天平

龔成鈺

時至今日，當有人還在以財政預算是政府機密，或專業性強不易理解作遁詞，不愿公開原本不是什么秘密的“秘密”時，于是，對財政‘公共”屬性的質疑和責難，對“家丑不可外揚”的諸多臆測，便頻頻發生。

但在焦作，我們卻看到另一番景象：財政預算正在穩步趨近公平、公開、公正，財政資源的受益者老百姓獲得了知情權和參與權，財政資源的分配者政府掌握了通達社情、順乎民意的手段，公眾和政府的目標和訴求在一個更高的平臺上達成了一致甚至默契，隨之帶來的經濟和社會效益，也就遠遠超出了狹義的財政范疇。

一切皆有可能!焦作財政改革十年的實踐證明：“三公”猶如天平，天平自在人心。一個由“陽光財政”所呼喚的“陽光政府”，在發揮財政職能、促進經濟社會發展中起到不可替代的作用。

財政項目社會聽證會

2010年4月21日上午9時，在焦作市財政局7樓會議室，由財政監督局專門針對2010年預算內的650萬農機補貼，舉行了“焦作2010年農機購置財政補貼項目社會聽證會”，聽證代表來自農業、水利、法制、人大財經委等部門的政府官員，還有社會監督員、行風評議代表、農民代表、農機手等50余人。

首先，項目單位焦作市農業機械管理局局長唐毅介紹稱，焦作已經形成了一個完整的農機產業鏈。2009年焦作農機裝備水平全省第一，平均每畝功率為1.43千瓦，遠高于全國的0.49千瓦的平均每畝水平；農業機械化水平達到了77％，遠高于全國16％的水平；農機合作社達到466個，農機大戶937個，從事農機生產的人員達到28萬人，農機總收入達到15億元，相當于農民的純收入增加了500元。

據稱，2010年中央財政安排焦作市農機購置補貼資金將達到6000萬元，市級財政安排累加補貼資金650萬元，主要用于購置1200臺新型玉米收獲機，3400臺高性能植保機、2500臺節水噴灌設備等一批現代農業機械裝備。

的確，現代化的生產方式在對傳統農業改造和提升的同時，對農村土地流轉、“三農”問題化解、新農村建設等方面也產生了非常積極的促進作用。

然而，當現代化的生產方式在不斷推進社會文明進步的同時，新的矛盾也隨之再次產生。

焦作市水利局調研員李萬明就在聽證會現場，向眾人講述里一個真實的故事：上世紀90年代初期，水利部花了300億采購了一批奧地利保爾公司的移動式噴灌機，每臺價值12萬元，焦作市水利部門分到了20多臺。使用后，卻驚訝地發現如此現代化的設備根本無法正常使用：水壓不夠，噴灌機無法正常工作。動力不足，移動式噴灌機無法正常移動，尤為無奈的是，噴灌機噴出的不是水，而是水霧，根本無法在氣候干燥的北方農村使用。如今，因為“水土不服”，這批價值幾百萬的現代化進口設備，全都變成了一堆廢鐵，有些甚至已經“尸骨不全”。

歷史不愧是現實的一面鏡子。“古之理財者，汰浮溢而不騖入，節漏費而不開利源。”明朝萬歷首輔張居正的嗟嘆，似乎在400多年后的今天，依然是如此真實地存在著。

“財政資金就這樣被白白浪費了。”在李萬明無奈的嘆息聲中，財政局局長申相臣急聲催促財政局農業科科長張明霞說：“你們盡快把這批設備找出來，拿出變現辦法，決不能就這樣白白扔掉，真是太可惜了。”

焦作農科院院長段新國也描述了他在農村調研時，親眼目睹的一些現狀：很多農民家庭為了能夠得到一些財政補貼，不惜花掉了全部的積蓄，貸款購買了農機，但由于對農機的經營和使用不善，導致他們的生活又回到了從前的貧困狀態。

為此，聽證會部分代表當場向財政局和農機局發難：錢補到了，就是惠民了嗎?農民購買農機享受補貼了，就不再管了嗎?農機具使用率做過實地調研嗎?農民轉賣了怎么辦?農業機械化裝備水平是市場需要?還是數字需要?是農民實際需要?還是行政任務需要?

