創新體制 整合資源

文/浙江省商務廳廳長金永輝

為 深入實施“兩創”總戰略，貫徹落實中共浙江省委十二屆二次全會、四次全會提出的“整合提升各級各類開發區（園區）”要求，2008年上半年以來，由浙江省政府辦公廳牽頭，省商務廳和省級有關部門聯合組織開展開發區（園區）整合提升試點工作。

背景及意義

目前，全省經國家審核公告的省級以上開發區117個，其中：國家級15個（經濟技術開發區5個、高新技術產業開發區2個、出口加工區4個以及保稅區、保稅港區、保稅物流園區、旅游度假區各1個），省級經濟開發區57個、工業（高新）園區45個，形成了層次分明、類型多樣的區域開放格局，為加快浙江工業化、城市化、市場化和國際化進程做出了重大貢獻。2009年以來，全省開發區（園區）積極應對全球金融危機帶來的嚴峻挑戰，千方百計保持經濟平穩較快增長，1-9月，實現工業增加值2000億元、實際利用外資30.4億美元、出口總額304億美元、財政收入563億元，分別占全省的34.6%、46.9%、31.6%和17.8%。必須看到，浙江開發區面臨著發展空間明顯不足、體制優勢逐步弱化、產業結構亟待調整等問題，與兄弟省市先進開發區相比還有不小差距，迫切需要通過整合提升全面提高發展水平。

全面分析國內外和省內外形勢，不失時機地推進開發區（園區）整合提升，具有以下有利條件：一是世界金融危機引發的經濟結構調整重組、國家出臺十大產業振興規劃、省委省政府提出“標本兼治、保穩促調”工作主線，為開發區產業結構優化升級帶來重大機遇；二是浙江尚有充裕的灘涂和低丘緩坡等土地后備資源，通過科學推進灘涂圍墾造地、低丘緩坡開發，可以為開發區提供一定發展空間；三是正在進行主體功能區規劃和縣（市）域規劃制定，以及新一輪土地利用總體規劃修編，開發區整合提升可以納入大空間規劃制定調整的通盤考慮之中；四是省內外一批先行先試開發區的發展理念和經驗做法，為整合提升試點工作提供了有益啟示和借鑒。

這次試點一開始就確立了三大目標：一是創新體制，二是拓展空間，三是提升產業。實現這三大目標對于破解當前浙江開發區發展的瓶頸制約具有最直接的意義。試點過程中遭遇百年不遇的全球經濟危機，更凸現出開發區整合提升對于拉動投資需求、振興提升產業、促進經濟復蘇所具有的緊迫意義。如果抓住當前經濟危機所形成的倒逼機制，把開發區的管理體制理順了、發展空間擴大了、產業結構調整了，就能為全省下一步產業集群發展、企業集成創新和資源集約利用打下堅實基礎，為浙江新一輪產業振興和經濟發展做出更大貢獻。

試點所做的主要工作

開發區（園區）整合提升試點工作大致分為三個階段：

第一階段，調查研究、制定方案（2008年上半年）。2008年上半年，浙江省政府三次組織省級有關部門赴江蘇、廣東等地考察開放型經濟和開發區工作，形成多份調研報告并總結歸納出大范圍整合資源、組團式空間布局、高水平規劃建設、集約型發展模式、提高行政配置等經驗，結合浙江實際，精心制定試點工作方案。2008年5、6月，省政府三次召集省級有關部門就整合提升工作的指導思想、基本原則、目標任務、整合形式、實施步驟等問題做了深入研究，統一思想，形成共識，數易其稿出臺了《浙江省開發區（園區）整合提升試點工作方案（試行）》。省政府主要領導高度重視，在有關上報材料上三次作出批示并要求抓緊實施。

第二階段，統一部署、指導推進（2008年下半年）。在2008年7月份召開的全省年中開放型經濟形勢分析會上，浙江省政府正式對整合提升試點工作作出部署。經各市政府推薦上報、省級有關部門研究審核，共確定12個開發區（園區）作為全省首批整合提升試點單位。為加強對試點工作指導，省級有關部門就審核指導試點方案需把握的問題進行了專門研究，并分別于當年9月、11月兩次召開試點開發區（園區）整合提升方案匯報會，提出調整修改意見。

第三階段，探索實踐、完善方案（2009年上半年）。2009年2月3日分管副省長召開專題會議聽取試點情況匯報，對試點工作中反映的問題提出了“分類處理、分級解決、分步實施”的思路和要求。省有關部門又召開了開發區（園區）整合提升試點方案規劃銜接會議，就有關難點問題的解決進一步達成共識。各地按照“不等、不靠”的要求，因地制宜，主動有為，在不斷完善試點方案的同時扎實推進各項工作。寧波市還出臺了相關指導意見，分步有序推進全市開發區（園區）整合提升工作。

初步成效和經驗體會

在浙江省政府領導的高度重視和各地、省級有關部門的共同努力下，整合提升試點工作進展順利，取得了積極成效，主要體現在以下幾個方面：

第一，明確了開發區在新形勢下的功能和定位。適應新的開放形勢和轉型升級的重要任務，通過整合資源、提升產業和創新體制，構筑以開發區為核心、以城鎮為依托、以產業為支撐、以功能區為節點、以道路為網絡的新的經濟發展大平臺，統籌工業化與城鎮化、園區經濟與區域經濟發展，更好地發揮開發區在提高自主創新能力、促進經濟結構調整、推動城鄉協調發展等方面的輻射帶動作用，打造新的區域經濟增長極，為浙江經濟社會發展做出新貢獻。

