物業稅改革框架下的購房需求變化

常 莉,鹿 山

(1.長安大學 政治與行政學院,陜西 西安 710064;2.西北工業大學管理學院,陜西 西安 710072)

住房問題在我國的特定國情下關乎國計民生,物業稅改革問題因此逐漸浮出水面并變得日益緊迫。2006年中央明確指出十一五期間要 “改革房地產稅收制度,穩步推行物業稅并相應取消有關收費”①國務院辦公廳 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。。在此之前,國家稅務總局自2006年起已陸續安排十多個省市物業稅 “空轉”模擬運行試點[1],北京等多個城市也于2008年向國家稅務總局和財政部遞交了 “空轉實”的申請方案,開征物業稅可說是如箭在弦[2]。

目前各界比較一致認可的物業稅改革基本框架是,將現行的房產稅、城市房地產稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費合并,轉化為在房產保有階段統一收取的物業稅,并使其總體規模與合并前保持基本相當[3][4]。然而,其中就土地出讓金是否以土地年租金的形式并入物業稅仍存在較大的爭議,相關主管部門也未就此問題給予明確的表態。認為應將土地出讓金按照土地年租金的形式并入物業稅的學者主要基于以下的認識:土地出讓金的實質是為取得一定年限的土地使用權而支付的地租,是一定年限地租收益的資本化。地租作為一種經濟剩余,應該被土地所有者獲得,為便于稅收的計征、控管,應將出讓金納入物業稅[3][5]。反對將土地出讓金并入物業稅的學者認為這樣做混淆了租稅的關系,是一種認識誤區:即混淆了土地出讓費用的地租性質與國家稅收之間的區別,土地出讓金是土地所有者出讓土地使用權的交易價款,屬于地租范疇,而房地產稅則是政府賦予不動產業主的一種法律義務[6][7]。兩者性質不同,不能互相替代[8][9]。

筆者認為,拋開土地出讓金、土地年租金與物業稅租稅性質的討論,至少應保留現行體制之下土地出讓金市場化的形成機制。物業稅改革不應降低市場在資源配置中起到的基礎性作用,而現行體制之下土地出讓金的確定是依據市場機制所形成的土地價格,因此,改革后的土地年租金在征收形式上也應與物業稅有所區別。土地年租金是將市場化機制所形成的土地出讓金按照一個合理的折現率分攤到一定的時間期限內按年向業主收取,而房地產開發商需要承擔的是在房地產開發和銷售階段的土地年租金,這樣將大大降低開發商的土地成本,也會在一定程度上抑制開發商 “囤地”和“捂房惜售”等投機行為。故本文的研究前提是不把土地年租金并入物業稅,即將二者作為兩個獨立因素納入分析模型,并在此基礎上探討物業稅改革對購房需求的影響效應。

一、物業稅改革對購房者總持有成本的影響

此處首先討論在不區分不同類型購房需求,即稅制設計不存在針對性的情況下,一般意義上而言的物業稅改革對購房者總持有成本的影響。

現行的房地產稅收體制存在 “重流轉、輕保有”的不均衡布局,房地產開發環節的前期稅費(包括土地出讓金、土地使用費等)的負擔在整個過程中是最重的。對購房者而言,在開征物業稅和土地年租金之前,房產價格是購房者支出的最主要成本,而保有環節的成本基本可以忽略不計(本文的討論不涉及住宅小區的物業管理費用,其與文中所討論的物業稅不屬同一范疇),因此我們可以近似地認為購房者的房產總持有成本為其初始房價Pt,即:

其中:Cc為購房者的總持有成本;Pt為t期初始房價。

而在面向購房者開征物業稅和Tw土地年租金Ra之后,考慮地方政府出于公共福利的目的給予一定的物業稅稅收減免,購房者的房產總持有成本函數改變為:

其中:Cc為總持有成本;P′t為征收土地年租金之后期初始房價;Σ Ra為房產保有期間應繳納土地年租金之和;Tf為物業稅減免;Σ(Tw-Tf)為房產保有期間應繳納物業稅之和,其中Tf≤Tw。

