分權體制下地方政府公共服務供給能力的區域差距分析

官 永 彬

(重慶師范大學 旅游學院,重慶 400047)

分權體制下地方政府公共服務供給能力的區域差距分析

官 永 彬

(重慶師范大學 旅游學院,重慶 400047)

改革開放以來,與經濟體制逐漸由計劃經濟向市場經濟轉型相適應,我國的財政體制也逐步由集權型向分權型演進,同時,這種演進受到垂直的政治管理體制的約束,由此形成了具有經濟分權和政治集權二維屬性的中國式財政分權體制,激勵地方政府相互之間圍繞經濟增長而展開激烈的財政競爭。其結果擴大了地方政府間公共服務供給能力的差距,探究其形成機制和差距問題,籍以實現區域公共服務的均等化,具有重要理論價值與現實意義。

財政分權;地方政府競爭;公共服務;財政能力

改革開放以來,與經濟體制逐漸由計劃經濟向市場經濟轉型相適應,我國的財政體制也逐步由集權型向分權型演進,地方政府逐漸擁有了更多的財政支出控制權。這種新的制度安排為地方政府發展本地經濟提供了重要動力,促進了中國經濟的持續增長與繁榮。但財政分權體制下過度的財政競爭也導致了教育、醫療、社會保障等公共服務供給的區域差距問題,這主要表現為東部地區公共服務水平整體優于中西部地區,特別是在教育和醫療資源方面區域之間的配置差距較大。就人均教育事業費而言, 1998年中部、西部為66.99元和80.33元,分別為最高水平東部的29.48%和35.35%。2005年中部、西部為209.25元和250.28元,分別為最高水平東部的54.84%和65.59%,呈擴大趨勢。就人均衛生事業費而言,2005年中西部地區仍然比較低。中、西部地區分別為48.99元和74.78元,占最高水平東部地區的46.29%和70.65%。這將危及我國和諧社會的構建與國民經濟的穩定、健康增長。而公共服務供給的區域差距本質上反映了地方政府之間供給能力的差異。有鑒于此,本文試圖基于中國轉型時期財政分權與地方政府財政競爭的視角,研究地方政府間財政能力的區域差異進而探尋出公共服務供給差距的形成機制。這對于優化地方政府的財政競爭行為,提升地方政府公共服務的供給能力,以此實現區域公共服務的均等化,具有重要的理論價值與現實意義。

一、地方政府間財政競爭與公共服務供給的文獻述評

在西方經濟學世界里,關于政府財政競爭思想的最早論述可以追溯到亞當·斯密。他在經典著作《國富論》中提出:“土地是不能移動的,而資本則容易移動。土地所有者,必然是其地產所在國的一個公民。資本所有者則不然,他很可說是一個世界公民,他不一定要附著于那一個特定國家。一國如果為了要課以重稅,而多方調查其財產,他就要舍此他適了。他并且會把資本移往任何其他國家,只要那里比較能隨意經營事業,或者比較能安逸地享有財富?！盵1](408)從亞當·斯密的論述可以看出,不同國家采取的不同稅收策略必然影響資本要素的流動或空間分布,進而影響到國家財富或收入的創造。由此的邏輯推論是,各國政府為了本國財富的最大化而展開吸引或留駐資本等流動性要素的競爭。顯然,亞當·斯密已開創性地把稅收與政府的競爭緊密聯系起來,這對理解政府之間的財政競爭提供了一個重要思路。