第二，理清了開發區下一階段發展的工作思路。著眼于今后5—10年實際發展需要，充分利用豐富的低丘緩坡和灘涂資源，通過體制機制創新，整合資源，緊密銜接三大產業帶規劃、土地利用總體規劃、縣（市）域總體規劃，明確了開發區發展總體規劃思路，為開發區下一步發展打下了良好基礎。第一批12個試點單位現有主導產業多為浙江傳統優勢產業，整合提升后準備重點培育發展的產業體系基本是先進制造業和現代服務業，必將極大地促進開發區產業結構的優化升級。如杭州開發區積極推進由“建區”向“造城”的戰略轉變，加快調整工業布局和產業結構；在江東區塊規劃重點培育發展先進裝備制造業，在下沙區塊重點發展現代服務業，規劃建設若干個城市綜合體，大力發展總部經濟、樓宇經濟、商貿服務經濟。

第三，推動了開發區其它工作。一是積極推進部分省級開發區升級工作，浙江上報國務院要求升級的省級開發區（園區）8家，全部通過國家部委審核進入國務院最后批復程序的有3家（嘉興、湖州經濟開發區和袍江工業區）；二是充分利用浙江開展新一輪土地利用總體規劃修編的有利時機，將全省開發區（園區）全部納入空間管制規劃的重點建設區，為開發區今后調整土地、開發建設創造了有利條件；三是制定了《開發區整合提升專項行動計劃》和《特殊監管區建設發展專項行動計劃》；四是完善了開發區統計制度和綜合考核評價辦法。

這次整合提升試點工作取得了一定成效，也為下一步工作積累了一些經驗和體會：一是領導重視，部門協同。全省各地、各部門對此項工作都高度重視，行動迅速。不少市的主要領導做出批示、聽取匯報，分管領導親自到確定的試點開發區現場研究整合方案，協調解決遇到的困難和問題。二是解放思想，規范創新。必須堅持解放思想，積極探索創新，但同時又必須符合國家的法律法規和有關政策規定。三是認真籌備，周密部署。整合提升工作，省委十二屆二次、四次全會有明確要求，省政府主要領導有明確批示，必須做過細的工作，加強溝通協調，合力推進。四是精心實施，務求實效。檢驗整合提升工作是否取得成效，主要看三點：管理體制機制是否得到創新完善，發展空間是否得到有效拓展，產業結構是否得到調整提升。

穩步有序推進整合提升工作

為進一步推進全省開發區整合提升工作，提出如下幾點意見：第一，要明確指導思想。整合提升工作要堅持以科學發展觀為指導，解放思想、探索創新，結合實際、規范操作，地方為主、部門協同；按照“分類處理、分級解決、分步實施”的思路和要求，區分輕重緩急，著眼解決問題，積極穩妥、有效有序加以推進。要以前瞻性、高水平、大空間、多功能的發展規劃為先導，以整合資源、提升產業和創新體制為目標，著力增強開發區在對外開放、提高自主創新能力、促進經濟結構調整、推動城鄉協調發展等方面的輻射帶動作用，打造新的區域經濟增長極，為浙江經濟社會發展做出新貢獻。

第二，要明確基本原則。整合提升工作要堅持“四個結合”的原則：一要與正在編制或修編的主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、縣（市）域總體規劃、海域利用總體規劃、林地保護利用規劃、環境整治和生態化改造規劃等相結合；二要與實施三大產業帶規劃和自主創新行動計劃、促進經濟結構調整和發展方式轉變相結合；三要與正在進行的低丘緩坡和灘涂資源開發利用試點工作相結合；四要與開發區自身管理體制創新、產業結構優化升級、土地資源集約利用、節能減排和生態化改造等工作相結合。

第三，要明確目標任務。針對開發區目前普遍存在的規劃起點不高、發展空間受限、產業層次偏低、體制優勢弱化、功能配套不全五大問題，通過整合提升力爭實現以下五個目標：一是提高規劃水平。堅持規劃引領，著眼長遠發展，充分體現規劃的科學性、前瞻性、整體性、穩定性和可操作性，切實做到“一次規劃、分步實施，高點定位，扎實推進”；二是整合要素資源。通過資源優化配置、要素重新組合，拓展開發區的發展空間，增強開發區的發展潛力，促使優質要素和重要資源向開發區集中，優質項目和高端產業向開發區集聚；三是優化產業結構。利用全球金融危機形成的“倒逼機制”，抓住國家出臺十大產業振興規劃的有利時機，加強產業規劃，優化產業布局，提升產業層次，促進產業集群，加快培育構筑開發區現代產業體系；四是創新管理體制。認真研究、積極探索有利于開發區最大限度發揮整合提升作用的管理體制，賦予開發區管委會必要的經濟社會管理權，形成促進開發區科學發展、創新發展、和諧發展的體制機制；五是完善配套功能。建設公共服務平臺，增強配套服務功能，積極推進開發區從單一工業功能區塊，向多功能、綜合性產業區和現代化、生態型新城區發展。

第四，要明確工作程序。一是完善工作方案，整合提升工作初步方案形成以后，要進一步修改完善，站在當地領導層的高度，體現他們的責任、理念和思路。二是做好方案評審工作，依靠當地黨委和政府，加強與有關部門聯系與溝通，組織相關部門進行評審，整理好評審意見。三是做好方案上報和總結，及時將工作方案及評審意見上報省政府批準，并就整合提升的基本情況、主要做法、初步成效和下步打算報告有關領導和部門。