社會監督員和行風評議代表也現場表態稱：同意將650萬財政資金投入農機，但不同意為了預設的行政目標而投入，不能因此讓更多的農民因小利而再次致貧，一定要把錢花出真正的社會效益來。

“財政補貼與其這樣花錢養人，不如集中財力購買能夠真正惠民的市場化服務，真正減少農民的實際負擔。”申相臣的一番話，得到了聽證會代表的一致認同。

這一天，傳統的財政二次分配方式的天平，在焦作似乎出現了一絲搖擺。

部門預算公眾參與

“每年的編制預算都是一個很痛苦的過程。當你手里只有7個億，可是各部門報上來的預算數字卻遠遠高出10多倍，而且每一個項目都很重要，你會怎么辦?”焦作市預算編制局局長任立宏的臉上寫滿了無奈。

“我們當時真是被逼的沒辦法了。”預算局的科長申明華也在一旁解釋說：“每年上報的部門預算需求都遠遠超出了我們的財力承受能力，站在專業的角度我們很難取舍。”

“財政的錢都是老百姓的錢，那就讓焦作的老百姓來決定這些項目該不該上，這些錢該不該花?”任立宏依然是一臉的無辜，只是在厚厚的鏡片后面，閃過一絲狡詐。

焦作市有一個名滿全球的陳家溝，焦作的城市名片稱為“太極故里”，中國太極的發源地就在陳家溝。太極素以其剛柔并濟、以柔克剛、借力打力的武術技巧，被視為內家功夫的翹楚。而焦作財政人最喜歡的集體運動也是太極拳，似乎由于長期的耳濡目染，人人都能領悟一些到其中的真諦。

2007年5月，財政局的預算科和國庫支付中心分別升格為焦作市預算編制局和焦作市預算執行局，與財稅監督局一起形成了預算編制、執行、監督分離操作、相互權力制衡的運行機制。

2007年11月8日，焦作市政府頒布《焦作市市級預算管理暫行辦法》。隨后，預算編制局正式將60個公共項目放在網上讓社會公眾投票，并最終根據得票多少選出前10項，并將其列入2008年的政府正式預算。

多年來，舉辦了無數次的財政預算項目社會聽證會，也只是公眾參與部門預算的一個縮影。

據了解，焦作市公眾參與預算決策的形式多樣，從項目選擇、項目公示、專家論證、社會聽證，到市人大常委會初審部門預算，都廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與，并在不同的環節配之以不同的參與形式；根據不同的需要，側重傾聽不同人群的意見；既有部門領導參加，也有人大代表、專家學者、社會監督員和普通民眾參與。

在項目選擇上，財政部門會篩選出事關民生、社會關注的項目進行網上投票，政府有關機構據此推選出代表群眾心聲的項目。對經公示擬安排的項目，組織財經、技術、管理方面的專家論證。對經過專家論證后的項目仍需進行社會聽證，廣泛吸收人大代表、社會監督員和普通民眾參加，并按照項目公示程序在公告牌、電視、報紙等媒體上公示，力求在更大的范圍征詢公眾意見。此外，在市人代會正式開始前，由人大常委會組織代表對若干部門預算或項目預算進行

公開問詢、審查，部門負責人要接受人大代表或群眾質詢。

至此，焦作公共財政體制改革的腳步，又向前邁出了一大步。

“如果我們沒有先搞會計委派，這一系列的改革根本就推動不了，改革的力度也會大打折扣，可以說我們的會計委派制抓住了根本。不但沒有給政府帶來麻煩，反而減輕了我們在財政資金安排中的矛盾和壓力。”任立宏的語調開始有些興奮。

預算那點事

“我們的部門預算，根本不是什么秘密。”對于“政府預算是機密”的說法，任立宏很不以為然。

財政預算是根據當年的經濟發展情況和對下一年經濟發展的預測，測算下一年度的地方財力有多少，我們主要邀請研究機構和稅務部門參與分析和測算，盡量準確地測算出來年能有多少錢，也就是收入預算，一般老百姓要關注的少一些，他們的關注點主要集中在二次分配預算上。

跟傳統意義上的預算管理方式不同，過去的分配方式都是領導批錢，財政付錢。現在，為了集中民意，體現老百姓的意愿，我們在每年的7-8月開始向社會廣集民意，了解群眾對政府支出的重點有什么建議；還有就是以政府辦公室或財政局、發改委的名義搞部門搜集，了解部門的重點工作；第三是財政系統本身自上而下的工作思路；第四是通過人大等征集代表意見。這四種方式構成了參與式預算第一個環節的項目征集。比如，有一條大路是十幾年前修的，由于車輛過往頻繁，把路都給壓壞了，這個事就是在網上老百姓提了出來，我們通過專家論證，馬上就安排了預算資金。

今年，我們匯總部門報上來的支出預算數字是93個億，應該說都是合理的要求，可是除去9個億的人頭運轉費，我們只有7個億的可用財力，怎么辦?我們就通過項目公示、社會聽證、專家論證，讓大家充分認識到財力是有限的，資金的使用首先必須量入為出，其次要分輕重緩急。

比如，我們今年安排職業教育經費100萬元，我們就和教育局協商，這100萬元也讓專家論證一下，職業教育中現在最需要支持的是什么項目?政府應該做什么事?學校應該做什么配合?以前只是大盤子列出來，現在我們細化到具體用途，還要看你部門的錢是不是合理地使用了，是不是發揮了更好的效益?