繼亞當·斯密以后,蒂布特更為明確地從理論上闡述了地方政府財政競爭與公共服務供給的關系,提出了“用腳投票”理論或“蒂布特模型”(TieboutMode1)。[2]在嚴格的假設條件下,蒂布特認為,人們之所以愿意集聚在某個地方政府周圍,是由于他們在各種轄區之間就地方政府所提供的公共服務與所征收的稅收之間尋找一種精確組合,使自己的效用達到最大化。當他們在某地發現這種組合符合自己的效應最大化目標時,便會選擇這一區域定居和工作。而當他們不滿意這一地方政府提供的公共服務的質量和數量時,居民就可以采取“用腳投票”的方式,離開這一區域而選擇公共產品的質量和數量符合其偏好的區域來居住。正是這種“用腳投票”的機制,給予了地方政府強烈的激勵,為了吸引更多的居民來投票,同時,避免本區域有稅收創造能力的居民流失,不同政府之間通過財政工具展開相互競爭,進而使得地方政府改善了公共服務供給效率和公共服務質量。因此,轄區政府之間的財政競爭是存在帕累托改進的,它實現了公共服務與分散的居民偏好之間更好的匹配。從這個意義上說,蒂布特模型的最大貢獻就在于把市場機制引入到公共部門,從而為公共服務偏好的顯示提供了一種“以足投票”的有效機制。

與此相反的例證是,奧茨認為,稅收競爭的后果可能使地方公共服務的產出水平低于有效率的產出水平。為了吸引企業投資而實行低稅率,地方政府可能會維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平,特別是在那些并不為企業提供直接利益的項目上。[3](143)布萊克指出,美國各州和地方政府為了吸引企業入住本轄區,相互之間進行日益激烈的稅收競爭,但積極的稅收競爭削弱了州和地方政府的征稅努力,也使得州和地方稅收結構帶有強烈的累退因素,最終導致地方政府反而無力提供本應供給的公共服務。[4]Crom brugghe和Tu lkens也認為,地方政府間非合作稅收競爭均衡的稅率要低于帕累托意義上的最有效率的稅率,稅率的遞減引起各國稅收的普遍下降,進而降低各國的公共服務供給水平。[5]上述文獻探討了政府競爭對公共支出整體水平的影響,而對公共支出結構的作用機制研究尚不充分。不過,已有少數文獻發現,地方政府之間的財政競爭可能扭曲政府支出結構,降低社會總福利水平。Keen和M archand的實證研究表明,在資本自由流動而勞動力不可流動的假定下,對于公共支出的結構而言,生產性的公共服務并不一定供給不足,而僅僅服務于當地居民福利的公共服務一定供給不足。[6]Bucovetsky則進一步指出,由于公共基礎設施投資能夠帶來規模經濟并吸引要素流入,地方政府之間非合作競爭的納什均衡可能是破壞性的,具體表現在基礎設施的投資不僅在各個地區是過度的,而且當考慮更多的地區而不僅僅是兩個地區時,投資于基礎設施的地區也多于最優數量。[7]

我國地方政府財政競爭既有西方政府競爭理論所揭示的一般特征,更有中國轉型階段所內生的特殊事實。對于中國地方政府間財政競爭關系的效應,已有文獻主要側重于區域經濟增長與地方保護主義,僅有較少文獻考察了財政競爭對公共服務供給的影響。《中國地方政府競爭與公共服務融資》課題組認為,地方政府之間的競爭有利于公共服務融資方式的創新,進而促進地方政府更好地提供公共服務。[8]岳書敬、曾召友則認為,地方政府競爭有可能導致重復建設、惡性競爭及累退效應,致使地方政府公共服務的提供受到一定程度的扭曲。[9]喬寶云等的實證結果同樣表明,人口流動障礙及其地區性差異導致地方政府行為向追求資本投資與經濟增長率的方向轉變,導致各地區激烈的財政競爭并相應擠占了義務教育等外部性較強的準公共服務性質的財政支出。[10]傅勇和張晏則進一步構造出財政分權指標和政府競爭指標,利用1994～2004年的省級面板數據進行經驗分析,研究結論也顯示,中國的財政分權和基于政績考核下的政府競爭,造就了地方公共支出結構“重基本建設、輕人力資本投入和公共服務”的明顯扭曲,并且,政府競爭會加劇財政分權對政府支出結構的扭曲。[11]可見,在中國的轉型背景下,政府間的財政競爭對公共服務供給的影響究竟是正效應還是負效應,國內學者的研究并未取得一致性的結論。

