堅持開放創新 推進整合提升

文/浙江省副省長 龔正

浙江省從1984年10月設立第一個國家級開發區——寧波經濟技術開發區以來，開發區已成為浙江擴大對外開放、促進內源發展，提高經濟國際化水平的重要平臺。目前，全省共有經國家審核公告的省級以上開發區117個，其中：各類國家級開發區15個、省級經濟開發區57個、工業（高新）園區45個，形成了層次分明、類型多樣的開放平臺體系，為加快浙江工業化、城市化、市場化和國際化進程做出了重大貢獻。

保持清醒頭腦，全面認識開發區的發展現狀

近3年來，全省開發區在各級黨委、政府的領導下，經受了全國開發區清理整頓的嚴峻考驗和全球金融危機的嚴峻挑戰，在實踐中克服困難，在探索中破解矛盾，在創新中提升水平，在開拓中推進發展，對浙江經濟社會發展貢獻度不斷提高。全省72家國家級、省級開發區實際利用外資額占全省近1/2；完成工業增加值、出口交貨值和上繳稅收均占全省1/3以上，主要經濟指標保持持續平穩較快增長。

引進外資成效明顯，危機之下實現增長。2006年至2008年，全省開發區實際利用外資總額141.9億美元，占全省開發區歷年累計實際利用外資總額的43.3%。2008年開發區利用外資首次出現下降，但規模和質量有所提高。全省開發區平均單項合同外資額達到1440萬美元，比上年提高457萬美元。2009年1-9月，國家級開發區外資項目數和實際利用外資額實現正增長，走出了持續一年多的下降通道，全省開發區新批外資項目333家，合同外資40.72億美元，實際利用外資30.36億美元，其中國家級開發區新批外資項目126個，實際利用外資額17.03億美元，分別比上年同期增長3.3%和5.6%，合同利用外資和實際利用外資額分別占全省開發區總額的47.2%和56.1%。尤其值得關注的是開發區內設各類國別（地區）園區已成為浙江外資集聚的重要推動力量。

經濟規模不斷擴大，產業結構繼續優化。2008年，全省開發區實現工業生產總值13665億元，工業增加值3031億元，外貿出口512億美元，上繳稅收608億元，分別比上年增長10.7%、23.8%、6.6%和35.5%，占全省上述四項指標的33.1%、36.8%、32.8%和31.4%。加大主導產業培育力度，加快產業集群發展。寧波開發區進一步提升臨港主導產業，2008年鋼鐵、石化、能源、紙業、汽車、船舶等6大產業產值682億元，比上年增長24%；杭州開發區電子通信和機械制造兩大主導產業工業總產值已占全區的52.4%；蕭山開發區引進一期總投資36億元的青年蓮花驕車項目和總投資15億元的中國重汽增資項目，推動了汽車產業集聚；杭州高新區國家動畫產業基地已入駐相關企業80多家，生產的動畫片占全省總量95%以上，已躍居全國20多個國家級動畫產業基地之首。

資源消耗水平下降，產出效益有所上升。2006年到2008年開發區規模以上企業由8002家增加到11361家，每萬元工業增加值能耗由0.69噸標煤降到0.52噸標煤，水耗由27.81立方米降到20.9立方米，分別下降了24.6%和33%；而單位面積產出持續提高，每畝工業總產值從2006年的213萬元，增加到目前的290萬元，提高了36%。投資密度也由2006年的每畝146萬元，增加到目前的每畝186萬元，提高了27.4%。截止到2008年底，已有48家開發區和1281家區內企業通過ISO14001國際環境質量體系認證。通過環境質量體系認證的開發區已達到總數的72.7%。2009年1-9月，全省開發區實現財政收入563.4億元，其中稅收517.7億元，分別增長 11.2%和15.6%。

集聚科技創新要素，提升核心競爭能力。2008年全省開發區新增省級以上高新技術企業226家，經省級以上部門認定的研發中心、技術中心130家；新增省級以上部門認定的名牌、馳名（著名）商標和出口名牌共計334個，獲專利9222件；區內企業技改投入額673億元，占全年固定資產投入額的33.6%。至2008年底，全省開發區擁有高新技術企業1677家，研發中心、技術中心達到570家，占全省的67%；擁有名牌、馳名（著名）商標1496個，各類專利證書33960件。在291萬開發區就業人員中，大專學歷以上的58萬，占20%。

