市場袒護型財政聯邦主義：財政分權下的地方政府行為解釋

武玉坤

（華南農業大學 公共管理學院，湖南 廣州 510642）

市場袒護型財政聯邦主義：財政分權下的地方政府行為解釋

武玉坤

（華南農業大學 公共管理學院，湖南 廣州 510642）

分稅制開啟了中國新一輪的財政分權改革，但地方政府卻沒能形成公共服務的最優層級供給機制、對自身的制度性限制和對市場的規范化。已有的傳統財政分權理論、公共選擇財政分權理論和市場保護型財政聯邦主義等理論都難以解釋分權改革后的地方政府行為。通過對文獻的梳理，文章認為分權后地方政府行為是一種“市場袒護型財政聯邦主義”，并進而認為地方政府承擔的制度壓力、政治壓力及其自身的政治動力是形成其“袒護”市場的原因。

財政分權；市場袒護；財政聯邦主義

1994年的分稅制改革使中國的財政體制顯示出“聯邦主義”特征，但由于中央和地方的事權責任沒有明確，地方政府陷入了財權減少、事權擴大的困境。公共服務供給出現了“支出責任政府及其上級政府和國家”共同承擔的模糊責任劃分、政府自身約束不足和市場發展不規范等現象。如何解釋地方政府的這種行為選擇呢？傳統財政分權理論、公共選擇財政分權理論和市場保護型財政聯邦主義等理論都沒能給出答案。通過對地方政府行為的分析，文章認為分權后的地方政府實際上堅持一種“市場袒護型財政聯邦主義”。本文首先對財政分權的相關理論進行評估，隨后描述財政分權改革后地方政府的狀況，然后討論市場袒護型財政聯邦主義的內容和特征，最后討論地方政府“袒護”市場的原因并做出結論。

一 文獻評估

已有的財政聯邦主義研究主要從福利經濟學、公共選擇理論和新制度主義等角度展開，三者在理論假設、主要觀點等方面存在較大差異。

（一）傳統財政分權理論：TOM模型

傳統財政分權理論又稱財政聯邦主義或聯邦主義的經濟理論[1],以古典經濟學的規范理論作為分析框架，建立在“仁慈政府”（Benevolent Government）的假設之上，認為政府的功能在于最大限度的提供公共福利，因此其財政分權理論的核心問題在于考察不同層級政府應該承擔的責任以及使用怎樣的財政手段最有利于這些責任的實現[2]。

這派理論首先源于蒂博特（Tiebout）對馬斯格雷夫（Musgrave）觀點的批評。馬斯格雷夫中認為，由中央政府提供公共服務將會產生搭便車行為，進而認為公共服務應該有市場化主體提供。蒂博特對此觀點進行了批評，并在其經典研究“地方支出的純理論”（1956）中認為，由于公民可以用腳投票以及城市土地可以分區利用，將公共服務由中央政府改由地方（州）政府提供便不會產生搭便車行為，而且能夠提供更好的服務。奧茨（Oates）將該模型用于解釋物業稅，證明居民可以了解不同政府間服務的潛在差異，進而證明公共服務的地方政府供給和符合效率要求的。鑒于蒂博特、馬斯格雷夫和奧茨在理論上的貢獻，傳統財政分權理論被稱為TOM模型①此模型的完善還有一個重要人物布魯斯·漢密爾頓（Bruce Halmi l ton），他在1975年提出城市土地利用分區原則，保證新開發的地區會為自己的發展支付費用，從而完善了Tiebout模型。由于漢密爾頓的研究不涉及財政分權研究，因而此模型將其忽略。。

傳統財政分權理論脫胎于福利經濟學，假設“仁慈政府”會盡可能的為公眾提供最大化的福利需求。因此，其核心主題便是關注規范意義上不同政府間的財政責任范圍（最適合提供哪些服務）以及實現這些財政責任的最體工具選擇。傳統財政分權理論立足于公共服務供給的效率問題，尤其關注分權制度對資源配置和收入分配效率的影響[2]。傳統財政分權理論認為宏觀經濟穩定、收入再分配和貧困救濟等容易產生溢出效應（Spill Over Effect）服務應該由中央政府承擔，而其他的那些為特定轄區內公民提供的服務應由地方政府提供。