上述研究在某種程度展示了地方政府間財政競爭與公共服務供給的關聯機制,對于本文的理論與實證研究有一定的指導意義,但仍然需要在以下幾個方面加以拓展。

一是西方主流政府競爭理論受蒂布特模型的影響,一般把要素和居民的自由流動即“用腳投票”機制視為政府競爭的激勵來源,而中國的現實是人口流動受到戶籍制度等約束很難實現,尤其是對于缺少勞動技能的農村勞動力來說,即使轉移到城市務工,也并沒有被接納為合法的城市居民,當然不可能享受到與城市居民均等的義務教育、醫療衛生以及社會保障等基本公共服務,他們仍然是流出地的農民身份。因此,西方的“用腳投票”機制在中國并不存在,中國也沒有出現通過居民與地方政府的雙向選擇而在地理空間上進行類聚的由多個俱樂部式的地方社區組成的社會,一般說來,居民對公共服務的偏好和需求并不在地方政府的優先考慮范圍內。[10]由此也說明,以財政聯邦主義和完善的市場經濟體制為背景的政府競爭理論并不適用于分析中國政府的競爭行為。事實上,政府總是被嵌入到各種約束其行為的制度環境中,那么,作為政府行為表現之一的財政競爭,其產生機制也應從現行制度安排集合中探究根源。所以,不同政治體制和經濟制度框架下政府間的財政競爭行為也必然表現出一定的差異性。只有結合中國財政分權體制特征,才能深刻揭示出政府財政競爭的形成機制。

二是已有的研究盡管在政府財政競爭對公共服務供給的影響問題上結論并不一致,但幾乎都隱含了一個相同假定,即地方政府的財政競爭行為是同質的。顯然,這一隱含假定使得已有文獻忽略且并不能對區域公共服務供給差距的現象給出合乎邏輯的解釋。由于各轄區要素稟賦、產業結構以及經濟基礎的不同,財政分權框架下各地方政府所受激勵和約束不同,從而表現出差異化的行為方式。[12]有鑒于此,本文假定不同地區、不同時期的地方政府財政競爭行為具有異質性。

三是上述文獻僅重點關注了政府財政競爭對公共服務供給效率的影響,而對公共服務供給的公平性研究不足。實際上,當前我國社會性公共服務或公共服務供給失衡的問題比效率問題更為突出和緊迫。近年來,盡管我國地區間發展速度差距趨于縮小,但區域發展絕對差距仍然較大,不平衡問題仍然十分突出。而且,廣大中西部地區與東部地區在城鄉居民收入和消費水平、市場化程度,特別是基礎義務教育、基本醫療、社會保障等基本公共服務水平方面的差距也在不斷拉大,這也嚴重制約了我國經濟的持續、健康和穩定增長。因此,我們不僅要探究公共服務的供給效率,更為重要的是,揭示出公共服務供給差距的特征事實、產生機制以及治理路徑,通過深化財政分權制度的改革與創新,為我國經濟發展注入持久的動力與活力。

二、財政分權與地方政府財政競爭的激勵機制

探究地方政府間競爭的激勵機制,是闡釋中國轉型時期特有的現象如地方經濟增長的高度繁榮、社會發展的失衡、地方保護主義以及重復建設等的關鍵線索。為此,本文試圖運用新制度經濟學的分析范式,揭示出我國地方政府間競爭的制度機制。諾思認為,制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中的個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則。[13](201-202)也就是說,理性的個體總是在一定制度框架或環境的約束和誘導下做出某種行為。從這個層面看,新制度經濟學便為理解人的行為提供了重要的制度邏輯。那么,政治市場上的政府主體與經濟市場上的經濟主體的行為一樣,總是被嵌入到各種約束其行為的制度環境中。同時,制度也提供了人類在其中相互影響的框架,使協作和競爭的關系得以確定,從而構成一個社會,尤其是構成一種經濟秩序。[13](201-202)所以,作為地方政府之間的競爭行為,其激勵機制也應從現行制度安排集合中尋求根源,而現行制度安排中影響地方政府競爭行為最為重要的是轉型期特有的財政分權體制。具體來說,這種制度給追求效用最大化的地方政府提供了兩種強烈的激勵:財政激勵(fiscal incentives)和政治激勵(po litical incen tives)。這就促使地方政府加快推進本轄區經濟增長,以獲取經濟增長帶來的財政利益和政治利益,而在資源有限的約束下,必然加劇地方政府之間的競爭。下面將對這兩種激勵的傳導機制和途徑給與系統的理論和經驗解釋。

