農地集約利用:問題、經驗及對策
——基于江蘇的實踐

華彥玲

(江蘇省行政學院 工商管理教研部,江蘇 南京 210004)

農地集約利用:問題、經驗及對策
——基于江蘇的實踐

華彥玲

(江蘇省行政學院 工商管理教研部,江蘇 南京 210004)

我國農村普遍存在閑置土地多、人均占用土地較大、土地利用分散、利用率低等現象。目前,江蘇在農村土地集約利用方面存在著集體建設用地利用率低、村鎮土地規劃與土地利用規劃不協調、盤活土地存量難度大等一系列問題?；趯Φ湫偷貐^經驗進行總結分析,應針對上述問題采取相關對策。

農地集約利用;江蘇;對策

我國農村普遍存在閑置土地多、人均占用土地較大、土地利用分散、利用率低等現象,造成農村土地資源浪費現象較嚴重。在這種情況下,提高農地集約利用的必要性日益顯現。必須深入貫徹落實科學發展觀,圍繞江蘇省委、省政府提出的“保增長促發展,保民生促和諧”目標,努力實現農地集約利用,確保人地和諧發展。

一、江蘇省農地集約利用情況

農地集約利用的概念最早來源于對農業利用的研究,由大衛·李嘉圖等古典政治經濟學家在地租理論中首次提出,后擴展到包括建設用地的集約利用。土地集約利用是指現期條件下滿足地區規模適度發展,使地區在獲得最大規模效益和集約效益的基礎上,以地區合理布局、優化用地結構和可持續發展為前提,通過增加存量土地投入、改善經營管理等途徑,不斷提高土地的使用效率,并取得良好的經濟、社會和生態環境效益。

1.江蘇省農地利用總體情況

江蘇人口占全國5.8%,經濟總量占全國10%以上,但土地面積僅是全國的1.06%,人均耕地低,人均耕地面積0.0621hm2,是全國人均耕地的68%,耕地負荷量高達1614人hm2,高出全國平均數24. 2%,且省內人均耕地分布不均,土地人口負荷量是全國平均數的197.1%,僅次于滬、津、京三市,列第四位,人地矛盾十分尖銳。截至2008年12月31日,江蘇省農用地面積為10073.4萬畝,建設用地面積為2901.2萬畝,未利用地面積為3036.6萬畝,合計16011.2萬畝。其中耕地71456892.9畝,園地4743063.1畝,林地4848550.8畝,牧草地16057.7畝,其他農用地19669867.2畝,居民點及獨立工礦用地24156410.4畝,交通運輸用地1960411.2畝,水利設施用地2895419.7畝。全省耕地占土地總面積的44.63%,居民地及工礦用地占總面積的14. 81%(圖1)。當前農村建設用地以農村居民點用地為主,農村居民點用地用地規模很大,約占全省建設用地總量的一半。此外,交通運輸及水利設施用地的70%也處于農村。由于江蘇省區域間在自然環境、經濟和社會發展狀況存在著差異,農村聚落的結構與布局存在差異。從三大區域來看,蘇北的居民點數量占全省的37.73%,蘇北的人均用地大于蘇中和蘇南,蘇中略高于蘇南地區。

作為經濟快速發展的資源約束型省份,充分挖掘農地節約集約利用潛力,對于促進江蘇省土地資源合理利用、正確處理耕地保護與保障經濟社會可持續發展具有重大意義。特殊的省情、發展的重任、突出的矛盾決定了必須堅持科學合理開發利用國土資源,最大程度地實現土地的集約利用。

圖1 2008年江蘇省土地利用現狀

2.江蘇省土地集約利用趨勢

近十年來,江蘇省土地利用集約程度呈逐年好轉的趨勢(如圖2所示),尤其是2004年以來,國家實施控制農用地轉為非農業用地的政策之后,土地集約利用度得到明顯提高。雖然江蘇省13個地級市的土地集約利用度整體呈現上揚的趨勢,但各個地級市的土地集約利用度的發展趨勢差異較大,且不穩定,其中,無錫、蘇州土地經濟集約利用水平最高,南京、南通、常州、揚州以及連云港市次之,鎮江市、泰州市、鹽城市、淮安市、宿遷市以及徐州市處于三類地區。

