海南:財稅“激勵”旅游島

麥正華 吳海峰

從2009年年初開始，短短一年多時間，全國新設(shè)立十多個國家經(jīng)濟(jì)區(qū)，這是繼80年代初設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)后又一波高潮。如何爭當(dāng)時代“弄潮兒”，則成為這些國家經(jīng)濟(jì)區(qū)政府理財官的當(dāng)前要務(wù)。海南國際旅游島的設(shè)立和成長，財稅需要寫好這一詩篇。

2009年12月31日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)。這是海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后，中央對海南力度最大、范圍最廣的一次支持。但是，由于特殊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、急劇復(fù)雜化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，海南國際旅游島建設(shè)中一些潛在的風(fēng)險和問題需要高度重視。

從全國而言，海南省地理、資源和自然環(huán)境具有很大的特殊性。尤其是，在建設(shè)國際旅游島的背景下，海南必須在較低的積累和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，跨越工業(yè)化發(fā)展階段，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，走出一條不同于其他地區(qū)的發(fā)展道路，地方財政調(diào)控的需求更為迫切。這需要在一些領(lǐng)域的投入方向、方式和財稅工具方面進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

調(diào)整投入方向

民生。除保障性投入，重點(diǎn)向“富民”和“造血”型投入傾斜。僅僅依靠財政保障性投入，很難達(dá)到“富民”的效果。為了加強(qiáng)“造血”功能，可以考慮在加大對農(nóng)村居民建設(shè)“農(nóng)家樂”、生態(tài)文明村、開發(fā)鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)、扶持居民創(chuàng)業(yè)、扶持中小企業(yè)發(fā)展、鼓勵建立征地農(nóng)民與開發(fā)商利益共享機(jī)制、加大政府勞務(wù)購買力度等方面的投入。

支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除了扶持服務(wù)業(yè)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，重點(diǎn)向新興產(chǎn)業(yè)、熱帶農(nóng)業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜。在國際旅游島建設(shè)的過程中，盡量發(fā)揮比較優(yōu)勢，運(yùn)用市場機(jī)制解決旅游業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的資金問題；盡量發(fā)揮政策優(yōu)勢，爭取中央財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，使地方財政能夠擠出部分資金用于重點(diǎn)技術(shù)引進(jìn)和開發(fā)、新型現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)建設(shè)、招商引資、熱帶高效農(nóng)業(yè)體系建設(shè)、熱帶農(nóng)作物資源深加工等方面傾斜。

生態(tài)保護(hù)。除了進(jìn)一步加快相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，重點(diǎn)向低碳、綠色產(chǎn)業(yè)和技術(shù)開發(fā)，中部山區(qū)市縣財力性轉(zhuǎn)移支付傾斜。特別是，在太陽能、風(fēng)能、天然氣等清潔生產(chǎn)、可再生資源和新能源方面加大技術(shù)研發(fā)、運(yùn)用和產(chǎn)業(yè)引進(jìn)力度，為在海南率先建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)做好服務(wù)；在城市汽車尾氣治理、空氣污染治理等方面加大投入；在建設(shè)海南中部國家森林保護(hù)區(qū)的思路中，調(diào)整對中部山區(qū)市縣的轉(zhuǎn)移支付體制，鼓勵中部山區(qū)加大環(huán)境保護(hù)力度，抑制中部山區(qū)過度開發(fā)。

政府管理。除了保障政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)外，重點(diǎn)向鼓勵構(gòu)建信息化、網(wǎng)絡(luò)化和服務(wù)性政府管理體系傾斜。在國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略后，旅游、房地產(chǎn)和其他市場違規(guī)違法、政府市場監(jiān)管力量不夠的問題凸顯，負(fù)面影響較大。解決這些問題，構(gòu)建信息化、網(wǎng)絡(luò)化和服務(wù)性政府管理體系是重要措施和必然趨勢。其中，信息化需要尤其注重打破各政府部門之間獨(dú)立作業(yè)，信息隔離，共享不足的信息化建設(shè)思路；網(wǎng)絡(luò)化是指政府監(jiān)管力量要向市場和社會管理的一線傾斜，形成“橫向到邊、縱向到底”的政府監(jiān)管和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

轉(zhuǎn)變資金使用方式

和調(diào)整投入方向相比，調(diào)整資金使用方式顯得更為重要和迫切。針對當(dāng)前財政資金使用效益不高的問題，可以考慮在以下幾個方面加大改革力度。

1績效性導(dǎo)向。將衡量績效的理念和技術(shù)貫穿于資金分配和使用的過程中，貫穿于預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)之中。每一項(xiàng)資金使用事前要提出績效目標(biāo)，事中要進(jìn)行績效監(jiān)督、事后要進(jìn)行績效評價并將評價結(jié)果作為資金分配的重要依據(jù)，切實(shí)提高資金使用效益。