(一)財政分權體制的演進脈絡與財政激勵

新制度經濟學認為,制度創新的邏輯起點在于現存制度框架的非均衡,制度供給滿足不了經濟、社會發展對相關制度的需求,需要打破現有制度框架,修正、完善、供給新制度,才能獲取現存制度框架下不能保障實現的潛在利潤,中國財政分權體制的變革或創新自然也遵循這一邏輯。目前,財政理論界基于財政分權的角度把財政體制變革過程劃分為三個階段:一是“統一領導、分級管理”財政體制(1950～1977);二是“財政包干”體制(1978～1993);三是分稅制財政體制(1994年至今)。不管怎樣劃分階段,縱觀我國財政分權體制發展變遷的歷史,如何合理劃分中央和地方的財政利益、調動地方政府發展經濟的積極性,始終是我國財政分權體制改革的核心,也是整個經濟和政治體制改革的突破口。特別是始于1994年的分稅制改革使中央政府和地方政府之間的關系走向制度化和法制化。那這次變革是否強化了地方政府的財政激勵呢?對此,我們嘗試從財政分權體制變遷脈絡中所隱含的激勵特征或機制出發,從理論上探討這種強制性的制度變遷對地方政府財政激勵的影響。

為了從根本上規范中央政府與地方政府之間的財政利益關系,增加中央可支配收入,中央政府在1994年推行了影響深遠的分稅制改革,當前的財政體制框架也由此基本確定。作為市場經濟條件下政府間關系的承載體,分稅制首先在明確中央政府和地方政府事權的基礎上劃分了各自的財政支出范圍,再進一步根據事權和財權相對應的原則,在中央政府和地方政府之間明確財政收入范圍,并建立轉移支付制度協調各級地方政府間的關系。分稅制改革顯著扭轉了自改革開放以來“兩個比重”即國家財政收入占GDP的比重和中央財政收入占國家財政預算總收入的比重下降的趨勢,分別從改革前1993年的12.6%和22%提升至2004年的19.3%和55%(見圖1和下頁圖2),說明本次分稅制改革有效緩解了中央政府的財政壓力。

圖1 改革開放后國家財政收入和支出占GDP比重的變化趨勢(1980～2004)

但是,隨著財政收入向中央政府的集中,地方政府財政收入占國家財政預算總收入的比重明顯削減,從改革前的70%以上降為改革后的50%以下(見圖2),表明始于1994年的分稅制改革改變了中央政府與地方政府的財政收入分配格局。那么,是否可以據此推斷分稅制改革降低了財政分權的程度,并弱化了對地方政府的財政激勵呢?對此問題作出正確回答的關鍵是如何選擇財政分權程度的度量指標,是采取收入分權還是支出分權?是采取總量數據計算分權還是人均數據計算分權?不同的選擇可能給出截然不同的結論。已有文獻比較有代表性的財政分權指標是人均地方財政支出占人均中央財政支出的份額,所以,本文也選取該指標對分稅制改革前后兩個階段財政分權的程度加以分析。為消除轉移支付的影響,地方政府的財政支出運用省、直轄市和自治區的預算內本級財政支出,鑒于計算口徑的一致性,中央政府的財政支出也為預算內本級財政支出。表1顯示了分稅制改革前后財政分權程度的變化。1994年分稅制改革以來人均地方本級財政支出占人均中央本級財政支出份額的平均值為3.09,明顯高于分稅制改革前1982～1993年間的平均值2.79,意味著1994年稅制改革并不是降低而是提高了財政分權化程度。