需要說明的是,式 (1)和式 (2)中購房者的初始房價分別為Pt和P′t,二者應該是不同的,并且在理論和邏輯上存在P′t＜Pt的關系。這一點并不難理解,一次性繳納的40～70年的土地出讓金改為按年收取的土地年租金并且在房產的產權轉移之后由購房者來承擔,房地產開發企業只需承擔起在開發期間和銷售期間的土地成本 (土地年租金),根據國家稅務總局科研所吳曉宇研究員的測算,房地產開發企業的土地成本保守估計至少有2%～12%的降低幅度[10],開發成本的降低很有可能在最終的房屋銷售價格上體現出來。同時,從理論上和改革的初衷來說,實施土地年租金制不應增加購房者的凈負擔,占房價較高比重的土地出讓金改為按年租金的方式收取,應是降低購房者初始房價負擔的一條有效途徑,而其每年所繳納的土地年租金實際上類似于每月返還的銀行按揭貸款。

然而,房地產價格的形成最終取決于市場的供需平衡,這也決定了開發商開發成本的降低最終能夠在多大程度上體現在房地產價格上。因此,房地產稅收改革前后購房者總持有成本函數,即由式 (1)和式 (2)的對比分析,可以看出,即使存在一定程度的稅收減免因素,開征物業稅和實行土地年租金對房產總持有成本的影響效應是不確定的?？偡績r增加還是減少最終取決于兩個因素,即在市場機制作用之下初始房價Pt的降低幅度和政府相關政策對物業稅的減免幅度Tf,因此開征物業稅和土地年租金未必會直接起到降低購房者總持有成本的效果。

這個分析結果也從另一個角度說明物業稅改革并非直接為了抑制房價[11]。但是現實中稅收政策本身應具備調節市場需求,實現公共政策的功能,房地產作為一種特殊商品,本身兼具消費和投資功能,我國房地產市場中存在著不同類型的購房需求,我們應該鼓勵的是真實的消費需求,引導房地產市場的健康發展,故而物業稅改革也應通過具體的稅制設計起到引導需求的作用。本文根據研究需要將購房需求劃分為自住型和投資型兩類①現實中投資型與投機性購房者并不存在清晰的理論界定,并且實踐中二者也存在隨外部環境變化而相互轉換的隨機性,為方便分析,將它們統一視為投資型購房者,這一劃分不會影響分析的合理性。,并在下文中分別構建需求函數予以分析研究。

二、物業稅改革對自住型購房需求的影響

自住型購房者的購房需求是真實和剛性的,其區別于投資型購房者的最大特征在于購房目的是滿足自身的居住需求,包括結婚獨立成家需求、居住條件改善需求等,這一類人群將購房視為一種長期的行為,不會在短期內進行頻繁的房地產交易活動,不會因為房價的上漲而將現有的房屋出售獲利,而是將住宅作為其長期穩定的固定資產[12]。

(一)物業稅改革之前自住型購房者的需求函數

開征物業稅和土地年租金之前,購房者在房產保有階段所承擔的成本較低 (出于模型合理簡化的目的,此處忽略不計),房產的初始成交價格也即房地產市場的均衡價格是房地產市場各種影響因素的集中體現,如供求關系、所處城市、地段、地價、建安成本、戶型、質量等因素都可以通過當期房價體現出來,因此我們可以假定自住型購房者的需求量只受到當期房價Pt的影響,其需求函數可表示為:

自住型購房者的需求是房地產市場中的真實需求,是房地產市場健康持續發展的真正推動力。由式 (3)可以看出,過高的房價會侵蝕自住型購房者的購買力,抑制其購房需求,危害國民經濟健康發展,這也是房價過快上漲造成人民群眾滿意度普遍降低的主要原因。在世界各地,滿足自住型購房者的正常需求是地方政府的基本要務,對自住房進行稅收優惠是國際普遍現象[2]。