比如，我們預算中列了1000萬元的城市熱力管網建設資金，為發揮財政資金的引導作用，我們建議城建部門把這1000萬元做為貼息資金，吸引更多的資金來搞管網建設，這樣有限的財政資金就變成了“酵母”和“杠桿”，把大量的社會資金引向大有作為的城市基礎建設領域。

比如，平安焦作建設，我們一年拿出1000萬元，那么，焦作市民感受到了平安了沒有?有了這些疑問以后，我們決定把這1000萬元的資金再論證一下，公安部門也就拿出一個響當當的資料，2009年全省各地市社會治安評議，焦作排名第一。

我們的預算也有和領導意見不一致地方。比如，農村沼氣建設，主管領導和部門都建議安排，因為這個項目是省政府對我們的考核項目。但我們經過廣泛調研，發現沼氣在南方比較適合，那里一年四季氣溫高，可是焦作夏天還可以，到冬天就沒有多少利用率。盡管這個項目是考核指標，但是我們還是堅持少量安排。

還有一項1010萬元的教育質量獎，設立已經四五年了，一開始老百姓都覺得很好，后來發現在執行中把公平搞成了平均分配，沒有了競爭機制，電起不到激勵作用。社會上反映強烈，我們今年將這筆錢改做教育資金，把它用在實處。

我們知道有很多民生工程是要做的，但是苦于財力不夠而一籌莫展。我們在醫院看到病床很緊張，社會上又有人在建旅館，為什么不用社會資金來多建一些病床?結果憑借一個給投資者30年受益期的優惠政策，政府不用花一分錢，就可以大大緩解住院難的問題。

分配預算是一項很難的工作，主要是錢太少，覺得哪個事都很重要。令我們十分欣慰的是，在編制預算的過程中，我們的市委市政府領導沒有一個人說某個項目要增加多少錢，我們的局長、副局長也沒有一個人講情。

在任立宏和申明華二人長達2小時滔滔不絕的講述中，長期以來被披上神秘外衣的財政預算，似乎真的沒有什么“機密”可言。

復式預算

不久前，繼迪拜政府債務危機之后，希臘政府債務危機再度爆發。頓時，社會各界對地方政府負債情況十分關注，對地方財政的償債能力更表示擔憂。

為此，財政部部長謝旭人表示要規范地方政府融資平臺，一要通過綜合分析地方的財力狀況、承受能力，加以規范和控制；二要對目前的融資平臺的融資狀況進一步清理、核實，區分不同情況，分別加以處理；三要加強對地方政府債包括融資平臺規范管理，建立風險預警機制，建立地方財政的償債機制。

然而，早在2006年，焦作就已經將政府債務納入了預算管理范疇，并單列了一本政府債務預算。其中，包含了當年整體狀況和預算年度舉債規模、償還情況，政府債務收支預算，政府債務償還資金來源預算，政府債務項目支出明細，非稅局貸款項目支付明細以及焦作市政府控股的建設投資公司債務、貸款、欠款情況，都做了詳細的預算安排。

2007年11月20日，焦作市政府印發《焦作市市級財政社會保障預算編制管理暫行辦法》等六個管理辦法，財政部門開始編制復式預算。

至此，焦作又一項財政改革創新開始啟動。

在一系列體制框架和制度保障的基礎上，一本傳統的政府公共預算，以及配屬的八本市本級復式預算，覆蓋了全部政府性資金，更包含了政府債務、土地基金收入、非稅收入、住房公積金等地方政府通常秘而不宣的內容。

在焦作財政局一樓服務大廳，翻閱財政局公開的厚厚的九大本預算發現，在部門預算支出明細表上，各單位的支出按辦公費、差旅費、業務招待費、培訓費、水電費等明細全部列出，預算內容之全、透明度之高，令人驚嘆不已。

政府公共預算，包括市級部門預算編制說明，市級部門預算總表，人員經費，公用經費，行政事業性項目，基本建設項目，教育、城建、環保、農村公路以及工業結構調整和高新技術產業化專項資金計劃。

社會保障預算內容涵蓋各項社會保險基金、專項社會保障資金、政府公共預算安排的社會保障資金及某些屬于社會保障性質的資金，其中社會保險基金又包括企業基本養老、失業、基本醫療、工傷、生育、機關事業單位養老等；專項社會保障資金包括就業補助、離休人員醫療經費、公務員醫療補助、新型農村合作城鎮居民基本醫療保險、解困資金等。