特殊監管區運行良好，功能拓展進展順利。目前，浙江省已批準設立的海關特殊監管區共7個，其中已通過驗收封關運作的6個。全省出口加工區2008年實現工業總產值548.2億元、進出口總值87.23億美元、稅收總額2.77億元，分別比上年增長18.7%、23.8%和110%。寧波出口加工區物流中心業務已輻射全國7省市，光電產品檢測中心獲批為國家重點實驗室。出口加工區拓展功能試點已在杭州、嘉興和慈溪出口加工區全面推開。寧波梅山保稅港區正在抓緊建設之中，積極爭取在2010年6月實現首期區塊封關運作。

在充分肯定全省開發區取得成績的同時，必須清醒地看到存在的問題和面臨的困難：一是規劃起點不高。有相當一部分開發區，早期融資能力不強，對中長期發展規劃重視不夠，造成空間布局混亂，區容區貌較差。二是發展空間受限。開發區原批準面積的開發建設早已完成，一大批新引進項目無地可供，一部分已簽約項目無法開工建設。三是體制優勢弱化。國家先后對土地、工商、稅務、金融等機構實行垂直管理，開發區管委會的一些經濟管理權限和特殊優惠政策取消或受到限制，辦事難度加大，行政成本增加，服務效率降低。四是產業層次偏低。不少開發區的主導產業仍為傳統優勢產業和一般加工制造業，先進制造業和現代服務業、世界500強企業、全國有影響的行業龍頭企業以及國家戰略產業明顯偏少。五是功能配套不全。開發區在定位上過于注重工業化，功能比較單一，第三產業發展相對滯后。

明確努力方向，認真貫徹開發區工作的總體要求

近年來，省委召開的一系列重要會議為開發區今后發展指明了方向。2007年底，省委十二屆二次全會確立了“創業富民、創新強省”總戰略，并首次提出“整合提升各級各類開發區（園區）”；2008年9月，省委十二屆四次全會做出了《加快轉變經濟發展方式 推進經濟轉型升級》決定，再次重申“積極整合提升各類開發區（園區），加快建設現代產業集群”；2009年5月，省委十二屆五次全會做出了《深化改革開放推動科學發展》決定，進一步強調“著力優化開發區空間布局，整合開發區要素資源，推動優質要素和重要資源向開發區集中，優質項目和高端產業向開發區集聚”。

當前全省開發區工作的總體要求是：堅持開放創新，推進整合提升，在新起點上實現全省開發區發展新跨越。其中，關鍵詞有4個，即：開放、創新、整合、提升，簡稱“八字方針”。開放是立區之本，創新是強區之路，整合是建區之策，提升是興區之魂。當前和今后一個時期，全省開發區要始終高揚開放創新旗幟，扎實推進整合提升工作，實現開發區又好又快、更強更優發展。

第一，堅持擴大開放，提高開發區國際化水平。

從全國開放形勢看。近年來，東部沿海省市以大視野、大氣魄、大思路、大手筆，積極打造開放大平臺，精心構筑開放新格局。最近，遼寧、江蘇兩省編制的沿海經濟帶發展規劃分別獲得國務院批準，從地方區域構想上升到國家發展戰略；天津濱海新區和河北曹妃甸早已成為國際資本投資熱土和國家戰略產業基地；山東省去年編制完成并開始實施膠東半島城市群一體化發展規劃。尤其值得關注的是，在浙江南端，福建歷時五年精心策劃的“海峽西岸經濟區”終獲國家批準，并賦予對臺經貿先行先試特權；在浙江北面，上海將南匯區并入浦東新區的方案于2009年5月得到國務院批準，從而使浦東的金融、政策優勢與南匯的土地、港口優勢整合疊加，為建設國際金融中心和國際航運中心奠定了堅實基礎。新一輪對外開放自北向南，自東向西，已完成空間戰略布局，浙江在全國新的開放形勢下將面臨空前未有的競爭壓力。

從省內開放格局看。杭州市積極籌劃在錢塘江東岸建設大江東工業區；寧波市規劃在跨海大橋南冀以慈溪開發區（出口加工區）和慈東工業園區為核心，構筑杭州灣新區；嘉興市積極推進以“五區一園”為載體的嘉興濱海新區；臺州市正在加速構建以大平臺、大港口、大交通、大產業為支撐的沿海產業帶；義烏市依托國際商貿城，積極醞釀設立內陸型綜合保稅區；地處山區的麗水市也抓住納入“海西區”機遇，借船出海、借梯登高，謀劃設立對臺經貿合作區，加大東引臺資的力度。所有這些設想、規劃和舉措，與我國新一輪開放大趨勢相呼應，與浙江構筑開放新格局相適應。開發區無疑是開放平臺建設最重要載體，開發區理應在提升浙江經濟國際化水平方面做出更突出貢獻。