(二)物業稅改革之后自住型購房者的需求函數

開征物業稅和土地年租金之后,所有的購房者都需要承擔兩項新增的成本,一次性的土地出讓金改為按年收取的土地年租金Ra,在房產的保有階段開征房地產稅Tw。但是,按照國際通行的做法和社會福利最大化的原則,對于自住型需求,政府通常都會根據一定的標準 (如面積、套數、房產評估價值等,目前已開征物業稅的國家標準都不盡相同)對應納稅的房產給予一定的物業稅減免,以鼓勵和滿足自住型的購房需求并實現社會福利公平,這實質上是一種實現政府公共政策目標的稅收優惠政策①在房地產稅運轉成熟的國家和地區,房地產稅課征的主要依據是物業的評估價值。目前我國針對房地產稅開征之后的減免問題,主流的意見是在一定的套型面積 (根據人均面積設定,例如人均30平方米,三口之家90平米)之下設定減免,超出減免面積的部分按照物業的評估價值計征房地產稅。。

因此,考慮自住型購房者所承擔的土地年租金Ra以及房地產稅Tw和稅收減免Tf等變量,自住型購房者的需求函數調整為:

且

考察式 (4)并結合上文的分析,開征物業稅和土地年租金之后的當期房價P′t是否會降低或降低幅度有多大是不明確的,因此在房地產稅收改革之后因房價變化而對自住型購房者需求產生何種影響也是不確定的,但可以確定初始的購房成本對購房者需求的限制性因素將減弱。

另外,對比分析式 (3)和式 (4),即物業稅改革前后自住型購房者的需求函數可以看出,相關稅費的減免及調整政策對于自住型住房需求能夠產生一定的引導作用,起到限制奢侈性消費、支持理性購買的政策作用,當然其作用效果的大小有賴于稅收優惠及減免政策的力度。

三、物業稅改革對投資型購房需求的影響

投資型購房者將房地產作為一種與股票、債券、黃金等類似的投資資產,他們更看重房地產市場價格的變化趨勢和房產的收益水平 (租金房價比),并根據市場情況的變化來決定投資策略。投資型購房者對房地產市場供求、價格和政策信息敏感,并會根據市場信息來預測未來房地產市場價格的走勢以判斷其未來投資收益水平,并進而作出相應的投資決策。因此,投資型購房者與自住型購房者的需求函數既有相似之處,又有不同的特點,其更看重房地產稅收政策的調整對其投資成本及未來房地產市場走勢的影響。

(一)物業稅改革之前投資型購房需求函數

從理論上分析,理性的投資者更關心的是未來機會成本相對最低的投資收益水平。對投資型購房者來說,當期的房地產價格Pt只是影響其投資決策的一個參考變量而非最終決策變量,更具決定意義的是其對未來收益水平的預期。引入投資型購房者未來預期收益因素E(I),結合前文的分析,構造投資型購房者的需求函數形式如 (5)。此處需要說明的是,由于投資型購房者一般只在短時期持有房產,故而本文在分析未來收益以及稅負時不考慮時間價值因素,亦即假設折現利率為零,該假設在投資者出于某些原因持有房產較長的情況下也不影響比較分析的結果。

從式 (5)可以看出,投資型購房者的未來預期收益E(I)取決于其對未來房價E(Pt+1)走勢的判斷,未來房價與當期房價差值的大小,即E(Pt+1-Pt,以及其租金收入之和,即Σ Pt。如果再做更細致劃分,投機型的購房者更加關心前者。

(二)物業稅改革之后投資型購房需求函數

投資型購房需求是物業稅改革所要調控的主要對象,開征物業稅和土地年租金之后,投資型購房者將面臨在房產的保有和交易環節的稅收調控,在房產保有期間,投資型購房者同自住型購房者一樣需要承擔房屋保有期間的土地年租金和物業稅,同時,根據國家打壓投機型購房需求的政策導向,對于短期內 (例如新購5年以內的房產)的房產交易將課以重稅,從稅率水平和計稅依據 (全額/差額)上都有大幅度的上調,也將大大提高房產投機交易的交易成本。

因此,投資型購房者需求函數變化為:

考察式 (6),可以看出,投資型購房者的未來預期收益仍然取決于其對未來房價走勢的判斷和其能獲得的租金收入之和。但是物業稅改革之后,新開征的物業稅和土地年租金以及交易環節的稅收增加對投資型購房者而言卻是其凈支出的增加,是投資的成本,當然這樣的成本也存在著一定程度上向后繼購房者轉嫁的可能,這一點仍將取決于交易時的市場狀況。