根據國務院及焦作市政府的有關規定，國有資本經營預算涵蓋了焦作市國資辦重點監管的24家企業(單位)資本性收益收支預算、產權處置收益收支預算以及市直部分行政事業單位國有資產收益收支預算。

國有土地基金預算，即市級政府國有土地使用權出讓收支預算，包括收支總表、收入預算表和支出預算表。

政府采購預算，按照政府采購資金來源的不同，分為部門預算安排項目(包括181個單位)、部門預算安排生產建房性項目(12類)、單位自籌資金安排項目(包括169個單位)和醫療設備、器械項目(包括45個單位)4部分。

政府非稅收入預算，包括市級非稅收人預算、執收單位收入預算、政府性基金收入預算、專項收入預算、行政事業性收費收入預算、罰沒收入預算、國有資產管理收入預算和其他收入預算。

住房公積金預算，包括焦作市住房公積金歸集使用、業務收支預算表、委托貸款預算表和基金收支預算表。

社會性別反應預算，包括就學就業項目、文化娛樂項目、貧困資助項目、健康保健項目、公共衛生項目、宣傳培訓項目、利益導向等項目。

作為中國第一個實施中長期滾動預算編制的地市級試點城市，2009年9月29日，焦作市政府印發《關于開展市本級滾動預算編制工作的實施意見(試行)》，進一步完善了復式預算體系。“部門預算是推進部門依法行政，中長期預算讓我們把眼光放的更遠一些，使我們的預算編制更科學、更精細。”此刻，任立宏臉上的無辜已經蕩然無存。

現在，焦作又開始編制政府投融資預算。他們認為，投融資資金如何建立?資金如何使用?風險如何防范?都必須要納入預算管理，有一本明白帳。摸著石頭過河

“財政的科學化精細化管理，關系到對權力的制約和利益分配格局的調整。在過去的10多年里，焦作的財政改革和其他地方一樣，是‘摸著石頭過河，我們也不能說成功，應該說是探索和實踐。”申相臣認為，公共財政改革是一個復雜而浩大的工程，它的成功不是現在，而是若干年后老百姓都享受到均等化服務的時候，才能叫成功。

“我們從1999年實行會計委派制至今，依然有很多爭議和困惑，以前單位是核算主體，現在我們集中起來財政變成主體，當時沒有指導性意見，是朱镕基總理在1999年的政府報告時講到一句要積極推廣會計委派制度，給了我們一個方向。從2004年開始，我們逐步實行財政信息公開，在網上曬工資，曬部門預算，在2010年的全國政府工作報告會上，溫家寶總理提出要公開政府信息，又一次證明了我們的改革是正確的。”言語間，任立宏厚厚的鏡片后面閃爍著興奮。

在焦作市財政信息服務大廳，信息中心主任史開國邊操作開放式信息平臺上的“財經沙盤”邊介紹說，財政信息服務大廳2000年成立后，所有的行政審批、財政預算、政府采購、產權交易、公物拍賣、會計委派等公共財政事務都在此公開。現在，所以市民都可以自由出入大廳，到行政服務中心、會計核算中心、產權交易市場等財政服務窗口，通過電子屏、觸摸屏和文本資料查看部門預算等財政財務公開信息。

“政府信息公開的核心是財政公開。”史開國認為，多年來的實踐表明，越公開效果越好，財政部門預算更科學，使用資金的部門更有壓力和責任感，財政也就更加貼近民生。焦作的實踐經驗證明，越是財力不太富裕的地方，越應該做到預算透明。道理很簡單，窮日子得靠大家商量著過。

財政工作涉及政府的方方面面，財政改革牽動政府職能、行為方式等多角度調整，“牽扯一發而動全身”。值得慶幸的是，焦作多年來的財政改革都得到了市委、市政府的高度重視、充分肯定和大力支持，并先后以市委、市政府文件的形式出臺了一系列財政改革的政策、制度、措施和辦法。這顯然為財政改革減輕了阻力，增加了動力，調高了統籌協調的能力。

“有了政府領導的堅定決心和大力支持，這場涉及人們思想觀念、利益調整和制度創新的財政綜合改革才得以持續10余年之久，也才有了我們今天的一點成績。”申相臣如是說。

“現在我們還是在實踐階段，還是在繼續推進和探索中。我不贊同外界‘焦作模式的說法，中國很大也很復雜，焦作10年的改革實踐不能稱之為一種可以效仿的模式，只是一個地方探索和實踐的個案，只能說明我們的改革走起步早一些、堅持久一些、付出多一些，對我們來說，有這些值了。”走過了10年改革的風雨歷程，申相臣不由發出了“開弓沒有回頭箭，辛酸苦辣皆由之”的感慨。