中國社會工作的總體性公共政策分析

鞏建華

(廣東海洋大學政治與行政學院,廣東湛江 524088)

中國社會工作的總體性公共政策分析

鞏建華

(廣東海洋大學政治與行政學院,廣東湛江 524088)

當前,我國正處于社會轉軌和經濟轉型時期,貧富分化問題相當嚴重,社會弱勢群體大量存在,整個社會問題呈現出系統性的結構化特征,已經演化成為一個嚴重的公共政策問題。社會工作中的服務職能長期處于缺位狀態,導致社會問題缺乏社會化的解決途徑。通過總體性公共政策分析模式和解釋論證的結構模型,可以從理論上推導出一個重要結論:在黨政機關與企事業單位設置社會工作崗位,引導體制外資源流向社會工作領域,通過社會化的機制力量可有效化解因貧富分化而引發的社會弱勢群體問題。

社會工作;公共政策;論證;對策

長期以來,我國社會工作的職能主要由民政部門和工青婦等群眾團體來承擔,由于這些部門承擔的只是社會工作的管理職能,大量社會工作中的服務職能長期處于缺位狀態。同時,對社會工作的長期忽視,使得人們對社會工作的認知度普遍不高,社會工作的運行機制也沒有建立起來;社會工作人員待遇較低;職業社會工作者尚未完全納入社會管理體制,社會工作的社會化程度也不高,社會工作崗位及職業資格尚未明確設置,如此等等。而推進社會工作,需要在公共政策層面對社會工作進行學理分析,來為社會工作提供公共政策依據。

一、公共政策視野中的社會工作

“社會工作是以利他主義為指導,以科學的知識為基礎,運用科學的方法進行的助人服務活動。社會工作的本質是一種助人活動,其特征是提供服務。更確切一點說,社會工作是一種科學的助人服務活動,它不同于一般的行善活動”[1]。社會工作可以通過整合社會資源、挖掘潛能,為那些有需要的貧困者、老弱者、身心殘障者等解決生活困難,幫助解決政府無力解決的社會問題。顯然,社會工作是針對社會問題提出的,其主要手段是通過“扶弱濟貧”以實現“助人自助”。

通過公共政策解決某一社會問題,首先要對這一社會問題進行公共政策分析,而公共政策分析的一個重要環節是公共政策問題分析。公共政策問題是政策制定主體通過觀察和發現而形成的,它經歷了一個從“問題——社會問題——公共問題——政策問題”的識別過程,這一識別過程是對問題嚴重性進行比較的過程。由于政府在解決社會公共問題的資源、手段和能力等方面總是有限的,因此,并非所有的問題都能夠成為公共政策問題。只有當政府感受到公眾對社會公共問題形成了政策訴求壓力,或意識到社會公共問題已經影響到整個社會的發展時,才可能確定為公共政策問題。公共政策問題是指政府或社會感到現實中出現的某種情況與他們的利益、期望、價值和規范有嚴重的矛盾和沖突,需要通過政府或有關組織采取行動加以解決,并被政府列入政策議程的社會問題或公共問題。就社會工作方面的公共政策問題而言,也需要嚴格的政策問題構建,經過系統的分析,推導出一個經得起考驗的科學結論。

二、社會工作的公共政策分析

就社會工作而言,存在許多急需解決的社會公共問題,而且這些社會公共問題已經具備了公共政策問題屬性,因此,借助公共政策分析工具,對社會工作的社會公共問題進行總體性公共政策分析十分必要。總體性公共政策分析如下圖所示:

為了對社會工作方面的公共政策有一個比較健全的理論支撐,首先要對社會工作方面的社會公共問題有一個科學分析。根據理論建構的基本原理,先做如下假設:

假設1:一個國家收入分配的不公平、社會福利制度的不完備將導致社會弱勢群體的產生;假設2:社會工作供給不足將導致社會弱勢群體的生活越來越困難,社會工作供給增加將緩解社會弱勢群體的生活困難程度;假設3:政府有義務能夠承擔相應的社會責任,能夠積極地制度化地解決社會弱勢群體問題;假設4:通過不斷推進社會工作,社會弱勢群體問題可以得到有效解決。

只有上述假設成立的情況下,本文的研究才有意義。根據我們黨的執政理念和國家性質,上述四點假設均可以成立。

公共政策問題構建的步驟有:問題感知——問題情勢——問題搜索——元問題——問題界定——實質問題——問題明確化——正規問題。如下圖所示:

本文著重關注貧富差距和弱勢群體問題。

先看貧富差距問題。在社會轉型的背景下,所有制變革、分配制度創新、經濟體制改革、經濟結構調整等,是貧富差距問題產生并擴大的直接的、根本的成因。一定模式的社會經濟制度,決定著一定社會時期人們對社會財富的占有、分配和消費,決定著人們的經濟地位以及經濟關系。因此,貧富差距的直接表現為財富差距、收入差距、生活水平差距等。改革開放以來,我國在經濟增長的同時,貧富差距逐步拉大。數據顯示,1978年我國基尼系數為0.317,1999年達到0.39,2000年以后,我國的基尼系數已越過0.4的警戒線,并逐年上升。國家統計局公布的基尼系數2006年已經升至0.496。不斷拉大的基尼系數反映了我國城鄉收入分配格局的非合理化走向[2]。另外一組數據也表明,中國社會的貧富差距已突破了合理的限度,統計顯示,總人口中20%的最低收入人口占收入的份額僅為4.7%,而總人口中20%的最高收入人口占總收入的份額高達50%。這突出表現在收入份額差距和城鄉居民收入差距進一步拉大、東中西部地區居民收入差距過大、高低收入群體差距懸殊等方面。2006年,城鎮居民中20%最高收入組(25410.8元)是20%最低收入組(4567.1 元)的5.6倍;農村居民中20%最高收入組(8474.8元)是20%最低收入組(1182.5元)的7.2 倍[3]。在政協第十一屆常委會第六次會議期間,九三學社常委賴明在題為《調整國民收入分配格局,促進經濟社會健康發展》的發言中指出:“首先,收入分配結構不合理。初次分配中,勞動者報酬比例從1998年的53.1%下降到2007年的39.7%;二次分配后,居民可支配收入從68.2%下降到55.9%。相應地,居民消費不斷下降,最終消費占GDP的比重從1978年的62%下降到2008年的48.6%,而世界平均約為78%。其次,收入分配差距不斷擴大。貧富收入差距從改革開放初的4.5∶1擴大到現在的12.66∶1;城鄉居民收入比從1998年的2.51∶1擴大到2008年的3.31∶1,農村居民消費支出占GDP比重從1996年的18.8%下降到2007年的9.3%。從1978到2007年,東部與中、西部城鎮人均可支配收入的比值分別從1.2倍、1.1倍擴大到1.46倍和1.50 倍,農村人均純收入的差距擴大更大;2000年我國細分行業人均最高最低收入比為2.63∶1,2008年電力、石油、金融、煙草等行業職工平均收入是全國平均的10倍,而國際公認的合理差距在3倍左右。”[4]

再看社會弱勢群體問題。弱勢群體指那些在社會資源的分配過程中處于不利地位、競爭能力低下、收入微薄、就業不穩定、生活困難、承受能力弱、社會適應能力差、被排除在主流社會之外的無助群體,一般包括特定人群如鰥寡老人、流浪者、殘障者、下崗職工、失業者、進城農民工、退休人員等。他們往往是資源缺乏、身處困境、權益受到侵犯、人格受到歧視、無法參與政策制定、需要國家和社會給予支持和幫助的人群。弱勢群體具有如下特征:一是生活水準達不到社會認可的最低生活標準;二是依靠自己的力量無法改變目前的弱勢地位;三是需要國家和社會力量給予幫助或支持。從我國目前的情況看,社會弱勢群體規模還在進一步擴大,弱勢程度還在進一步加深。據專家推測,目前我國弱勢群體規模在1.4億-1.8億左右,約占全國總人口的11%-14%。如果不采取措施,弱勢群體的規模將進一步擴大,弱勢程度將進一步加深[5]。

一是貧困人口。據中國社科院2006年10月發布的《中國全面小康發展報告》藍皮書介紹,世界銀行估計,中國目前約有1.35億人還處在國際貧困線以下,約占總人口1/10。即使全國最富的上海市,低保人數也由2001年的33.85萬人增到2004年的44.1萬人(占總人口4.43%),增長30.3%。截至2007年底,我國農村絕對貧困人口已減少到1479萬,占農村居民總人口的1.6%。

二是失業人群。隨著國有企業改革的不斷深化,城市失業和下崗職工規模龐大且繼續擴大。政府公布的登記失業率目前在4%上下,實際上要高于這一水平。2001年,國有企業登記失業人員為680萬,下崗人員為500多萬,總計為1200萬人左右。如果加上城鎮集體企業等其他方面的下崗失業人員,則2001年的失業下崗人員總數在2000萬左右[6]。

三是老年人群。國務院發表的《中國老齡事業的發展》白皮書提供的數據表明:20世紀末,中國60歲以上老年人口占總人口的比例超過10%。按照國際通行標準,中國人口年齡結構已開始進入老齡化階段。進入新世紀后,中國人口老齡化速度加快。2005年底,中國60歲以上老年人口近1.44億,占總人口的比例達11%。但老齡事業國家機制尚不健全,貧困老年人的生產自助能力比較低下,社會團體、企事業單位和個人開展慈善救助和社會互助、結對幫扶、認養助養、志愿服務等社會扶助無法滿足需求。

四是女性性別歧視。主要表現為企業拒絕錄用女性人才,即使錄用,也人為實行差別待遇。更為嚴重的是,因為社會性別歧視,我國嬰幼兒性別比居高不下,未來婚姻擠壓會日趨嚴重。