圖2 中央和地方財政收入占國家財政預算總收入比重的變化趨勢(1980～2004)

表1 分稅制改革前后財政分權程度

(二)中國式分權體制的特殊屬性與政治激勵

在多數情況下,無論是發達國家(如美國),還是發展中國家(如印度、玻利維亞),抑或是轉軌國家(如俄羅斯),與財政分權相伴隨的是政治上的聯邦主義,而中國卻是在垂直的政治管理體制下,演繹出的財政聯邦主義。[11]所以,中國式財政分權體制的特有屬性是政治上的中央集權或者說政治體制安排實行單一制。與此相對應,政治聯邦主義地方政府的激勵和約束主要來源于當地轄區的居民和市場主體,而中國則更多的來自于中央政府。因為中央政府是地方政府執政效果的考核者,決定了地方政府官員在政治市場上是否可以晉升,盡管當地居民和市場主體可以通過人大會行使自己的權力來間接影響地方政府。正如新制度經濟學所強調的,人們的行為受到他們所面臨的制度環境的塑造和制約,在現行的政府治理體制中,中央政府對地方政府的考評制度將決定地方政府的目標函數和行為方式。

改革開放以來,為了適應促進地方經濟增長進而推動全國經濟發展的要求,中央政府對地方政府官員的選拔和晉升的標準由傳統計劃經濟時期的政治績效為主轉變為經濟績效為主,而經濟績效考核指標的核心是地方GDP增長的速度和規模,由此使得地方政府官員的職位晉升與本地經濟發展績效直接掛鉤。固然,經濟指標并不能完全反映地方政府的公共管理水平,那為何中央政府會選擇這種指標呢?一個合乎邏輯的理論解釋是,由于地方政府對當地情況更了解,相對于中央政府,地方政府就具有私人信息,從而出現隱瞞甚至欺騙等現象,給中央政府考核帶來困難。[14]此外,選用具體可量化的指標進行績效評價比那些難以量化、受主觀因素影響的指標更能節約交易成本。基于以上兩個因素,中央政府考核地方政府的現實選擇就是經濟指標,通過以經濟增長為核心的經濟指標間接傳遞中央的政治意圖。

更進一步地,政治激勵對我國地方政府行為取向的影響是什么?從代理經濟學的角度看,中央政府和地方政府之間的關系屬于典型的委托代理關系,且地方政府面臨的任務是多重的。對于多任務的激勵機制問題,霍姆斯特羅姆和米爾格羅姆作了全面的分析。他們認為,僅僅研究代理人一項活動的特征,無法正確推斷出對該項活動的恰當激勵,事實上,現實中的代理人往往從事多項任務,或者即使一項任務也涉及多個維度,因此,激勵需要考慮多任務之間的替代和互補關系。[15]也就是說,當對任務集合中的某項任務強化激勵時,必將減少其他替代任務的努力水平。對于中央政府代理人的地方政府,承擔了發展地方經濟、維護社會穩定以及提供公共服務等多項任務,在現行績效考評制度的激勵下,追求晉升最大化的地方政府會非常理性地把其所有的努力投向能獲得高額回報(政治利益)的任務中,亦即加快地方經濟發展,以此向中央政府傳遞出更為明顯的政績信號。這就意味著,以經濟增長為核心的考核制度構成了地方政府推動本地區發展的又一強大動力。

三、地方政府間財政競爭與公共服務供給能力的區域差距

地方政府加快經濟增長需要大量的資源,在國有資本和私人資本面臨流動性約束的情況下,地方政府間標尺競爭的重要策略就是競相吸引外商直接投資(FD I)。這種競爭既包括稅收競爭,也包括支出競爭。正是中國式分權體制提供的雙重激勵所誘發出的地方政府間競爭,才在轉型中的大國引發了地方政府間公共服務供給能力的差異,進而導致公共服務供給差距的不斷擴大。由于公共服務供給能力是財政收入能力與財政支出能力共同作用的結果,我們將分別考察地方政府財政競爭對財政收入能力以及財政支出能力的影響。