圖2 江蘇省各主要地級市歷年土地集約利用度

蘇南、蘇中和蘇北地區的土地集約利用度重心有轉移的趨勢。自1999年以來,江蘇省土地集約利用重心向北轉移,在蘇南土地集約利用不斷提高的同時,蘇中、蘇北土地集約利用水平也在不斷的增加。同時,地區間的土地集約利用度差異亦較大。蘇南地區內部土地經濟集約利用空間分布不一致,南京、無錫和蘇州的土地集約利用處于一類地區,而常州、鎮江的土地集約利用水平不高,導致蘇南的土地集約重心偏向東南方向,但近幾年來蘇南地區的土地集約利用重心不斷向西北方向遷移。蘇中地區和蘇北地區,其土地集約利用重心較為集中。對于蘇中地區,由于受到長江三角洲經濟輻射的影響,土地集約利用度從1998-2000年向西北遷移。對于蘇北地區,由于受到徐州都市圈、連云港地區以及蘇中地區、蘇南地區的多方面經濟發展引力影響,土地集約利用重心也受到徐州都市圈以及連云港的影響,從1999年呈現向徐州地區遷移,2003-2009年,正逐步從西向連云港方向轉移。

二、江蘇省農村土地集約利用存在的問題

近年來,江蘇在土地節約集約利用方面創造了許多新經驗,如土地利用“三集中”、“多層標準廠房”、“樓宇經濟”等,取得了良好效果。但由于江蘇省人多地少,經濟發展受土地瓶頸制約程度逐漸加大,根據調研發現,江蘇省農地集約利用仍然存在許多問題,主要有:

1.集體建設地利用率仍然較低,集約化程度不高

長期以來,農村居民點建設基本上屬于自發性發展,為了農田耕作的便利,農村居民點多數服務于一定的耕作半徑,從而形成了“滿天星”式的農村居民點格局。江蘇省情況亦是如此,大部分地區農村居民點分散,占地面積大,造成土地資源的嚴重浪費和人均基礎設施建設成本高。尤較為偏遠地區的村莊,在建設時布局松散,集聚性差,基礎設施不配套,缺乏凝聚力,特色不明顯,發展不平衡。村鎮級企業建設無特色,觀念陳舊,粗放式開發和外延式擴張,導致建設規模盲目擴大,甚至存在個體作坊,低密度廠房等土地利用程度較低。

2.村鎮規劃與土地利用規劃不協調

由于歷史原因,江蘇省部分農村地區缺乏嚴格的村鎮規劃指導和管理。在多數沒有經過規劃建設的村莊仍然存在以下現象:一是村莊道路質量較差;二是基礎設施不完備,下水道等排水系統不完善,缺乏垃圾處理等環保設施。三是村莊建筑布局混亂,內舊外新,建筑層次差別大,功能混雜;四是村內和村莊周邊存在大量空閑和閑置用地,土地浪費嚴重。近年來,江蘇省雖然多次制定過中心村、鎮建設規劃,但由于涉及資金、土地以及權屬調整等難題,部分地區中心村、鎮建設規劃落實的效果并不理想,農民住宅處在低水平建設之中,居住規模小、生活基礎設施缺乏的自然村依然大量存在。

村莊規劃與土地利用總體規劃不協調,規劃“兩張皮”現象未能得到徹底解決。宿遷市自2004年起,在全市叫停農民宅基地審批,啟動農村康居示范村工程,全市規劃建設104個康居示范村,著手編制康居示范村建設規劃。在這104個康居示范村規劃中,與土地利用總體規劃協調的只有38個,其余的66個都不符合土地利用總體規劃。

目前全省鎮村布局規劃雖已編制完成,但鎮村建設規劃還不確定,保留村莊的布點、規模、面積、建設要求等均不明確,難以實施。

3.盤活存量土地難度大

盡管各地紛紛出臺辦法對閑置土地進行盤活,但是在實際操作過程中還存在諸多困難。首先,許多閑置土地產生原因是由于政府動遷、規劃調整以及基礎設施未到位造成的,處置難度較大。其次,部分地方政府領導有顧慮思想,行動上不主動。一是恐怕影響投資環境;二是沒有財力基礎。例如宿遷市部分鄉鎮磚瓦廠因交通閉塞,盤活改作他用較為困難;窯基、煙囪部分拆除難度較大、拆除費用較高,未能得到有效利用。

4.集體建設用地使用權流轉缺乏法律支撐

雖然江蘇集體建設用地流轉試點工作已取得明顯成效,但在具體實施過程中還存在著一些問題,主要表現在以下兩個方面:一是集體建設用地流轉依據在法律法規上存在障礙。集體土地流轉尚無明確的法律規定,用地單位和個人在集體建設用地可以進入市場流轉的前提下,對于使用集體建設用地或是使用國有建設用地的選擇方面,還是傾向于國有建設用地。二是集體建設用地使用權流轉實現抵押權存在障礙。《擔保法》明確規定:“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押”,“鄉鎮、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內的土地使用權同時抵押”。房地產抵押權依法執行中涉及集體土地使用的,按現行規定必須統一征為國有。這些法律法規和政策規定都不同程度地影響著集體土地的有效流轉。此外,還存在農民集體土地產權主體不明確、缺乏完整的集體土地產權體系、使用集體土地與使用國有土地的成本差別不大等等,這些都不同程度地影響著集體土地的有效流轉。