從全省各地情況看。凡是重視開發區工作、開發區建設發展比較好的地方，開放型經濟發展水平就高、質量就好、貢獻就大。當然，由于全省各地經濟實力不同、區位條件不同、產業基礎不同，開發區發展水平也不同。因此，我們提出下一步分類指導的不同要求：環杭州灣和沿海地區的開發區，要擴大開放視野、創新開放舉措、優化開放格局、提高開放水平，把開發區打造成為承接國際高端制造業和現代服務業的新經濟引擎；內陸、海島和山區的開發區，要確立開放理念、創新開放思維、加大開放力度、加快開放步伐，把開發區建設成為外向帶動與內源支撐相結合的新增長點。同時，要深入推進“山海協作工程”，鼓勵發達地區開發區與欠發達地區開發區結對合作、聯動發展。

第二，推動創新發展，增強開發區核心競爭力。

創新是開發區保持生機和活力的源泉，只有不斷創新才能為開發區發展注入源源不斷的動力。開發區創新，包括體制機制、政策措施、管理制度、發展模式、載體功能、產業組織、工作舉措等多方面創新。在此，強調三點：

——理念創新是前提。理念引領思路，思路決定出路。開發區新一輪發展要進一步解放思想、轉變觀念，牢固樹立率先發展、創新發展、協調發展、和諧發展、可持續發展的理念，從注重速度規模向注重質量效益轉變，從注重外延擴張向注重內涵提升轉變，從注重投資驅動向注重創新推動轉變；從粗放開發土地向集約利用土地轉變。以科學發展理念引領開發區轉型提升。

——體制創新是根本。開發區設立20多年來，雖然原有的政策優勢、成本優勢、資源優勢逐漸消失，但“精簡、高效、務實”的體制優勢還基本保存。新形勢下，開發區管理體制可以大膽探索創新。具有新城區特點的開發區，要實施大部制管理體制，繼續保持管理機構精簡高效的特點和優勢；正在開發建設的開發區要完善管委會的管理體制，把主要精力放在規劃建設和招商選資上。體制創新可以思想再解放些，思路再寬些，膽子再大些，步子再快些，積極探索形成有利于促進開發區科學發展的體制和機制，不斷增強開發區的生機和活力。

——科技創新是核心。新形勢下開發區要把科技創新作為推動科學發展的中心環節，積極實施科技興區、人才強區戰略，全面謀劃科技體系創新建設，更好地發揮全省開發區的開放優勢和產業優勢，開放式配置科技資源，聚集國內外各類創新要素，增強開發區的核心競爭力和輻射帶動力。

第三，整合要素資源，拓展開發區發展新空間。

根據江蘇、廣東的創新理念和發展模式，開發區整合要素資源實際上是地方政府通過體制創新、委托管理，在不改變“四至”范圍前提下，授權開發區對要素重新組合和資源優化配置，先行解決開發區大的發展空間問題，以便對委托管理區域進行大范圍、前瞻性、高水平、多功能的總體規劃，全面提升開發區發展水平和輻射能量，成為構筑開放新格局的支撐點和促進區域經濟發展的增長極。從浙江首批12個試點單位情況看，開發區整合資源，拓展空間，具有以下重要意義：

一是有利于提高資源使用效率。一方面，浙江“七山二水一分田”，土地資源稟賦并不充足；另一方面，全省尚有270余萬畝可圍墾灘涂和1萬多平方公里低丘緩坡地，在開發區周邊還有一些小型園區和廢棄鹽田。開發區可以通過科學開發、合理使用，促進要素重新組合，資源優化配置，避免惡性競爭，減少資源浪費，從根本上提高資源轉化率和經濟貢獻度。

二是有利于優化提升產業結構。目前，浙江正處于加速工業化進程階段，工業結構由“輕、小”型向“重、大”型轉變，產業體系由企業集中向產業集群過渡。一些重大工業項目和特色產業集群需要較大的空間承載。開發區整合資源、拓展空間，就能為承載優質大項目，促進產業結構優化升級創造基礎條件。參加試點的嘉興、臺州開發區和自行整合的余杭、臨海開發區，過去是項目等土地，現在是土地等項目。

三是有利于拓展擴大發展空間。開發區在授權托管范圍內進行資源整合、規劃建設、功能布局和產業配置，有利于加快形成以開發區為核心、以城鎮為依托、以產業為支撐、以區域協調發展為目標的新經濟平臺。同時，也便于開發區在授權托管范圍內先行做好前瞻性、高水平的總體規劃，逐步調整完善相關規劃，為今后可持續發展創造前提條件。