圖3(下頁)顯示了分稅制改革前后省際間人均財政收入差異的變化趨勢。從中可以看出,在財政包干體制期間(1980～1993),省際間人均財政收入變異系數從1980年的2.03降為1993年的0.93,總體呈現出持續的下降趨勢,說明改革開放初期省際間財政收入的差異較大。財政包干體制的推行,賦予了地方政府收入的剩余索取權和剩余控制權,省際間財政收入的差異逐漸縮小。但在分稅制改革后,省際間人均財政收入變異系數不斷擴大,從1994年的1.01升至2006年的1.26,特別是在2001年之后基本保持在1.3左右。其中的原因是,分稅制改革以來,伴隨著市場經濟體制改革目標的正式確立,外資的流動性逐步增強,資本偏好的地方政府為吸引外資而展開的財政競爭也逐漸升級。在稅收競爭方面,經濟欠發達的中西部地區的經濟規模、市場化程度以及產業集聚水平不及經濟較發達的東部地區,此外,在吸引外商投資企業的類型上也與發達地區不同,欠發達地區不得不更多地依賴稅收優惠途徑吸引外資;而發達地區憑借其在資本市場上的相對壟斷勢力,可以保持相對較高的稅率,同時,積極改善公共服務的數量和質量,采取與欠發達地區差異化的策略參與引資競爭。競爭均衡的結果使發達地區獲得了更多的財政資源,欠發達地區的財政收入卻在相對減少,最終導致兩個地區的財政收入差距不斷拉大,省際間人均財政收入變異系數擴大的事實無疑充分印證了這一點。

從我國財政分權體制演變的脈絡看,盡管中央政府與地方政府之間的財政關系經歷了多次變革,在財政收入的分配方面也取得了一定進展,但在財政支出責任的分配方面卻始終沒有多大改變,尤其是在分稅制改革中,財政收入劃分進行了重大調整,而財政支出上依然維持了原有格局,亦即支出責任或事權主要由地方政府承擔,而中央政府主要從事國防等公共物品的供給與轉移支付等職責。但這還不足以解釋分稅制改革后各級地方政府財政支出總體水平不斷增長的現象,更為深層次的原因,需要探究分權體制下地方政府間的支出競爭行為。值得注意的是,憲法和相關法律僅僅是對各級政府的事權作了原則性的規定,并沒有對各級政府的具體支出責任作出清晰的界定,這造成支出責任的實際分配方面各級政府沒有明顯的差別。同時,由于缺乏法律的明確規定,又勢必使地方政府在財政支出方面擁有更大的選擇性執行空間。兼之分稅制改革后,中央政府賦予了地方政府廣泛的資源配置權力。這兩個因素為地方政府間的支出競爭創造了重要的條件。在此基礎上,無論是欠發達地區抑或發達地區都充分運用了這些權力或條件,并不斷進行執行層面的創新,提高財政支出的總體水平,積極參與到吸引外商投資企業的財政競爭中?？梢灶A見,地方政府之間的支出競爭比之稅收競爭更為激烈。圖3顯示了分稅制改革前后省際間人均財政收入差異的變化趨勢。從中可以看出,分稅制改革前,省際間人均財政支出變異系數雖有個別年份向上波動,但整體上呈現出緩慢下降的態勢,且基本維持在0.5至0.6區間。分稅制改革后,省際間人均財政支出變異系數整體上略有上升,在1997年達到0.87,此后出現下滑趨勢,其中個別年份(2002～2004)存在緩慢上升,但下滑趨勢的整體格局沒有改變。總的來說,無論是分稅制改革前還是分稅制改革后,省際間人均財政支出差距的變化都不大,遠遠低于省際間人均財政收入的變異水平,說明地方政府間為吸引外資而引發的支出競爭異常激烈,這與我們的推論是一致的。

