以預(yù)算改革為著力點(diǎn)

伊 山

按照國際慣例，公務(wù)消費(fèi)尤其是公務(wù)接待方面必須全部納入預(yù)算，并且公開接受民眾和媒體監(jiān)督，一旦違規(guī)，將課以嚴(yán)厲懲罰。

一則關(guān)于鵝肝的新聞讓在預(yù)算部門工作的我記憶尤深：在芬蘭，從普通公務(wù)員到政府總理的公務(wù)接待，一起吃飯的對象、菜單、總花費(fèi)都要在網(wǎng)上公開全部清單，每位公民都能查明并實(shí)時監(jiān)督。一次，芬蘭一中央銀行高官在公務(wù)接待中違規(guī)多上了一道鵝肝，在媒體曝光后被追引咎辭職。

而反觀內(nèi)地的一些政府部門，公款吃喝、公車私用、公費(fèi)旅游“三公”現(xiàn)象屢禁不絕，以致于有“公務(wù)消費(fèi)猛于虎”的說法。

按照國際慣例，公務(wù)消費(fèi)尤其是公務(wù)接待方面必須全部納入預(yù)算，并且公開接受民眾和媒體監(jiān)督，一旦違規(guī)，將課以嚴(yán)厲懲罰。美國進(jìn)步時代的預(yù)算改革者就強(qiáng)調(diào)，一個沒有預(yù)算的政府是看不見的政府，而一個看不見的政府不可能是負(fù)責(zé)的政府。

由于種種因素，我國政府預(yù)算統(tǒng)一化管理問題一直未能有效解決，致使大量預(yù)算外、制度外資金存在，成為公務(wù)消費(fèi)治理失控的重要因素。目前公務(wù)消費(fèi)制度改革滯后于形勢發(fā)展。統(tǒng)收統(tǒng)支、先開支后報賬為特征的公務(wù)消費(fèi)及福利待遇的供給制，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)法則，在很大程度上已異化為權(quán)力消費(fèi)，滋生出不正之風(fēng)。由于當(dāng)前尚無懲處公務(wù)消費(fèi)違法違紀(jì)的明確規(guī)章，這種低風(fēng)險和扭曲的制度環(huán)境誘致了“不花白不花”的激勵偏差。尤其對于公務(wù)消費(fèi)的含義、分類、標(biāo)準(zhǔn)界定不清，范圍不明確，缺乏統(tǒng)一的內(nèi)在規(guī)定，使得公務(wù)報銷成為一個什么都裝的“大籮筐”。

在筆者看來，針對“三公”消費(fèi)的治理，需要以服務(wù)型政府與廉價政府建設(shè)為宗旨，從政府收支分類改革為代表的技術(shù)層面和績效預(yù)算為代表的戰(zhàn)略層面著力。

現(xiàn)代公共財政預(yù)算追求的目標(biāo)，可簡括為“總額控制、配置效率、運(yùn)作效率、財政問責(zé)”十六字方針。然而，中國目前財政預(yù)算的問題是僅有總額控制，其他幾項基本成效不彰，剛性預(yù)算民主之路任重而道遠(yuǎn)。

事實(shí)上，企業(yè)家作為市場經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新主體，是現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)的主要推動力量。重績效導(dǎo)向構(gòu)建激勵機(jī)制的核心就是建設(shè)企業(yè)家政府，在政府施政過程中引入成本核算，推行投入產(chǎn)出考核，列入官員晉升核心指標(biāo)體系。

在現(xiàn)今制度轉(zhuǎn)型的大背景下，不僅市場經(jīng)濟(jì)需要工商企業(yè)家及企業(yè)家精神來推動，而且政府施政尤其是政府改革亟需“政府企業(yè)家”。企業(yè)家政府作為經(jīng)濟(jì)增長的建筑設(shè)計師，以富有戰(zhàn)略遠(yuǎn)見和務(wù)實(shí)創(chuàng)新精神推動經(jīng)濟(jì)崛起，以強(qiáng)勢之“手”降低政府運(yùn)營成本，提升工作績效，推動人民群眾財富、企業(yè)財富、自然生態(tài)財富、思想文化財富的增長。

“企業(yè)家政府”概念發(fā)端于上世紀(jì)90年代，奧斯本和蓋布勒提出這一概念并發(fā)展成為一種理論，他主張把企業(yè)管理的精髓移植到政府中來，用企業(yè)家精神改革政府，倡導(dǎo)公共服務(wù)具備“顧客意識”，重視顧客并盡量滿足顧客需要，在公共服務(wù)提供方式上引人競爭機(jī)制，高度重視行政績效問題，達(dá)到重塑政府形象的目的。政府未能有效運(yùn)作的根本癥結(jié)在于體制因素，因此，將預(yù)算統(tǒng)一、財政問責(zé)作為官員晉升考核體系的指標(biāo)極為重要。

更進(jìn)一步來說，應(yīng)努力建立政府行為預(yù)算硬約束的制度框架，讓人大、其他社會團(tuán)體和公眾可以通過參與預(yù)算制約，監(jiān)督政府開支。天下大事，必作于細(xì)。力行預(yù)算收支分類改革，大力推進(jìn)財政精細(xì)化管理，是改變財政管理粗放狀態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。