（二）公共選擇財政分權理論：競爭性財政聯邦主義

公共選擇財政分權理論建立在對傳統財政分權理論的“仁慈政府”假設的批評之上，認為政府并不是仁慈的服務最大化提供者，而是一個具有自身利益，而且在追求自身利益過程中還可能因最大化的從經濟中攫取稅收而成為損害公民利益的利益掠奪者——利維坦。同時，公共選擇財政聯邦主義學者認為傳統財政聯邦主義忽略了聯邦體制本身所具有的憲法含義[1]。

公共選擇財政分權理論明確地看到財政分權的優點，例如更好的滿足地方公民的需求，提高資源的使用效率等，但也明確看到財政分權帶來的地區間競爭導致公共服務水平降低、增加地方官員腐敗機會以及地方政府利益需求膨脹帶來的負面效應等問題。因此，公共選擇的財政分權理論更多的關注在分權過程中對政府的限制，尤其是憲政層面上的硬性約束。杰弗里·布倫南和詹姆斯·布坎南便將財政分權看作是一種控制公共部門規模的機制，在其他條件同等的條件下，收入和支出越是分散，公共部門的范圍就應該越小[3]。他們認為財政分權將在限制公共部門增長方面發揮重要作用，且流動性經濟單位在不同政府間的流動而引起的政府間競爭也會成為限制公共部門攫取資源的有效方式。

在關注不同層級政府之間的制度約束的同時，公共選擇視角的財政聯邦主義也非常關注分權制度的效率結果。“布坎南認為，在政治結構中最有效率的安排應該在效率和對政治權力控制兩者之間權衡，只要分權帶來的政治權力所得超過效率上的損失，你就需要一個聯邦結構。”[4]

（三）第二代財政聯邦主義：市場保護性財政聯邦主義

市場保護型財政聯邦主義建立在“新制度主義經濟學”基礎上，從生產性的、增長性的市場經濟培育的角度來看待財政分權[2]。在公共選擇財政聯邦主義關注制度建設的影響下，有學者將企業理論引入財政聯邦主義的研究。這派研究繼承了公共選擇財政聯邦主義度制建構的研究取向，但不贊同其“邪惡政府”的假設，他們對財政分權下如何實現資源配置效率的機制更感興趣。在溫格斯特（Weigast）看來，在明確的聯邦體制、次級政府具有可調整的自治權、共同市場、硬預算約束條件下，財政聯邦主義能夠提供一種有效的市場激勵機制。

二 分稅制以來的地方政府

分稅制以來，雖然中國的財政體制具有了“聯邦制”特征，但是地方政府的行為既不是旨在合理劃定不同層級政府的最有服務供給體系的傳統財政聯邦主義、也沒有形成旨在對政府自身形成約束性制度安排并提升制度效率的公共選擇財政分權原則，更沒有實現旨在規范市場、強化預算約束、建構明確的財政聯邦體制的市場保護型財政聯邦主義的宗旨。

（一）省以下地方政府支出責任模糊，公共服務大量依靠轉移支付

“1994年分稅制的一個懸而未決的問題就是地方政府的支出責任不明確”[5]，結果造成了“財權上移、事權下沉”的現象，導致“地方政府過多而且無法維持的支出任務”[6]。在這種情況下，地方政府的基本公共服務大量依賴轉移支付，形成了“支出責任政府、上級政府和國家”共同出資確保基本公共服務供給的狀況，傳統財政分權理論所追求的不同政府間公共服務提供的最優配置模式根本無法實現。

（二）地方政府自身約束機制不健全

在財力緊張而又承擔過多支出責任的壓力下，地方政府積極尋求湊集資金的新渠道，弱化了對政府自身的約束。出現了“基層政府自上而下地向所管轄區域中的下屬組織和個人索取資源”的逆向軟預算約束行為[7]，地方政府大量依靠土地出讓金等“非經常性收入”來維持財政穩定，更有甚者隨意出臺優惠政策吸引投資。公共選擇財政分權理論所堅持的對政府自身限制性制度建構也沒能實現。

（三）極力推動經濟發展，缺乏市場規范

有學者證明財政分權對地區經濟增長有積極的促進作用[8][9]，但在地方財力緊張又面臨確保經濟增長和不斷擴大的公共服務供給壓力情況下，地方政府積極擴展收入渠道，通過優惠政策招商引資、放松應有的市場監管結果出現經濟增長狀況與居民可消費水平之間不斷拉大的非正常增長。導致繁榮增長的“市場經濟”存在“規范化”不足的隱憂。