5.農用地減少、建設用地增加、農村普遍存在“空心村”

隨著農村經濟的快速發展,特別是近幾年工業園區、風景區及鎮區基礎建設項目用地迅速增加,一方面對建設用地需求旺盛,需要大量的土地作為基礎,鄉、村企業用地寬打窄用,甚至占而不用。另一方面,大量農村居民外出定居增多,老村落中棄舊房,土地閑置、浪費現象突出,農村居民點布局分散,人均用地太多。在交通、公用設施較為落后的村落,“空心村”比例達30%以上。這種分散布局的方式,不僅造成了大量的土地浪費,而且不利于公共設施的規劃建設,是造成經濟效益和土地產出率得不到較快提高的重要原因。工業園用地容積率偏低和結構不合理,比如,江蘇省濱海縣工業用地容積率僅為0.2,存量土地未得到有效利用。

三、江蘇典型地區農地集約利用的做法

在農地集約利用這一問題上,江蘇各縣市采取了積極有效的政策措施,現將蘇南江陰市、蘇中江都市和蘇北淮安市的典型做法總結如下:

1.江陰市——“三定”、“三要”、“新三集中”

江蘇省的江陰市,在占全國萬分之一的土地上,創造了全國11/250的經濟總量。這可謂是堅持走土地利用集約化之路所創造的奇跡。江陰市人均耕地面積僅0.67畝。近幾年來,江陰市認真貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和其他土地管理法律法規,以“三定”——規劃定方向(規劃定方向,實施有序開發)、投資定面積(投資定面積,實施高效開發)、面積定產出(面積定產出,實施集約開發)為舉措,大力發展節地型經濟,建設節地型社會,努力提高土地資源對經濟社會發展的保障能力。

其實早在20世紀90年代初,江陰市就提出了“工業向園區集中、農民向集鎮集中、農田向種養大戶集中”的“三集中”發展思路。隨著經濟和社會的快速發展,江陰市又賦予“三集中”全新的內涵——一是工業向園區集中,實行產業化集聚;二是農民向城鎮集中,實行統一化管理;三是農業向生態園區集中,實行特色化發展。解決各種性質用地交錯分布、用地布局混亂、用地結構不合理現象,最大限度地發揮土地資源的經濟效益和社會效益。

江陰市堅持機制創新,營造良好的用地秩序,從源頭上把好集約、依法用地關,形成了“要土地、找市場,要交易、進市場”(一是創新土地市場交易新模式;二是創新土地利用管理新模式;三是創新基礎業務管理新模式)的良好用地秩序,較好地發揮了市場配置土地資源的基礎性作用。

2.江都市——“集中”、“集約”

江蘇省江都市地處長江中下游,總體情況是人多地少,總人口107萬人,耕地108萬畝,人均耕地1畝左右,已接近聯合國糧農組織確定的0.8畝的警戒線。由于長期以來土地使用觀念的影響和管理水平的制約,土地利用集約化程度不高,多占少用、寬打寬用、低效利用的現象仍然存在。為了改變“有人無地用、有地無人用”的狀況,江都市國土資源局多措并舉,破解難題,構建起集約用地新機制,并依據土地利用的現狀,把節約集約內涵體現在“集中”和“集約”上,著力破解節約集約用地難題,重點向四個方面要土地。