四是有利于輻射帶動區域經濟。根據開發區未來走勢和國內先進開發區實踐，開發區不僅有集聚、吸納要素資源的功能，而且有輻射、帶動周邊區域經濟發展的功能。開發區通過資源整合，走出“圍墻經濟”，放大溢出效應，實現經濟園區與周邊地區的良性互動，有利于加速本地區經濟增長極的形成，推動區域經濟的協調發展。

五是有利于推動體制機制創新。開發區整合行政資源，特別是與相鄰行政區、街道、鄉鎮的整合，必然會涉及到現行管理體制。整合資源的過程，實際上就是體制創新的過程，客觀上對體制創新起到了積極地推動和促進作用。

第四，提升發展水平，促進開發區實現新跨越。

全省開發區要全面提升發展水平，著力抓好以下工作：一要提高規劃建設水平。著眼未來5—10年發展，按照高起點規劃、高強度投入、高標準建設、高密度產出的要求，充分考慮資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，在符合城市總體規劃和土地利用總體規劃前提下，加強與主體功能區規劃和產業、海域、林地、環保等專項規劃的銜接，進一步完善開發區相關規劃體系，優化空間布局。特別要抓住新一輪土地利用總體規劃修編和縣域城鄉規劃制定的有利時機，認真做好開發區整體發展規劃和空間布局規劃的研究、制定和實施工作，爭取在優勢區位、重點區域和有條件的地方，規劃建設若干個開放型經濟大平臺。

二要加快轉型升級步伐。開發區是浙江省擴大對外開放和促進內源發展的重要平臺，是發展先進制造業和現代服務業的重要基地。要帶頭貫徹省委關于加快轉變經濟發展方式、推進經濟轉型升級的決定，更加注重提高對外開放水平和自主創新能力，更加注重優化經濟結構和轉變發展方式，更加注重節能減排和保護環境。努力把開發區建設成為外向帶動、內源支撐、科技引領、體制創新、環境友好的先導區；成為工業集中、資本集聚、產業集群、用地集約、功能集成的示范區；成為具有“開放特征、創新特性、區域特色、自身特點”的開放開發標志性區域。

三要增強自主創新能力。圍繞集聚創新要素、激活創新資源、轉化創新成果、提高創新能力，進一步優化開發區自主創新環境，健全公共創新平臺，加快形成以企業為主體、以市場為導向的創新體系；促進引進外資與自主創新相結合，大力引導和開發具有自主知識產權的關鍵技術和核心技術，完善鼓勵技術創新和科技成果產業化的政策體系和激勵機制，增強開發區原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新能力。

四要構筑現代產業體系。加大投資促進力度，創新招商選資方式，優化利用外資結構，著力引進產業帶動型、科技創新型、資源節約型、生態環保型項目；加快培育構筑現代產業體系，加強產業規劃，優化產業布局，提升產業層次，促進產業集群，推動開發區產業高端化、高新化、高質化、高產化；注重發展與國家十大產業振興規劃和省產業轉型升級規劃相匹配的相關產業，積極爭取國家戰略產業項目在開發區布局投資。

五要完善綜合配套功能。加大基礎設施投入，優化綜合投資環境，建設公共服務平臺，增強配套服務功能，為區內企業提供技術支持、檢驗檢測、金融保險、信息咨詢、投訴仲裁、資質認證、物流倉儲、人才培訓等服務；大力提升開發區要素吸納能力、項目承載能力、產業支撐能力和輻射帶動能力；著力建設和完善保稅區、保稅港區、保稅物流園區、出口加工區和保稅物流中心等各類特殊監管區，切實抓好功能拓展、政策疊加擴大試點工作，推動從單一功能向多功能、綜合型園區發展。

全省各地要進一步統一思想認識，加強組織領導，認真研究解決開發區整合提升工作中遇到的困難和問題；省級有關部門要繼續支持、積極推進開發區整合提升，并在各自職能范圍內配合做好相關工作。在具體實施過程中，要把握好三個原則：一是分類處理。根據問題性質，屬于管理體制調整的，按行政程序辦理，屬于規劃范圍調整的，按法定程序辦理。二是分級解決。第二批以后開展的，只要不涉及四至范圍調整變更，由各市確定實施單位并組織有關部門對方案進行評審，報省政府批準。三是分步實施。切忌一哄而起，一線平推，要周密制定計劃，區分輕重緩急，先易后難，逐步推進。

全省開發區要站在新的發展起點上，以更加振奮的精神、更加開放的思維、更加創新的意識和更加扎實的工作，努力推進開發區實現新跨越。