首先，地方政府招商競爭，扭曲正常市場競爭。由于地方政府面臨著在有限的收入下承擔龐大的支出任務的困境，在“節流”效果有限的情況下，“開源”成為地方政府的首選方法，具體而言就是通過各種優惠政策招商引資。我國法定的上市公司所得稅率為33%，但實踐中，“上市公司的所得稅稅率范圍處于3.2%-33%之間，而且地區性優惠政策差異明顯，有些地區甚至可以臨時作出對上市公司減免所得稅的決定”[10]。審計署2007年對11個市2004至2006年國有土地使用權出讓金進行了審計調查（審計署審計結果公告2008年第4號），調查顯示有9個城市違規減免、變相減免出讓金47.88億元，個別城市還為招商引資向企業“零地價”出讓工業用地；10個城市用地單位拖欠出讓金173.27億元，有的國土部門還在用地單位欠繳出讓金的情況下違規向其發放國有土地使用證。這些優惠政策在招商引資、促進本地經濟發展的同時卻扭曲了正常的市場競爭，一定程度上形成了“政府讓與性經濟增長”。

其次，市場監督力度弱，以低質量換取高經濟增長。除了大量的優惠政策，地方政府還放松對市場的監管，以“減少干預”的名義放任經濟自行發展，而“減少干預”在某種程度上可以說政府實在有意無意的以對監管的放松來換取經濟的快速增長。其結果是市場運行出現一定程度的混亂、產品質量不合格。從毒大米到毒奶粉再到震驚世界的“三聚氰胺”事件，食品安全已經惡化到難以置信的地步。表1中顯示了盜版比率的國際比較情況，在有限的國家比較中，中國僅次于越南，排名第二，盜版率高達92%。一定程度上說，中國電腦和互聯網的普及得益于國家對知識產權保護的乏力。這里存在著“經濟增長”與“市場規范”的替代效應，既以放松的“市場規范”來換取最大限度的“經濟增長”。

表1.盜版比率的國際比較

再次，經濟虛擬增長，與居民消費水平不符。上述情況的結果是中國的市場發展出現了與成熟市場經濟國家不同的情況，既高收益領域的經濟變化與公民消費水平并不適應。房地產價格的增長遠遠高出居民的可支配收入水平，“從1991－2005年的14年間，中國房地產價格總體處于上升趨勢，年均增長9.83%，遠遠超過同期居民可支配收入增長率”[11]，而且這一差距在2006-2009年間還在持續拉大。房地產經濟成為地方政府地方支柱產業的同時卻使很大一部分市民成為“房奴”。同時，股票市場的發展與經濟發展狀況也存在不適應狀況，“通過對1998年1月到2007年12月的上證A股指數閱讀收益與6個宏觀經濟變量之間的相關關系研究表明，股指收益與CPI呈負相關，與貨幣供應量、出口額、投資等變量相關性不明顯”[12]。在成熟的市場經濟中，股票市場是反映經濟發展的狀況的指示器，而我國的股票市場并不是經濟發展狀況的反映，而更多的反映投機性資產的運作方向。

分稅制改革后，地方政府經濟謀求經濟增長，希冀通過快速的經濟增長保證自上而下的政治任務的完成和本級政府政治意圖的實現。但“放任”式的增長根本沒有實現市場保護型財政聯邦主義所堅持的“明確的聯邦體制、次級政府具有可調整的自治權以及硬預算約束”等價值追求。

三 市場袒護型財政聯邦主義

傳統財政分權理論、公共選擇財政分權理論和市場保護性財政聯邦主義都難以解釋分稅制改革后的地方政府行為。分稅制改革后地方政府以經濟增長為第一目標甚至不惜犧牲市場規范的行為選擇可以稱得上是“市場袒護型財政聯邦主義”。地方政府將自身定位為上級政府的代理機構和具有自身利益的行為者的混合體，地方政府既要完成上級的政治任務又要實現自身的政治意圖。因此，在財力不足而責任擴大的情況下，如何有效地拓寬資金籌集渠道、增強本地財力以完成上級政治任務和本級政治意圖成為地方政府的核心任務。保護本地經濟、保護充足稅源成為地方政府的行為動力，進而出現“袒護”地方經濟發展的現象。這種財政分權具有以下特征。