第一,實施“騰籠換鳥”,向存量要土地。近年來,江都市國土資源部門充分挖潛存量土地潛力,制定盤活利用的政策,通過“易主、易位、易權、易用”、“騰籠換鳥”、“增資改建”、“退二進三”等辦法,一地一策地加以盤活利用。第二,引入競爭機制,向市場要土地。江都市制定下發《江都市工業用地招標拍賣掛牌出讓實施意見》,全面推行工業用地招標拍賣掛牌。國土資源部門對全市的工業項目用地進行梳理,采取行政推動、部門聯動、典型帶動、查處觸動等方法解決歷史遺留問題,為開展工業用地招拍掛出讓奠定了基礎。第三,立足項目推動,向置換要土地。對照土地利用總體規劃和土地整理規劃,江都市大力實施耕地占補項目,將耕地補充任務定時、定量、定位;有計劃、按步驟地推行村莊整理,通過“限、控、拆”等辦法,加快推進“三集中”;積極推進農民集中居住。第四,加強過程控制,向管理要土地。為了加強土地節約集約利用的監管,江都市按照“約束硬、激勵實、責任明、監管嚴”的要求,采取了五項措施:一是對投資項目實行“雙控指標”(畝均投入、容積率);二是實行跟蹤卡制度,對2005年以來的工業項目用地實行一地一卡,詳細記載用地面積、拆遷進度等,形成建設項目用地跟蹤管理信息卡,并嚴格執行閑置土地處置政策;三是對所有新開工建設用地項目設立用地許可公示牌,將宗地概況、土地審批信息、用地控制指標等情況公示于用地現場,接受社會各界監督;四是嚴格執行土地出讓合同約定和閑置土地處理規定,對已供項目執行用地規范指標、動工期限等情況進行監管;五是建立標準化廠房和多層廠房考評獎勵機制。

3.淮安市——“六項措施”

2008年以來,淮安市國土資源局經濟開發區分局主要采取六項措施,在節約集約用地管理上下功夫,并有力地促進了開發區經濟的持續又好又快的發展:

一是實施土地收購儲備和招標拍賣掛牌出讓制度,充分運用市場機制配置土地資源;二是實施土地利用總體規劃,合理配置了土地資源。為保障經濟發展,適時對部分鄉鎮土地利用總體規劃進行調整;三是認真清理閑置土地,促進了土地資源的有效利用。采取督促用地單位限期開工建設,收取土地閑置費和依法回收土地使用權等處置方式;四是積極盤活存量土地,清理整頓土地市場,制止土地資源利用的浪費;五是倒逼機制和激勵機制雙管齊下。發揮用地計劃調控作用,形成“控增量、用存量”的倒逼機制,將土地節約集約用地考核和土地利用計劃結合起來。同時,探索建立土地集約節約利用的評價制度,將其納入年度重大工作目標考核內容,明確目標,明確責任。六是努力提高全社會對土地節約集約利用重要性的認識。深入開展土地基本國情和國策教育,加強土地管理法規和政策宣傳,提高全社會對土地集約節約利用重要作用的認識,增強社會公眾參與和監督意識,形成集約節約用地的良好氛圍。

四、提升江蘇省農地集約利用的幾點建議

從發展趨勢來看,江蘇省在農村節約集約用地方面存在很大的潛力。農村小集鎮建設、中心村發展、舊村改造都有一定的利用潛力可挖掘,對此,應在思想先導、規劃引導、政策倡導和監督督導等方面,創造條件和環境,為新農村建設、為城市發展提供內涵和發展的空間。具體建議有以下幾點:

1.科學指導村莊規劃和建設,大力推進農村居民點整理和集中居住

應加大包括村莊整理在內的農村土地綜合整理投資力度,把綜合土地整理納入土地利用總體規劃與鎮村規劃當中,有目的、有計劃、有針對性地進行土地整理,提高江蘇省農村土地集約利用的水平。根據“兩個規劃”,實施對農村居民點用地規模、內部結構及空間布局的再調整,從而提高農村居民點用地效率和集約化程度,促進土地利用有序、合理與科學化,改善農民生產、生活條件和農村生態環境。加強宅基地復墾整理,通過村莊搬遷、撤并的方法,把那些規模較小、自然村多、居住分散的村集中到居民點,減少水、路、電等公共基礎設施重復建設對耕地的占用。推進農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤,加快中心村建設,合理推進村莊合并,由農村建設用地整理新增的耕地面積,等量核定為所在行政區域的建設占用耕地指標,用于農村居民點和城鎮建設,為城鄉經濟一體化發展提供發展空間。

結合新農村建設規劃和鄉鎮土地利用總體規劃,積極推進農民集中居住點建設。可采取老村改造、回填空心村和建設中心村的模式進行。老村改造要本著立足群眾,立足實際,以民為本求實效的要求;在合理布局、集約用地、保護耕地的原則下,廣泛征求村民意見,在充分論證、科學決策的基礎上,制定切實可行的整治方案和村鎮建設規劃,將村內空閑地、廢棄宅基地和超標準宅基地統一收回;設立保留村落,撤并村落,逐步建立中心村,對撤并村落的老宅基地由政府統一收回,由村里實施整理、復墾;把相鄰近的自然村合并成大村莊,統一規劃、統一面積、統一建房標準。