五是兒童青少年人群。在我國17歲以下的兒童青少年中,至少有3000萬人受到各種情緒障礙和行為問題的困擾,并呈上升趨勢。其中,中小學生精神障礙患病率為26%到30%。統計表明,目前,我國各類精神病的患病率已達147‰,共有精神病患者1600萬。兒童行為問題、學生心理衛生問題、自殺問題等明顯增多。據世界衛生組織調研,中、小學生精神障礙,突出表現為人際關系、情緒穩定性和學習適應方面的問題。據估計,其中30%會發展為成人性格缺陷,且成年早期的犯罪、酒癮、吸毒、反社會性人格障礙率是普通人群的5至10倍[7]。

據北京心理危機研究與干預中心2004年底公布的一項調查數據:中國每年約有28.7萬人自殺死亡,除此之外,還有約200萬自殺未遂。全國現在每兩分鐘就有1人自殺死亡,8人自殺未遂,每年有28.7萬人死于自殺,200萬人自殺未遂。在死亡原因中,自殺已經排在了第五位。其中15歲～34歲青壯年中,自殺在死亡原因中排首位。在勞動就業方面,全年全國各級勞動爭議仲裁機構立案69.3萬件,當期立案的勞動爭議案件比上年增長98.0%,涉及勞動者121.4萬人。我國有6000萬殘疾人,他們中的大多數人生活、就業和婚姻遇到極大的困難。

正向效果——社會弱勢群體得到充分的社會工作服務;負向效果——社會工作流變為一種形式,社會弱勢群體受到部分或沒有受到相應的社會工作服務,甚至提供社會工作的政府部門產生人員過多、機構膨脹等問題。

三、社會工作的公共政策論證——解釋論證的結構模型

論證模型——解釋論證的結構模型,解釋論證的基本要件有三:

(A)用于保證(W)從信息(I)到主張(C)的擴張的條約性假設

(B)用于證實根據(W)的支持(B)

社會工作的解釋論證有結構模型

(C)用于駁斥政策論證的一個或多個要素的反駁(R)。制改革以解決社會弱勢群體問題。僅通過政府機制來解決中國社會弱勢群體問題,在未來很長一段時期內都需要其他力量予以配合。而社會機制特別是社會工作機制是解決我國社會弱勢群體問題的重要途徑。

根據上面的分析,我們可以得出以下重要的邏輯結論:

弱勢群體大規模性存在;貧富分化問題相當嚴重,不解決必然影響社會的穩定;貧富分化導致弱勢人口的群體性存在,其生活水準屬于社會最低層次,且自身無法改變;作為政府,必須對弱勢群體予以高度關注,必須制度化地予以解決;由于國家社會福利制度不完備和不公平,社會弱勢群體缺乏有效的政府機制化的保障;目前解決社會弱勢群體的基本可行思路是借助社會力量——健全中國的社會工作機制;健全社會工作機制,首先必須在黨政機關與企事業單位設置社會工作崗位,通過有效的公共政策實踐,引導體制外資源流向社會工作領域。政府通過公共政策不斷完善收入再分配,縮小貧富差距;通過立法,對弱勢群體進行法律保護;增加保障弱勢群體參與社會政治的機會,建立公正合理開放的社會流動機制;提高就業競爭能力,建立和完善與我國經濟社會發展水平相適應的社會保障制度。□

上圖表述觀點之邏輯是:我國目前的貧富分化問題相當普遍,并日趨嚴重,而通過社會工作可有效解決貧富分化問題和社會弱勢群體問題,因此,從公共政策層面講,應大力推進社會工作。具體論證是:一個國家存在三種機制力量:政府機制、市場機制、社會機制,由于政府機制無法有效解決社會弱勢群體問題,市場機制無法解決公共產品供給問題,因此,社會機制特別是社會工作機制能夠解決因貧富分化問題而導致的社會弱勢群體問題。而要推翻上述結論,必須使下述條件成立:政府機制或市場機制可以有效解決社會弱勢群體問題,或者政府愿意從根本上改變原有治理模式以解決貧富分化,或者政黨積極推進政治體

[1]王思斌.社會工作概論[M].北京:高等教育出版社,2006:13.

[2]何婭.基尼系數:城鄉歷史政策的解構[J].中國國情國力,2007(4):27.

[3]王仁貴.中國基尼系數連續上升,貧富差距或惡化[J].瞭望新聞周刊,2009-05-18.

[4]九三學社關于改革國民收入分配建言引起廣泛關注,http://www.93.gov.cn/new s/impor/ 272675105305377390.shtm l.

[5]呂青.社會網絡及其對中國弱勢群體的影響[J].西北農林科技大學學報,2007(5):112.

[6]徐華萍.對弱勢群體社會支持系統中政府責任的思考[J].改革與開放,2005(7).

[7]“當代中國少年兒童發展狀況”課題組.中國少年兒童發展狀況調查報告[J].中國青年研究,2006(2).

責任編輯:黃 杰

G423

A

1004-1605(2010)07-0078-04

鞏建華(1969-),男,甘肅靈臺人,廣東海洋大學政治與行政學院副教授,主要研究方向為政治學與公共管理。