綜合對比分析式 (5)和式 (6),可以判斷物業稅改革對投資型購房需求可能產生的影響主要在兩個方面,一是開征物業稅、實行土地年租金和提高交易環節稅負改變了投資者的成本結構和發生形式,不僅增加其在待價而沽階段的持有成本,也提高其交易成本;二是改變房地產價格快速上漲的總體趨勢,降低其對未來預期收益的判斷,使房地產市場對投資者的吸引力相對于其他產品大大降低,進而達到減少投資,特別是抑制投機的目的。

四、結論及建議

本文在開征物業稅和實行土地年租金制以及其他配套改革的推進這一物業稅改革的基本框架基礎上,通過構建購房者的總持有成本函數、自住型購房者的需求函數以及投資型購房者的需求函數,并進行模型的對比分析,得出以下結論:

(1)開征物業稅和實行土地年租金與房價降低之間沒有必然的邏輯關系,其對房價的影響效果是不確定的,由于不會直接降低總房價故并不會對自住型購房需求帶來實質性影響。但可以肯定的是將一次性的土地出讓金改為按年收取土地年租金對于購房者支付的初始房價而言是一個下行的影響因素,可以降低購房者的進入門檻,使得購房需求量整體而言具備上升的可能性,特別是一部分被積壓的自住型購房需求將得以釋放,因而在物業稅和土地年租金制落地后的一段時期這部分購房需求將有明顯上升,此后趨于正常。

(2)根據本文所構建的模型,對自住型購房者,物業稅的稅收減免不會在進行物業稅改革之后提高其總負擔水平,本身即體現出了社會公平的原則,而物業稅改革中所包含的相關減免政策不僅能夠對自住型購房需求起到促進作用,而且能夠對之起到一定的調節和引導作用,鼓勵合理的住房消費,限制奢侈性需求。因此,物業稅改革會提高中小戶型的需求量,降低大戶型以及豪華別墅等的購買需求。

(3)開征物業稅和實行土地年租金制將提高房屋的持有成本,配合其他的房地產稅收改革舉措,例如二手房轉讓環節的營業稅和個稅調整,能夠有效抑制市場中的投資和投機性需求,通過一定的差別稅率設計,效果會更加顯著。持有成本的增加也會擠壓出一部分非投資投機性但購而不住的模糊性購房需求。

基于以上的結論,可進一步確定:在中國的特殊國情下,物業稅改革應該在完善稅制和公共財政體制的同時,兼顧到抑制投資和引導消費的調節功能。可以說,我國物業稅改革的基本目標是完善稅制和公共財政體系,為地方政府的公共服務提供持續穩定的財政資金,改善土地資源的配置效率,也包括通過相關政策來調整和影響市場需求以達成社會公平和公共福利的改善[13]。

因此,物業稅改革在稅率和稅收減免設計上應有充分的技術含量以保證其改善民生的功能訴求。針對投資型購房需求和高收入人群的奢侈型購房需求,應采取差別化的稅收政策[14]。統一稅率對上述兩類購房需求的調節作用是有限的,而物業稅是否具有收入分配調節功能取決于其稅負歸宿相對于收入分配是否具有累進性[13]。如果將物業稅稅率設計為累進制,會起到類似個人所得稅累進稅制的作用,更有利于實現政府調節貧富差距的公共政策目標[15]。在這點上,累進稅率對于限制奢侈性消費和投資性消費的作用機制是一樣的,并且能起到更加顯著的效果。對于奢侈型住房(豪宅)消費者和房地產投資者來說,在超額累進稅率的物業稅之下,其稅負隨著家庭擁有物業財產數量 (面積、套數)的增加而超額增加,邊際成本將大大超過邊際收益,會對其消費或投資需求產生顯著的影響,并進而起到政策調控的作用。

最后需要說明的是,房地產市場自身有其特殊性和運行規律,以上的建議建立在物業稅改革對購房需求產生的理論影響的基礎之上。房地產價格起決定作用的還包括市場供求、政府的宏觀調控目標等諸多因素。在通過物業稅改革來改善民生和促使產業健康發展的同時,政府應加大廉租房和保障性住房的建設和市場供給,通過多種途徑來滿足群眾對房屋的居住需求。

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