在不增加現有土地使用面積的情況下,對原有土地進行第二次開發。對中心村鎮的第二產業實行“退二進三”、“退污進工”,把有污染危害、耗水多、耗能多等與村鎮功能有矛盾的工廠,逐年從黃金地段遷出,鼓勵其向工業集中區轉移,結合改進生產工藝,建設多層廠房,集中布置工業區等,充分挖掘村鎮土地利用潛力。在改造過程中,因涉及單位和個人建筑物拆遷及居住人員的安置等問題,開放成本高,難度大,應對用地單位或建設單位在政策上給予傾斜,在經濟上給予優惠,鼓勵投資者改造舊村鎮,促進調整不合理的用地結構。

2.嚴格干部考核制度,完善節約集約用地的考核評價機制

要將集約用地、基本農田保護列入各級政府、領導干部年度目標責任考核范圍,強化督查考核,將考核結果與年度用地計劃分配與年度工作目標責任制考核相掛鉤。要對閑置率超過規定要求或供地率達不到考核要求的,要嚴格按照規定暫停辦理當地新的農用地轉用、土地征收審報手續。對集約利用土地,大力盤活存量、清理閑置土地,超過考核標準的,在安排用地指標時,要給予優先安排。要壯大基層國土管理隊伍,將集約用地情況納入正常巡查范圍。定期巡查,發現問題及時上報,及時處理。

3.嚴格控制增量,積極盤活存量,提高土地利用效率

要圍繞“兩個防止”的要求,繼續堅持“依法依規、從嚴從緊、有保有壓、節約集約”的原則,嚴把土地供應閘門。要嚴格執行國家下達的用地指令性計劃的規模。建立“倒逼機制”,通過調整新增建設用地土地有償使用費、提高城鎮土地使用稅和征收土地閑置費等途徑,遏制新增建設用地擴張沖動。一是嚴格執行閑置土地處置的政策規定,建議省政府出臺《閑置土地處置暫行辦法》,全面開展閑置土地的盤活利用工作。對認定為閑置土地的,按規定向土地使用者征收土地閑置費,督促其限期動工建設或續建。對因項目和資金無法落實到位的,采取“騰籠換鳥”措施,及時調整建設項目。對利用率不高造成局部閑置,督促企業采取增資擴建措施,嚴格控制該企業另行新增用地。對閑置兩年以上的土地,依法予以收回,進行重新配置使用。二是全面清理各地需繳納城鎮土地使用稅的土地面積。城鎮土地使用稅的全面開征,土地使用和保有成本大幅增加,可以有效扼制圈占土地和浪費土地的行為,批而不用、批多用少的現象大幅下降,利用經濟桿杠促進土地集約利用效應顯著。第三,探索閑置宅基地的有償收回制度。對農戶主動退出閑置宅基地的,給予一定經濟補助,從經濟上提高各地清理農村閑置土地的主動性和積極性。鼓勵單位和個人對閑置地進行復墾,給予全額撥付復墾費,如財政允許的情況下,還可提供一定的經濟補助或允許其長期耕種,以充分調動廣大人民群眾的積極性,也有利于提高群眾的節約用地意識。

4.促進農村建設用地高效利用、產業集約化經營

城市化進程的加快,要求占用更多的農村土地,在國家保證耕地數量、確保糧食安全的大前提下,應當允許農村相對大量剩余的建設用地入市流轉。

當前,江蘇農村土地集約利用的重點在工業用地,據此應針對區域產業特點采取不同措施:蘇南應轉移占地多、能耗高的加工業和勞動密集型產業,提升產業層次,在產業轉型升級上做文章,促使蘇南地區的產業結構優化;蘇中要加強產業配套能力建設,從招商引資向招商選資轉變,不斷提升產業層次,進一步提升開發區集約利用水平,使集聚效應進一步增強;蘇北應發展特色產業,提高引資門檻,不僅看投資規模,更要看投資強度和投入產出效益,創新發展模式,利用目前加速發展的好勢頭,定位產業結構和發展重點。

[1]許艷等.土地集約利用與經濟發展時空差異研究——以江蘇省為例[J].南京大學學報(自然科學),2009 (11).

[2]江蘇省2008年國土資源綜合統計分析報告(2009年11月30日).http://www.sqmlr.gov.cn/html/zwxx/ tjsj/6356.html,2009-12-8.

責任編輯:浩 宇

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F301

A

1004-1605(2010)07-0059-05

華彥玲(1977-),女,山東菏澤人,江蘇省行政學院工商管理教研部講師、管理學博士,中國科學院南京土壤研究所博士后,主要研究方向為農村土地問題。