（一）以經濟增長為第一目的

在既有的財政分權體制下，促進地方經濟發展成為地方政府的首要任務。其隱含的基本邏輯是先把蛋糕做大，通過快速的經濟發展獲得較高的財政收入、帶動當地居民生活水平提高，通過提高了的財政收入來保證完成上級政治任務并實現本級政府的政治意圖。在這里傳統分權理論關注的公共服務在不同級政府間的最優配置、公共選擇財政分權理論中對政府的限制難以找到自己的位置。

（二）以放松管制換取經濟增長

在實現經濟增長的方法上，采取以放松管制來換取經濟增長的方式。以“減少干預”的名義，放松對市場的監管，尤其是放松對那些能夠形成財政收入的市場主體的監管。只要產品質量被限制在社會可容忍的范圍內，則“放由市場自行調整”，關鍵是要確保足額的財政收入。只有當產品質量超出“社會容忍”的范圍或是出現“嚴重突發事件”時才能引起政府的關注，采取監管措施。

四 地方政府“袒護”經濟的原因

財政分權改革下的地方政府出于既有的制度壓力和政治壓力，不得不追求高速度經濟增長，以“不干預”的名義“袒護”地方市場發展；同時由于既有的激勵機制和考核制度，地方官員也具有了“袒護”市場、迅速發展經濟的內在動力。

（一）制度壓力

制度壓力主要來源于分稅制形成的地方政府的收入范圍與支出責任之間的矛盾。分稅制改革形成了“財權上移、事權下沉”的狀況，地方政府面臨著過高且無法維持的支出任務。由于地方政府間存在激烈的稅收競爭，在既定的“稅收返還”規定下，創造稅源、留住企業、增加地方財力成為地方政府的合理選擇。

（二）政治壓力

政治壓力主要來自上級政府的政策要求。在我國單一制體制下，黨和國家的大政方針和國民經濟發展規劃以及上級政府的相關要求是低層政府必須完成的政治任務。在國民經濟發展和收入籌集方面“保八爭十”已經成為各級地方政府的常規性目標，而在財政支出方面，相關法律在農業、教育、文化、科技、體育、計生、衛生和社會保障方面都做出了明確的“法定支出”規定。②例如《國務院關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》（國發[2000]42號）對社會保障支出的規定，《中華人民共和國教育法》對教育支出的規定等等。同時，低層政府還要面臨巨額的“配套資金”壓力，審計署公布的2009年第14號審計結果公告顯示，1981個擴大內需投資項目建設管理和資金使用情況的審計調查結果，其中有90.07億元地方政府配套資金尚未落實到位，占應配套資金總額的45.58%。強大的政治壓力使得地方政府有足夠的動力維護高速的經濟增長。

（三）內在動力

除了面臨巨大的制度壓力和政治壓力外，地方政府還具有維持高經濟增長內在動力。對地方政府而言，“政績仍然是中國合法性建設的主要途徑”[13]，盡管科學發展觀要求加重社會發展的比重，但是經濟發展仍然是執政合法性的重要來源。在政績合法性的基礎上，在所有政府都面臨同樣的制度壓力和政治壓力的情況下，短期政績成為地方官員，在財政緊張的預算環境中“一個官員要在如此短的時間里做出引人注目的成績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預算約束”[7]，向上級發出可以客觀測量的“有效信號”[13]。這種情況促使地方官員具有維持經濟快速發展的足夠動力。

五 結 論

分稅制以來，我國的政府間財政關系顯示出“財政聯邦主義”特征，但地方政府的行為難以通過既有的財政分權理論中得到很好的解釋。在具體的制度壓力、政治壓力和足夠的內在驅動力下，地方政府會盡可能的“袒護”本地市場的發展，謀求快速經濟增長。但是既有的制度壓力和政治壓力在收入和支出方面的結構性緊張，導致對方政府在保增長的同時又要在更高的基數上保支出，陷入了“多收了三五斗”的循環壓力。而既有的考核制度和激勵機制又進一步促使地方官員爭取短期績效，強化了維護經濟短期增長（以放松管制為代價）的內在動力。

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（責任編校：張京華）

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D035.5

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1673-2219（2010）06-0134-04

2010－03－01

武玉坤（1978－），男，黑龍江林口人，華南農業大學公共管理學院講師、行政管理系主任，中山大學行政管理專業在職博士生，科研方向為公共預算與財政管理、公共政策。