圖3 省際間人均財政收入與人均財政支出的變異系數

總的來說,省際間人均財政收入變異系數的擴大,反映出地區財政收入差距的拉大以及稅收競爭策略的地區差異;而省際間人均財政支出變異系數的縮小,則反映出地區財政支出差距的減小以及財政支出總量水平具有一定的趨同性。這將對地方尤其是經濟欠發達的中西部地區或省份的財政能力產生重要的影響。具體來看,在吸引外商投資企業的稅收競爭中,欠發達地區受地方經濟規模、市場化程度、產業集聚水平以及外資類型等影響,競相選擇了稅收優惠策略,實則降低了外商投資企業所支付的有效稅率,進而引起地方財政收入的普遍下降;盡管欠發達地區經濟規模不及發達地區,但為了本轄區資本的積累,欠發達地區紛紛以中央政府所賦予的廣泛的資源配置權力為基礎,積極參與到吸引外資的支出競爭中,隨著地方政府間支出競爭的日益激化,欠發達地區所背負的財政支出負擔也因此不斷加重。財政收支的雙重作用將使欠發達地區的財政缺口進一步擴大,嚴重削弱欠發達地區的財政能力,硬化其預算約束,最終導致地方政府反而無力提供本應供給的公共服務。對于經濟較發達的東部地區來說,假如面臨與欠發達地區同等的財政支出壓力,發達地區也可以依托其在資本市場上的相對壟斷勢力而保持相對較高的稅率,并積極改善公共服務的數量和質量,在稅收優惠的基礎上采取與欠發達地區差異化的策略參與引資競爭,這樣就充分保證了發達地區在競爭外來投資中擁有相對優勢,持續獲取較為充足的稅源,財政能力也將遠大于欠發達地區,這為公共服務的有效供給奠定了堅實的財政基礎。因此,轉型時期地方政府間日益激化的財政競爭不斷擴大了地區之間的公共服務供給能力差距,使初始財政就相對脆弱的欠發達地區進一步陷入財政的困境,在地方公共服務的供給上更是捉襟見肘。

四、研究結論與政策含義

改革開放以來,與經濟體制逐漸由計劃經濟向市場經濟轉型相適應,我國的財政體制也逐步由集權型向分權型演進,可以說,財政分權是經濟轉型的重要內容。這種財政分權制度使得地方政府從此享有一定的受制度保障的財政收入剩余索取權和財政支出控制權,客觀上承認了各個地方政府相對獨立的經濟主體地位,對各個地方政府產生了強烈的財政競爭激勵。但我國在經濟領域分權的同時保持了政治領域的集權,中央政府對地方政府官員的考核、晉升具有絕對的權威,在現行以經濟績效為核心的考核機制下,地方政府為實現晉升或政治利益最大化而相互競賽。因此,中國式財政分權體制具有經濟分權和政治集權的二元結構特征,賦予了地方政府特有的雙重激勵即財政激勵和政治激勵,共同促使地方政府推進本地區經濟增長以獲取潛在的經濟利益和政治利益,而加快經濟增長需要大量的資源,在資源稀缺的條件下,就會迫使地方政府相互之間圍繞流動性較強的外商直接投資展開激烈的競爭。當前,正是中國式分權體制提供的雙重激勵所誘發出的地方政府間的過度競爭,在轉型中的大國引發了區域之間供給能力的差異進而導致公共服務供給的區域差距。本文的政策意蘊就在于,試圖從根本上化解上述問題,關鍵是變革激勵與約束地方政府競爭行為的制度安排,其中最為重要的就是變革支撐中國式財政分權體制的基礎制度,亦即重塑公共財政制度,建設公共服務型政府,構造以均等化為導向的轉移支付制度等,提升經濟欠發達地區的財政能力,從制度層面營造地方政府間協調有序的競爭秩序。

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1673-0429(2010)04—0106—08

2010—02—27

官永彬(1978—),男,重慶璧山人,重慶師范大學旅游學院講師,主要從事公共經濟學及制度經濟學的研究。