領域傾斜。在國際旅游島建設的過程中，盡量發揮比較優勢，運用市場機制解決旅游業等現代服務業發展的資金問題；盡量發揮政策優勢，爭取中央財政對基礎設施建設的支持，使地方財政能夠擠出部分資金用于重點技術引進和開發、新型現代工業園區建設、招商引資、熱帶高效農業體系建設、熱帶農作物資源深加工等方面傾斜。

生態保護。除了進一步加快相關基礎設施建設外，重點向低碳、綠色產業和技術開發，中部山區市縣財力性轉移支付傾斜。特別是，在太陽能、風能、天然氣等清潔生產、可再生資源和新能源方面加大技術研發、運用和產業引進力度，為在海南率先建設低碳經濟區做好服務；在城市汽車尾氣治理、空氣污染治理等方面加大投入；在建設海南中部國家森林保護區的思路中，調整對中部山區市縣的轉移支付體制，鼓勵中部山區加大環境保護力度，抑制中部山區過度開發。

政府管理。除了保障政權運轉外，重點向鼓勵構建信息化、網絡化和服務性政府管理體系傾斜。在國際旅游島建設上升為國家戰略后，旅游、房地產和其他市場違規違法、政府市場監管力量不夠的問題凸顯，負面影響較大。解決這些問題，構建信息化、網絡化和服務性政府管理體系是重要措施和必然趨勢。其中，信息化需要尤其注重打破各政府部門之間獨立作業，信息隔離，共享不足的信息化建設思路；網絡化是指政府監管力量要向市場和社會管理的一線傾斜，形成“橫向到邊、縱向到底”的政府監管和服務網絡。

轉變資金使用方式

和調整投入方向相比，調整資金使用方式顯得更為重要和迫切。針對當前財政資金使用效益不高的問題，可以考慮在以下幾個方面加大改革力度。

1績效性導向。將衡量績效的理念和技術貫穿于資金分配和使用的過程中，貫穿于預算管理的各個環節之中。每一項資金使用事前要提出績效目標，事中要進行績效監督、事后要進行績效評價并將評價結果作為資金分配的重要依據，切實提高資金使用效益。

2競爭性分配。可以考慮在編制年初預算時，拿出一些定向資金，在各區域、各部門之間進行競爭性分配。通過嚴格的競爭程序設置和科學的專家評價，讓那些能產生較大績效，能很快啟動，較快產生效益的項目“脫穎而出”，讓財政資金盡快和更大的產生效益。

3帶動性投入。除了一些市場完全失靈的領域，需要財政全額保障外，在一些領域盡量充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，帶動社會資金參與。比如，可以通過財政扶持的方式鼓勵社會資本共同參與建設鄉村旅游基地，鼓勵企業加入鄉村旅游開發；建立企業和政府利益共享機制，推動技術研發和運用；鼓勵國際國內非政府組織在海南開展扶貧、環保等活動和發展其他社會事業；鼓勵推動污染治理市場化等等。

用活財稅工具

在我國稅制統一的背景下，地方財政可以利用的稅收工具十分有限，這也是地方財政宏觀調控主要依靠財政資金投入的主要原因。

稅收政策方面。主要思路是根據產業導向，調整部分地方稅種的征收標準及充分利用國家規定的可調控空間進行一些調整。

適當使用民族地區企業所得稅減免政策。根據《所得稅法》第二十九條規定，“民族自治地方的自治機關對本民族自治地方的企業應繳納的企業所得稅中屬于地方分享的部分，可以決定減征或者免征”。可以考慮由省政府統籌，對某些市縣的某些重點企業使用這一政策。

結合規劃，適當調高耕地占用稅和城鎮土地使用稅的征收標準。可以考慮對某些開發項目提高城鎮土地使用稅征收標準，對所有行業提高耕地占用稅征收標準。

提高地下水、地熱水、礦泉水開采資源稅稅額。目前海南省規定的上述資源稅稅額已經明顯偏低，容易造成水資源的浪費，特別是溫泉水資源的浪費，不利于環境保護，可以考慮大幅提高征收標準。

在國家給予的省級政府可自行掌握的征收標準空間內，針對某些產業進行調整。如針對某些重點發展的行業，在國家統一規定的區間內，征收標準取下限；對某些限制發展或者資源開發型企業，征收標準取上限。同時，用足、用活、用好某些抵扣政策，爭取最有利的政策空間。

在海南實行房地產特別消費稅或物業稅試點。通過爭取中央支持，對海南房地產征收特別消費稅或物業稅。應該說，在海南70％的房地產銷售給外地居民，投資性購房占較大比例的背景下，征收特別消費稅或物業稅具有可行性和現實性，能抑制海南房地產投機和過度開發，提高房地產業的規劃性，平衡房地產業稅收流量分布，使得海南房地產業能為地方政府提供長遠持續的稅收收入。

非稅政策方面。和稅收政策相比，非稅收入政策可以作為地方財政的重要調控工具，具有很強的操作性。主要思路是根據產業導向和社會經濟發展需要，一方面不斷清理取消各種不合理、不合法收費基金項目，降低公共服務項目收費標準；另一方面提高資源開發型產業和污染治理提高非稅收入征收標準，引導社會資金流向，平衡財政資金供求和調劑余缺。比如，提高對高端房地產業的相關收費標準；提高土地閑置費征收標準；將酒店、商業房地產開發的海域使用金征收標準大幅提高；提高房地產開發的城市基礎設施建設配套費；提高排污費等治理污染的非稅收入征收標準；針對某些行業，提高新增建設用地土地有償使用費等等。

另外，作為實際操作中的重要工具，稅后返還政策具有很強的調控和扶持作用。由于各地采用較多，相對比較成熟。應該強調的是必須進一步加強對這些政策的跟蹤和績效評價，對一些實施效果不佳的政策可以考慮取消和調整。