2競爭性分配。可以考慮在編制年初預(yù)算時，拿出一些定向資金，在各區(qū)域、各部門之間進(jìn)行競爭性分配。通過嚴(yán)格的競爭程序設(shè)置和科學(xué)的專家評價，讓那些能產(chǎn)生較大績效，能很快啟動，較快產(chǎn)生效益的項(xiàng)目“脫穎而出”，讓財政資金盡快和更大的產(chǎn)生效益。

3帶動性投入。除了一些市場完全失靈的領(lǐng)域，需要財政全額保障外，在一些領(lǐng)域盡量充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，帶動社會資金參與。比如，可以通過財政扶持的方式鼓勵社會資本共同參與建設(shè)鄉(xiāng)村旅游基地，鼓勵企業(yè)加入鄉(xiāng)村旅游開發(fā)；建立企業(yè)和政府利益共享機(jī)制，推動技術(shù)研發(fā)和運(yùn)用；鼓勵國際國內(nèi)非政府組織在海南開展扶貧、環(huán)保等活動和發(fā)展其他社會事業(yè)；鼓勵推動污染治理市場化等等。

用活財稅工具

在我國稅制統(tǒng)一的背景下，地方財政可以利用的稅收工具十分有限，這也是地方財政宏觀調(diào)控主要依靠財政資金投入的主要原因。

稅收政策方面。主要思路是根據(jù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，調(diào)整部分地方稅種的征收標(biāo)準(zhǔn)及充分利用國家規(guī)定的可調(diào)控空間進(jìn)行一些調(diào)整。

適當(dāng)使用民族地區(qū)企業(yè)所得稅減免政策。根據(jù)《所得稅法》第二十九條規(guī)定，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)對本民族自治地方的企業(yè)應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅中屬于地方分享的部分，可以決定減征或者免征”。可以考慮由省政府統(tǒng)籌，對某些市縣的某些重點(diǎn)企業(yè)使用這一政策。

結(jié)合規(guī)劃，適當(dāng)調(diào)高耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)。可以考慮對某些開發(fā)項(xiàng)目提高城鎮(zhèn)土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，對所有行業(yè)提高耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)。

提高地下水、地?zé)崴⒌V泉水開采資源稅稅額。目前海南省規(guī)定的上述資源稅稅額已經(jīng)明顯偏低，容易造成水資源的浪費(fèi)，特別是溫泉水資源的浪費(fèi)，不利于環(huán)境保護(hù)，可以考慮大幅提高征收標(biāo)準(zhǔn)。

在國家給予的省級政府可自行掌握的征收標(biāo)準(zhǔn)空間內(nèi)，針對某些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整。如針對某些重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)，在國家統(tǒng)一規(guī)定的區(qū)間內(nèi)，征收標(biāo)準(zhǔn)取下限；對某些限制發(fā)展或者資源開發(fā)型企業(yè)，征收標(biāo)準(zhǔn)取上限。同時，用足、用活、用好某些抵扣政策，爭取最有利的政策空間。

在海南實(shí)行房地產(chǎn)特別消費(fèi)稅或物業(yè)稅試點(diǎn)。通過爭取中央支持，對海南房地產(chǎn)征收特別消費(fèi)稅或物業(yè)稅。應(yīng)該說，在海南70％的房地產(chǎn)銷售給外地居民，投資性購房占較大比例的背景下，征收特別消費(fèi)稅或物業(yè)稅具有可行性和現(xiàn)實(shí)性，能抑制海南房地產(chǎn)投機(jī)和過度開發(fā)，提高房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃性，平衡房地產(chǎn)業(yè)稅收流量分布，使得海南房地產(chǎn)業(yè)能為地方政府提供長遠(yuǎn)持續(xù)的稅收收入。

非稅政策方面。和稅收政策相比，非稅收入政策可以作為地方財政的重要調(diào)控工具，具有很強(qiáng)的操作性。主要思路是根據(jù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，一方面不斷清理取消各種不合理、不合法收費(fèi)基金項(xiàng)目，降低公共服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；另一方面提高資源開發(fā)型產(chǎn)業(yè)和污染治理提高非稅收入征收標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)社會資金流向，平衡財政資金供求和調(diào)劑余缺。比如，提高對高端房地產(chǎn)業(yè)的相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；提高土地閑置費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)；將酒店、商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)大幅提高；提高房地產(chǎn)開發(fā)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)；提高排污費(fèi)等治理污染的非稅收入征收標(biāo)準(zhǔn)；針對某些行業(yè)，提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等等。

另外，作為實(shí)際操作中的重要工具，稅后返還政策具有很強(qiáng)的調(diào)控和扶持作用。由于各地采用較多，相對比較成熟。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是必須進(jìn)一步加強(qiáng)對這些政策的跟蹤和績效評價，對一些實(shí)施效果不佳的政策可以考慮取消和調(diào)整。